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篇（1）

中圖分類號：F832.31　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B　文章編號：1007-4392(2012)02-0077-02

開展基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計，是人民銀行內(nèi)審工作的重點，對加強(qiáng)基層央行領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的完善、執(zhí)政能力的提高，更好的履行央行的職能。更好的服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實執(zhí)行總行的政策具有重要的作用。近年來。各級內(nèi)審部門分別從履職審計的程序、內(nèi)容和評價方法等多方面進(jìn)行了積極的探索，積累了一定的經(jīng)驗。但隨著基層人民銀行職能轉(zhuǎn)變和干部管理要求的不斷提高，現(xiàn)有履職審計的方式和內(nèi)容雖然在一定程度上彌補(bǔ)了離任審計的不足，但與開展履職審計的預(yù)期目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，履職審計的深度和內(nèi)容急需進(jìn)一步改進(jìn)和提高。

一、基層央行履職審計工作存在的問題

(一)履職審計目標(biāo)定位存在差異

目前各地對履職審計的理解和認(rèn)識上還存在著一定差異，有的認(rèn)為履職審計是對原有全面審計和離任審計的結(jié)合和補(bǔ)充：有的認(rèn)為是考核領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識的手段。在《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計實施辦法》(試行)規(guī)定中，明確指出履職審計的對象是各級行領(lǐng)導(dǎo)干部和內(nèi)設(shè)職能部門主要負(fù)責(zé)人。而目前審計對領(lǐng)導(dǎo)干部開展履職審計時，主要是從被審計行的業(yè)務(wù)層面展開，檢查被審計單位和部門的全部業(yè)務(wù)操作情況，使審計對象變?yōu)榱酸槍I(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的履職水平和業(yè)務(wù)能力的考察，但實際上很多具體的業(yè)務(wù)操作與領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況關(guān)聯(lián)很少。領(lǐng)導(dǎo)履職與業(yè)務(wù)管理具有完全不同的內(nèi)涵。業(yè)務(wù)管理職責(zé)只是領(lǐng)導(dǎo)履行職責(zé)中的一個方面，“干部任免管理”和“黨風(fēng)廉政建設(shè)”等也是領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的重要內(nèi)容。現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)履職審計僅從業(yè)務(wù)操作管理職責(zé)來審計，則得出的結(jié)論是不全面的，也是不準(zhǔn)確的，沒有說服力。其責(zé)任界定、評價不全面也不客觀、審計的權(quán)威性受到質(zhì)疑。同時以業(yè)務(wù)部門人員的履職水平和業(yè)務(wù)能力來評價領(lǐng)導(dǎo)干部和部門負(fù)責(zé)人履職情況，顯然偏離了審計的目標(biāo)，失去了履職審計的價值和意義。

(二)履職審計的中心發(fā)生偏離

現(xiàn)行的《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計實施辦法》(試行)，對履職審計內(nèi)容規(guī)定為：傳達(dá)貫徹國家法律法規(guī)、方針政策和總行規(guī)章制度以及上級行決定情況，組織和參與決策情況，內(nèi)部控制管理情況，以及履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)情況四個方面。行長的主要職責(zé)是決策、用人和協(xié)調(diào)管理。然而這三方面工作尚無具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，也很難進(jìn)行評述。傳統(tǒng)習(xí)慣，文化氛圍和人員整體素質(zhì)決定了單位內(nèi)部管理和內(nèi)控執(zhí)行情況的好壞，短時間內(nèi)很難取得明顯效果，因此對其界定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，意義不大。同時。行長一般主管或分管內(nèi)審或人事部門，而履職審計中內(nèi)審和人事部門不是審計的重點。所以對行長來說，承擔(dān)主管責(zé)任的可能性很小。只有查庫和綜合治理工作屬行長具體負(fù)責(zé)，也只有這二項工作發(fā)生了問題行長才承擔(dān)直接責(zé)任。從而對行長而言，履職審計發(fā)現(xiàn)的問題一般只是承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。《履職審計辦法》沒有做出明確規(guī)定，僅僅是一句承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任了事，這四個方面實質(zhì)上只涵蓋人民銀行的業(yè)務(wù)工作。而業(yè)務(wù)審計本應(yīng)是評價領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的基礎(chǔ)和依據(jù)，但在審計操作中，偏重于查錯糾弊，檢查業(yè)務(wù)操作是否合規(guī)，規(guī)章制度是否落實，把履職審計的重心放到了業(yè)務(wù)管理的細(xì)節(jié)上。使履職審計變成了業(yè)務(wù)合規(guī)性審計，偏離了履職審計監(jiān)督評價的初衷。

(三)審計方式落后，無法達(dá)到審計預(yù)期目的

經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)活動是傳統(tǒng)的全面審計和離任審計查找問題的重點，其審計方式主要是檢查規(guī)章制度的制定和執(zhí)行情況，不同于領(lǐng)導(dǎo)履行職責(zé)審計以決策、管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督各項工作的情況為重點的審計。目前履職審計仍然是以全面審計方式的套路，從操作層面的審計核查來開展，沒有切實根據(jù)履職審計的特點，從管理審計的角度，改變審計方式和手段，導(dǎo)致無法真正體現(xiàn)履職審計的內(nèi)涵和精髓。履職審計常以傳統(tǒng)的查閱資料、現(xiàn)場查看、詢問、調(diào)查問卷等方法，多年來未根據(jù)被審計單位的變化等特點對審計方法進(jìn)行適當(dāng)?shù)母倪M(jìn)和發(fā)展，履職審計效果和目的難以得到確保。

(四)履職審計使用價值不高

正確評價被審計對象的履職狀況是履職審計工作的目的。履職審計報告一方面應(yīng)成為評價領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，另一方面也為領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步改進(jìn)工作提供參考。但目前履職審計評價和審計發(fā)現(xiàn)問題，均未從綜合分析的角度對被審對象任期工作給予整體評價。審計報告的披露也由于審計人員的專業(yè)水平和側(cè)重點不同導(dǎo)致內(nèi)容散亂，重點不突出，整體把握性不強(qiáng)。雖提出問題較多，但作出評價較少：泛泛而談較多，特色針對性較少；致使審計報告無法全面準(zhǔn)確反映審計對象的客觀真實情況，降低了審計報告的使用價值，使履職審計工作難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、提高基層央行履職審計效果的建議

(一)準(zhǔn)確定位履職審計的目標(biāo)、職能

履職審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部一定時期內(nèi)履行職責(zé)情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查和評價，是對領(lǐng)導(dǎo)干部管理能力綜合考評的重要方法，是以全面審計所要檢查的主要內(nèi)容。再涵蓋被審計單位領(lǐng)導(dǎo)班子履行職責(zé)情況。對審計發(fā)現(xiàn)的問題檢查落實領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)的相應(yīng)責(zé)任。履職審計不是操作性審計，而是管理性審計，是站在管理的角度評價被審計對象的履職效果，進(jìn)而對被審計對象作出客觀、公正的評價結(jié)論。因此，單純的查錯糾弊。發(fā)現(xiàn)問題，堵塞漏洞不應(yīng)是履職審計的主體，履行職責(zé)評價才是審計的中心。開展履職審計需要根據(jù)其基本內(nèi)涵，合理確定評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，科學(xué)選擇審計方法、內(nèi)容和手段。

(二)積極拓展履職審計內(nèi)容和空間

對領(lǐng)導(dǎo)者的履職評價是涉及各個因素的綜合評價。履職審計既然是對領(lǐng)導(dǎo)者履職情況的評價，單純以“業(yè)務(wù)管理情況”來評價一個領(lǐng)導(dǎo)者的全面履職情況顯然有失偏頗。對此，應(yīng)參照領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計確立的管理決策、干部管理、廉政建設(shè)、內(nèi)控建設(shè)和業(yè)務(wù)管理五個方面，對被審對象進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析和判斷。因為“干部管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)”等也是領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的重要內(nèi)容。當(dāng)然，目前“干部思想品德、工作能力、干部任免情況”主要由人事部門考核監(jiān)督，“黨風(fēng)廉政建設(shè)”主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門考核監(jiān)督，但目前基層人民銀行已基本建立機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門(人事、紀(jì)檢、事后、內(nèi)審)聯(lián)席會制度，內(nèi)審部門開展履職審計完全可以會同人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門一起進(jìn)行，這既是整合和節(jié)約監(jiān)督資源的需要，也是發(fā)揮監(jiān)管合力。提高履職審計質(zhì)量的根本要求。

(三)努力提高履職審計的質(zhì)量

篇（2）

文章編號：1003-4625(2009)07-0111-04　中圖分類號：F832.1　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

銀監(jiān)會2006年初頒布了《行政許可實施程序規(guī)定》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》等行政許可方面的監(jiān)管法規(guī)，為銀行監(jiān)管部門實施高管人員市場準(zhǔn)入行政許可事項提供法規(guī)依據(jù)；使高管人員任職資格監(jiān)管工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。但是，比較國際上銀行高管人員任職資格監(jiān)管的先進(jìn)做法，目前我們對銀行高管人員任職資格審核和履職監(jiān)管方面還不盡完善，監(jiān)管有效性有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

一、國際上高管人員任職資格監(jiān)管方面的經(jīng)驗

在美國，注冊新銀行機(jī)構(gòu)時推薦擬任高管人員必須考慮其銀行從業(yè)經(jīng)驗、其他商務(wù)經(jīng)歷及財務(wù)來源狀況等方面；同時，為人正直、誠信和有責(zé)任感等良好品行是非常重要的條件。金融監(jiān)管當(dāng)局對擬任人進(jìn)行背景調(diào)查的工作相當(dāng)細(xì)致，包括過去是否存在違法行為和不道德行為，以及是否具備穩(wěn)健經(jīng)營銀行的經(jīng)歷或經(jīng)驗。

在新加坡，銀行高管人員的產(chǎn)生須經(jīng)過兩名社會名望很高的業(yè)內(nèi)知名人士的推薦，還須經(jīng)過商業(yè)銀行董事會的同意。高管人員的稽核工作由審計部門完成，審計部門直接向董事會負(fù)責(zé)，具備很高的獨立性。董事會內(nèi)部通常還設(shè)立一個提名委員會，負(fù)責(zé)討論和確定銀行主要管理人員的提名及相關(guān)事宜。高管人員在得到新加坡金融管理局批準(zhǔn)后方可上任。

在香港地區(qū)，香港金管局對銀行董事、高管人員除在學(xué)歷、從業(yè)經(jīng)驗等方面嚴(yán)格審查外，還非常重視對其道德操守的審查，主要審查其是否存在不良記錄，包括是否受到監(jiān)管部門的處罰、公開譴責(zé)等。如果存在不良記錄，金管局一般不會同意其擔(dān)任高管人員。

二、我國在高管人員任職資格監(jiān)管中存在的問題

對比國際上的做法，我國在高管任職資格監(jiān)管方面還存在著與新的監(jiān)管理念和要求不適應(yīng)之處，一定程度上影響了對高管人員監(jiān)管的有效性。

(一)高管人員信息共享機(jī)制尚未建立

目前，銀監(jiān)會雖然已在監(jiān)管部門推廣應(yīng)用“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事和高管人員監(jiān)督管理系統(tǒng)”，但從使用情況看，系統(tǒng)采集的高管信息僅限于金融機(jī)構(gòu)申報高管任職資格審核時的高管基本信息，日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)高管人員以及銀行從業(yè)人員的不良記錄無法及時采集導(dǎo)入系統(tǒng)中；同時，由于該系統(tǒng)用戶權(quán)限的限制，不同用戶通過該系統(tǒng)所能掌握的高管人員信息是有限的。從商業(yè)銀行角度看，由于銀行間信息交流共享機(jī)制未建立，金融機(jī)構(gòu)對有不良記錄的高管人員的約束未形成合力，一些有“污點”的高管人員在商業(yè)銀行未做出準(zhǔn)確結(jié)論前離職，而另一些銀行未經(jīng)嚴(yán)格審查就聘任其為高管并向監(jiān)管部門申報。因此，在任職資格監(jiān)管環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)盲點，給有不良記錄的人提供逃避處罰的機(jī)會。

(二)任職資格審核缺乏統(tǒng)一、量化的標(biāo)準(zhǔn)

《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》的頒布對高管任職資格所應(yīng)具備的學(xué)歷和從業(yè)年限等方面“硬條件”制定了明確的標(biāo)準(zhǔn)，但對品行、知識、經(jīng)驗、能力等方面“軟條件”未制定可執(zhí)行、可量化的標(biāo)準(zhǔn)，給監(jiān)管部門較大自由裁量權(quán)，審核過程中存在較大的彈性空間。目前，各地監(jiān)管部門進(jìn)行高管任職資格審核過程中，對商業(yè)銀行高管人員知識、經(jīng)驗和能力的考核采取不同的方式，考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)和考核尺度均由各地監(jiān)管部門自行選擇，對于考核方式是否科學(xué)、考核內(nèi)容是否合適、考核標(biāo)準(zhǔn)是否合理、考察結(jié)果是否準(zhǔn)確并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，不同銀監(jiān)局、銀監(jiān)局不同監(jiān)管處室對商業(yè)銀行高管人員“軟條件”的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)把握都不一致，有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對擬任高管采取考試形式核準(zhǔn)，有的采取監(jiān)管談話形式核準(zhǔn)，有些則通過考試、談話綜合方式核準(zhǔn)，有的甚至只要“硬條件”具備即可通過審核。高管準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)把握各異，難以保證客觀反映擬任人的專業(yè)知識和技能的真實水平，難以保證準(zhǔn)人工作的公平、公正。

(三)審核的主動性、全面性存在不足

現(xiàn)有高管人員任職資格審核監(jiān)管，是由申請人提出申請后，監(jiān)管部門再開展資格審查的“坐門等客”的做法。審查人員在現(xiàn)有制度條件下難以對擬任高管人員品行等方面“軟條件”有充分的了解，對其真實的情況知之甚少。同時，商業(yè)銀行常常以工作需要人事安排盡快到位為由，要求監(jiān)管部門加快審核的節(jié)奏，甚至以臨時負(fù)責(zé)人的形式讓高管人員提前到崗，實際履行高管職責(zé)后才向監(jiān)管部門申報任職資格審核。這種倒逼做法實際上使監(jiān)管部門在任職資格監(jiān)管上處于被動位置。

在任職資格審核中，監(jiān)管部門重視自身考核了解的情況，審點大多停留在對從業(yè)年限、學(xué)歷、申報材料要件齊全等面上“硬條件”合規(guī)性審查，而對擬任職的高管人員“軟條件”等了解不充分、不全面，難以避免那些硬條件完全具備的庸才或存在道德風(fēng)險的人混入高管隊伍。

(四)金融機(jī)構(gòu)申報材料的客觀性需改進(jìn)

多數(shù)商業(yè)銀行出于讓擬任高管人員盡快、順利地通過監(jiān)管部門任職資格審核，人事安排盡快到位以便開展工作等方面考慮，向監(jiān)管部門申報擬任人的綜合鑒定材料中對擬任人的評價通常是多肯定工作成績，對存在的不足之處反映較少甚至未提及，無法客觀、全面地評價擬任人的品行、能力、工作業(yè)績和存在的不足。同時，商業(yè)銀行在離任審計獨立性方面尚不充分，離任審計報告的客觀性受此影響。主要原因：一方面，高管人員的離任審計報告主要來自商業(yè)銀行內(nèi)部審計部門，而審計部門雖然在機(jī)構(gòu)形式上基本做到獨立設(shè)置，但難以真正做到獨立履職。一些機(jī)構(gòu)對離任審計主觀認(rèn)識不到位，對高管人員任期的經(jīng)營情況缺乏實事求是的態(tài)度，不能客觀公正地進(jìn)行評價，離任審計程序化、走過場。另一方面，各銀行對擬任高管人員的人事安排在先，離任審計在后，審計報告通常只起到對人事安排的輔助說明作用。客觀性不足的綜合鑒定和離任審計報告作為監(jiān)管部門任職資格審核的重要依據(jù)，一定程度上造成監(jiān)管部門的判斷不準(zhǔn)確。

(五)高管人員履職監(jiān)管的有效性薄弱、退出機(jī)制尚不健全

當(dāng)前，銀行監(jiān)管部門對高管人員日常監(jiān)管主要停留在高管人員市場準(zhǔn)入工作方面，對高管人員履職情況的動態(tài)監(jiān)管不足，退出機(jī)制尚不健全，主要表現(xiàn)在：沒有統(tǒng)一的、可操作性的評價指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)；對金融機(jī)構(gòu)違規(guī)問題處理上，普遍存在處罰機(jī)構(gòu)的多，處罰高管人員的少；經(jīng)濟(jì)處罰的多，取消任職資格的少。由于對高管人員履職監(jiān)管

的有效性不足，退出機(jī)制不健全，高管人員違法違規(guī)成本較低，無法起到警示作用。

三、加強(qiáng)高管人員監(jiān)管有效性的對策措施

針對高管任職資格監(jiān)管存在的問題，福建銀監(jiān)局經(jīng)過不斷探索，采取了積極有效的措施，努力做到高管市場準(zhǔn)入工作的科學(xué)、規(guī)范、公平、公正。

(一)建立“從業(yè)人員不良信息登記系統(tǒng)”，為任職資格審核提供查詢平臺

為提高銀行從業(yè)人員的誠信、合規(guī)意識，加強(qiáng)對銀行從業(yè)人員的監(jiān)管，科學(xué)有效地實施案件專項治理責(zé)任追究制度；同時，也為監(jiān)管部門查詢銀行業(yè)從業(yè)人員誠信記錄提供信息查詢平臺，福建銀監(jiān)局2007年基于銀監(jiān)會內(nèi)網(wǎng)信息平臺開發(fā)了“銀行業(yè)從業(yè)人員不良信息登記系統(tǒng)”。系統(tǒng)根據(jù)不同的用戶需求設(shè)置不同的用戶權(quán)限，銀監(jiān)局監(jiān)管處室和銀監(jiān)分局的用戶均可通過內(nèi)網(wǎng)以各自的用戶身份訪問不良信息登記系統(tǒng)，在各自用戶權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行數(shù)據(jù)導(dǎo)入、手工錄入、信息查詢、信息修改等操作。監(jiān)管部門在非現(xiàn)場監(jiān)管或現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的從業(yè)人員不良信息可及時收集并導(dǎo)入系統(tǒng)；同時，監(jiān)管部門按季向被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收集從業(yè)人員不良信息統(tǒng)計報表并導(dǎo)入系統(tǒng)。系統(tǒng)采集的每條信息至少包括姓名、身份證號、任職機(jī)構(gòu)、職務(wù)、不良信息類型(包括刑事處罰、行政處罰、行政處分、黨紀(jì)處分等)、處罰或處分簡要原因、不良信息具體內(nèi)容、撤銷或變更情況等要素。

系統(tǒng)正式推廣應(yīng)用以來，已采集福建省銀行業(yè)從業(yè)人員各類不良信息記錄近500條，為高管任職資格審核提供了重要手段。通過系統(tǒng)全省聯(lián)網(wǎng)查詢，信息共享，基本上解決了當(dāng)前商業(yè)銀行高管人員變動頻繁、異地交流力度加大情況下，高管人員監(jiān)管信息不對稱的問題，避免個別高管人員在當(dāng)?shù)剡`規(guī)，再異地任職及“帶病”任職等情況。

(二)建立任職資格考試題庫，促進(jìn)考核公平、公正

為了全面、規(guī)范審核擬任高管人員的知識、經(jīng)驗和能力，公平、公正地實施對擬任人“軟條件”的考核，福建銀監(jiān)局從2006年開始建立任職資格考試題庫。考試范圍統(tǒng)一確定為與銀行業(yè)相關(guān)的法律、銀監(jiān)會頒布的法規(guī)指引以及作為銀行業(yè)高管人員應(yīng)知應(yīng)會的金融業(yè)務(wù)知識，重點考察擬任高管人員掌握金融法規(guī)、業(yè)務(wù)理論知識的情況，并向商業(yè)銀行公開。通過細(xì)分題型，組成相對獨立的主觀題庫和客觀題庫，在考前由分管局領(lǐng)導(dǎo)隨機(jī)指定主觀題和客觀題各一份，組成一套“高管人員任職資格考試試卷”，確保考試的公平、公正。對考試不合格者，采取補(bǔ)考、建議金融機(jī)構(gòu)調(diào)整擬任人等方式，促進(jìn)擬任高管人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和經(jīng)營管理水平。對于個別擬任人雖然通過考試尚不能全面考核評價其真實的從業(yè)經(jīng)驗和能力，約見其進(jìn)行任前監(jiān)管談話，并訪談相關(guān)部門，摸清情況，努力做到真實反映擬任高管人員的實際能力和水平。

(三)注重監(jiān)管工作聯(lián)動，加強(qiáng)依法、合規(guī)監(jiān)管

為掌握任職資格審核工作的主動性和全面性，在對任職資格審核過程中，嚴(yán)格按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《行政許可實施程序規(guī)定》以及《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》等法規(guī)的規(guī)定，依法、合規(guī)地進(jìn)行審慎監(jiān)管，對商業(yè)銀行樹立依法、合規(guī)經(jīng)營意識起到促進(jìn)作用。

同時，建立福建銀監(jiān)局行政許可事項內(nèi)部工作流程，在任職資格審核過程中注重加強(qiáng)與非現(xiàn)場監(jiān)管處室、現(xiàn)場檢查處室以及案件專項治理工作的聯(lián)動，形成監(jiān)管合力。對于在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)或發(fā)生案件的金融機(jī)構(gòu)，暫停受理其高管任職資格審核申請，待落實整改、實施問責(zé)后再做受理。所有高管任職資格審核事項，負(fù)責(zé)高管市場準(zhǔn)入的處室均要向擬任人原任職機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門征求監(jiān)管評價意見；擬任人曾在多個金融機(jī)構(gòu)或崗位任職的，向其最近一次任職所在地監(jiān)管機(jī)構(gòu)征求監(jiān)管評價意見；對于最近一次任職時間在一年內(nèi)的，還要向再前一職位任職所在地監(jiān)管機(jī)構(gòu)征求監(jiān)管評價意見。通過征求監(jiān)管部門的監(jiān)管評價意見，多渠道了解擬任人品行、業(yè)務(wù)能力、管理能力等情況以及是否存在法規(guī)所規(guī)定不得擔(dān)任高管人員的情形。

(四)加強(qiáng)問責(zé)制，提高申請材料的真實性

為了確保商業(yè)銀行申報任職資格審核材料的客觀、真實，福建銀監(jiān)局要求金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)材料真實性的審查，對材料真實性負(fù)責(zé)，審核中發(fā)現(xiàn)申報材料弄虛作假的情形，要求商業(yè)銀行加強(qiáng)對相關(guān)責(zé)任人問責(zé)；強(qiáng)調(diào)綜合鑒定、審計報告等材料必須根據(jù)擬任人實際從業(yè)表現(xiàn)、業(yè)務(wù)經(jīng)歷做出明確的、實事求是的描述和結(jié)論；督促商業(yè)銀行加強(qiáng)審計獨立性，促使審計制度化、規(guī)范化。在任職資格審核過程中，對商業(yè)銀行申報材料存在疑問，采取質(zhì)詢申請人、約見擬任人談話、要求擬任人或曾任職機(jī)構(gòu)做出書面解釋、重新申報客觀真實材料等方式，把好材料真實性關(guān)口。

(五)加強(qiáng)對高管人員培訓(xùn)工作，加大履職監(jiān)管力度

為了提高金融機(jī)構(gòu)高管人員政策法規(guī)水平和風(fēng)險防控能力，牢固樹立依法合規(guī)經(jīng)營意識，福建銀監(jiān)局從2007年開始定期對轄內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容緊密聯(lián)系經(jīng)濟(jì)、金融形勢和銀行業(yè)經(jīng)營管理的實際，涉及金融法律法規(guī)、銀行監(jiān)管理論、業(yè)務(wù)風(fēng)險管理、財富管理、業(yè)務(wù)創(chuàng)新等多方面。每期高管培訓(xùn)班都精心挑選商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)專家和監(jiān)管部門相關(guān)人員對高管人員授課，并結(jié)合福建銀監(jiān)局舉辦的“金融創(chuàng)新大講堂”進(jìn)行，讓高管人員有機(jī)會聆聽來自經(jīng)濟(jì)金融界的專家、學(xué)者的精彩交流，開闊視野。目前，共已舉辦16期銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員培訓(xùn)班，對福建省轄內(nèi)2077名高管人員進(jìn)行培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，有效地提高轄內(nèi)銀行業(yè)高管人員政策法規(guī)水平和業(yè)務(wù)技能；同時，也增進(jìn)了同業(yè)間的經(jīng)驗交流與溝通協(xié)作。

四、相關(guān)建議

(一)改進(jìn)信息系統(tǒng)，完善信息共享機(jī)制

進(jìn)一步完善銀監(jiān)會《金融機(jī)構(gòu)董事、高管人員監(jiān)督管理系統(tǒng)》功能，增加從業(yè)人員不良信息登記模塊和高管履職監(jiān)管評價等日常監(jiān)管信息，避免不宜擔(dān)任銀行業(yè)高管的人員走上高管崗位。在條件成熟時，可建立銀行、證券、保險業(yè)間共享的金融業(yè)高管人員監(jiān)管信息系統(tǒng)，形成金融業(yè)高管人員監(jiān)管信息共享平臺，解決跨部門的高管信息不對稱、溝通共享不充分的問題，從而有效提高高管任職資格監(jiān)管效率。

(二)試行公示制度，規(guī)范任職資格監(jiān)管

完善的高管人員任職資格監(jiān)管法規(guī)可確保對高管人員日常性、持續(xù)性監(jiān)管過程中有章可循、有法可依，維護(hù)監(jiān)管的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。由于現(xiàn)有的《銀行業(yè)機(jī)構(gòu)高管人員任職資格管理辦法》已無法完全適應(yīng)現(xiàn)實工作，銀監(jiān)會應(yīng)盡快出臺新的《銀行業(yè)機(jī)構(gòu)高管人員任職資格管理辦法》和任職資格審核操作細(xì)則，對高管人員任職資格的監(jiān)管范圍、任職條件、日常管理、資格終止等監(jiān)管要求作出明確規(guī)定；對高管任職資格審核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更具體化，將審核重點從靜態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)向靜態(tài)與動態(tài)監(jiān)管相結(jié)合，即除審核其“硬條件”外還需深入調(diào)查了解擬任人的品行、業(yè)務(wù)經(jīng)歷、管理經(jīng)驗、對將從事工作的熟悉程度等方面，并對這些審核內(nèi)容有明確的

工作要求。

實行高管人員任職資格審核公示制度，把銀行業(yè)高管人員任職資格準(zhǔn)入審核置于群眾監(jiān)督之下，在審查之初，針對擬任人所在機(jī)構(gòu)設(shè)立舉報箱、電話、電子郵件等渠道，讓群眾能夠及時反映擬任人存在的問題，借助群眾的監(jiān)督幫助監(jiān)管部門把好準(zhǔn)入關(guān)。

(三)建立統(tǒng)一題庫，確保審核公平、公正

實踐證明，采取閉卷考試方式能夠有效促進(jìn)各銀行業(yè)高管人員學(xué)法自覺性，能相對公平地對擬任高管人員進(jìn)行知識、經(jīng)驗、能力等方面的審核。建議銀監(jiān)會建立任職資格準(zhǔn)入考試制度，做到“凡任必考”；同時，依靠各級監(jiān)管部門和商業(yè)銀行的力量，征集試題，建立全國統(tǒng)一、規(guī)范的考試題庫和考試大綱，明確具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。各級監(jiān)管部門在進(jìn)行高管人員任職資格審核時，通過網(wǎng)絡(luò)隨機(jī)抽取試卷進(jìn)行考試，確保審核的公平、公正，有效避免考試走過場現(xiàn)象，規(guī)范監(jiān)管部門任職資格審核管理。

建立高管后備干部人才庫，將高管人員資格認(rèn)定工作作為常規(guī)性、持續(xù)性工作來抓。凡具備從業(yè)經(jīng)驗，符合學(xué)歷、從業(yè)年限等基本條件的高管后備人選，商業(yè)銀行可有計劃地定期向監(jiān)管部門報審。經(jīng)審核通過的人選納入高管后備干部人才庫，以備商業(yè)銀行根據(jù)工作需要從人才庫中篩選符合條件的擬任人進(jìn)行申報。監(jiān)管部門結(jié)合日常監(jiān)管工作對納入人才庫的擬任人進(jìn)行持續(xù)跟蹤考察，以達(dá)到主動監(jiān)管、提早介入的目的。

(四)完善履職監(jiān)管，督促高管勤勉盡職

銀監(jiān)會應(yīng)建立對高管人員履職評價機(jī)制，統(tǒng)一制定對高管人員的任期考核辦法，按期對高管人員進(jìn)行履職情況考核。對高管人員履職評價可靈活運用各種考核手段，突出考核重點，把防范風(fēng)險、案件治理、不良資產(chǎn)下降、經(jīng)營成果真實性作為考核的重要內(nèi)容，對高管人員的工作業(yè)績、經(jīng)營績效、是非功過做出客觀公正的評價與實事求是的結(jié)論。對于在履職評價中發(fā)現(xiàn)存在問題的高管人員，監(jiān)管部門可區(qū)別情況對其采取考試、告誡、建議調(diào)整崗位、取消任職資格等形式，促進(jìn)高管人員注重日常履職行為，提高經(jīng)營管理水平。

同時，監(jiān)管部門應(yīng)加大對高管人員的教育培訓(xùn)力度，建立金融機(jī)構(gòu)高管人員行為規(guī)范準(zhǔn)則，按照準(zhǔn)則要求對高管人員的從業(yè)行為進(jìn)行嚴(yán)格的教育、培訓(xùn)和約束；督促高管人員誠信守法，勤勉盡職，穩(wěn)健經(jīng)營，樹立良好的職業(yè)道德意識。重點加強(qiáng)三個方面培訓(xùn)：一是政策法規(guī)培訓(xùn)。通過組織金融機(jī)構(gòu)高管人員學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)金融方針政策及有關(guān)法律法規(guī)，提高其政策法律水平和依法、合規(guī)、穩(wěn)健經(jīng)營的自覺性。二是經(jīng)營管理能力培訓(xùn)。通過組織參觀學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流、專項培訓(xùn)等形式進(jìn)行經(jīng)營管理能力培訓(xùn)。三是風(fēng)險防范能力培訓(xùn)。通過剖析典型案例、分析各類金融風(fēng)險的類型和成因，舉一反三，使金融機(jī)構(gòu)高管人員能夠清楚每項業(yè)務(wù)的風(fēng)險度，提高風(fēng)險防范意識和能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，中國銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)匯編[z]，法律出版社,2008，

篇（3）

金融監(jiān)管職責(zé)弱化。2003年銀監(jiān)會分設(shè)后，由于各種各樣的原因，基層人民銀行在履職方面存在模糊認(rèn)識，認(rèn)為銀行監(jiān)管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到銀監(jiān)部門后，人民銀行不再承擔(dān)金融監(jiān)管職責(zé)，特別是一段時期以來，人民銀行自上而下對金融管理職責(zé)沒有進(jìn)行安排部署，導(dǎo)致基層人民銀行不論在思想認(rèn)識上還是在履職實踐中都存在強(qiáng)調(diào)金融服務(wù)、弱化金融管理的傾向。金融管理職責(zé)“空心化”導(dǎo)致人民銀行在金融機(jī)構(gòu)心目中的地位降低，金融機(jī)構(gòu)不重視、不配合人民銀行工作的問題時有發(fā)生，降低了基層人民銀行履職效能。

金融管理職責(zé)的弱化本質(zhì)上反映了基層人民銀行依法履職不到位。《中國人民銀行法》規(guī)定了9項直接監(jiān)督檢查權(quán)、1項建議監(jiān)督檢查權(quán)和1項全面監(jiān)督檢查權(quán)。國務(wù)院制定的人民銀行新“三定”方案，進(jìn)一步擴(kuò)展和明確了人民銀行對金融機(jī)構(gòu)、金融市場的監(jiān)督檢查權(quán)。同時，作為國務(wù)院組成部門，相比銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等專項監(jiān)管部門，人民銀行天然負(fù)有對整體金融業(yè)的行政管理職責(zé)。因此，強(qiáng)化金融管理職責(zé)是當(dāng)前形勢下人民銀行特別是基層人民銀行依法履職的重要內(nèi)容。

貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢。當(dāng)前，貨幣政策實施效果與政策預(yù)期有較大差別，主要原因在于傳導(dǎo)機(jī)制不暢，使貨幣政策信號的傳導(dǎo)隨著傳導(dǎo)路徑的加長而層層削弱，時滯較長，極大地影響了貨幣政策的傳導(dǎo)效果。

從人民銀行自身的角度分析。一是貨幣政策全國“一盤棋”與區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾弱化了對區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。目前我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，貨幣信貸政策在全國范圍內(nèi)的高度統(tǒng)一不能實現(xiàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，沒有考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同因素，人民銀行基層行難以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點進(jìn)行必要和及時的調(diào)整，弱化了貨幣信貸政策對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。二是貨幣政策工具種類和運用權(quán)限在基層人民銀行層層削減，使貨幣政策工具的作用越來越弱。從貨幣政策工具的運用權(quán)限來看，人民銀行總行具有再貸款、再貼現(xiàn)、法定存款準(zhǔn)備金、公開市場業(yè)務(wù)操作、利率制定和窗口指導(dǎo)等所有政策工具的操作權(quán)限；中心支行雖然名義上也具有再貸款、再貼現(xiàn)和窗口指導(dǎo)的權(quán)限，但是再貸款僅限于支農(nóng)再貸款，窗口指導(dǎo)的效果也大打折扣，真正可以運用的再貼現(xiàn)工具卻受規(guī)模約束；而縣支行則基本限于“軟約束”的窗口指導(dǎo)形式，大大影響了貨幣政策的傳導(dǎo)效果。

從商業(yè)銀行層面分析。貨幣政策傳導(dǎo)至商業(yè)銀行后，在商業(yè)銀行內(nèi)部還要經(jīng)歷一個再次傳輸?shù)倪^程。在從商業(yè)銀行總行向分支機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)的過程中，由于商業(yè)銀行的集權(quán)管理、營銷策略、發(fā)展目標(biāo)更加側(cè)重于自身，基層商業(yè)銀行受各種考核指標(biāo)的利益驅(qū)使，也往往更專注于其上級行對貨幣政策的解讀與反應(yīng)，而“忽視”當(dāng)?shù)厝嗣胥y行的窗口指導(dǎo)，在一定程度上導(dǎo)致貨幣政策信號被扭曲和削弱。

貨幣政策、財政政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)不緊密，相關(guān)配套措施跟不上也是影響貨幣政策實施效果的一個重要因素。2009年，我國出臺了4萬億元投資計劃，取得了明顯效果，但也給普通百姓帶來了迅速竄升的高房價和相對縮水的購買力，“馬太效應(yīng)”更加明顯。當(dāng)前，中國宏觀經(jīng)濟(jì)面臨兩重約束，一是資產(chǎn)泡沫和通脹壓力；二是2009年“4萬億元投資+近10萬億元信貸”刺激政策的“后遺癥”開始顯現(xiàn)，從2009年上半年的流動性釋放信號已轉(zhuǎn)變?yōu)?011年的穩(wěn)健貨幣政策。

金融穩(wěn)定職能定位缺失。《中國人民銀行法》雖然從法律上明確了人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，但也僅在第二條、第三十四條進(jìn)行了簡單的表述，基層人民銀行開展金融穩(wěn)定工作如何定位，沒有嚴(yán)格的制度規(guī)范依據(jù)，基本是上級安排什么干什么，主要存在著“四難”現(xiàn)象。

信息難共享。開展金融穩(wěn)定工作，需要加強(qiáng)與地方政府有關(guān)部門如財政局、稅務(wù)局、工商局、統(tǒng)計局、發(fā)改局、環(huán)保局、商務(wù)局等經(jīng)濟(jì)主管部門的溝通聯(lián)系，及時了解不同行業(yè)的相關(guān)信息。然而需要人民銀行采集哪些信息、如何采集等沒有具體規(guī)定，相關(guān)部門之間的配合缺乏相應(yīng)的機(jī)制，加大了基層人民銀行履行金融穩(wěn)定職能的難度。

資料難采集。風(fēng)險監(jiān)測是人民銀行基層行在金融穩(wěn)定工作方面的重點工作，監(jiān)管職能分離后，各金融機(jī)構(gòu)向人行報送報表和資料相對很少，盡管可以發(fā)文或以“指導(dǎo)意見”等方式要求報送，但對于遲報、漏報或不報行為缺乏剛性約束，導(dǎo)致基層人民銀行對轄區(qū)金融運行情況缺乏全局性、完整性的判斷，更無法有效發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和防范風(fēng)險。

技術(shù)難監(jiān)控。基層人民銀行處于防范和化解金融風(fēng)險的最前沿，是轄區(qū)金融風(fēng)險的直接監(jiān)測者，但目前人民銀行自上而下沒有形成一套完整的風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警機(jī)制，基層人民銀行只能憑借以往的監(jiān)管經(jīng)驗對風(fēng)險狀況、程度進(jìn)行粗略的判斷、識別。這種落后的工作方式難以適應(yīng)日益發(fā)展的現(xiàn)代化技術(shù)手段和形勢要求。

檢查難落實。《中國人民銀行法》第三十三條規(guī)定：“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)。”實際操作中，這條規(guī)定很難落實，在縣級人民銀行更不可行，大大降低了維護(hù)金融穩(wěn)定工作的效率。

提高基層人民銀行履職能力的建議

以“兩管理兩綜合”為抓手，大力強(qiáng)化基層人民銀行金融監(jiān)管職責(zé)

開展新設(shè)銀行機(jī)構(gòu)管理工作。為及時掌握新設(shè)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)開業(yè)情況，指導(dǎo)其完善制度建設(shè)，順利接入人民銀行有關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，作為基層人民銀行，應(yīng)該開展新設(shè)銀行機(jī)構(gòu)管理工作。制訂相應(yīng)的管理辦法和實施細(xì)則，要求擬新設(shè)立的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)匮胄羞M(jìn)行籌建與開業(yè)申報。明確規(guī)定經(jīng)檢查驗收、技能考核合格的，方可接入人民銀行有關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)。

建議由人民銀行法律事務(wù)部門，負(fù)責(zé)新設(shè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)籌建與開業(yè)的申報受理和綜合協(xié)調(diào)等工作；人民銀行有關(guān)職能部門，負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)籌建與開業(yè)申報材料進(jìn)行審查，組織檢查驗收、業(yè)務(wù)技能考核，辦理接入人民銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)和有關(guān)業(yè)務(wù)等工作。

健全重大事項報告管理工作。為保障金融穩(wěn)定運行，基層人民銀行應(yīng)該建立重大事項報告管理制度，要求金融機(jī)構(gòu)對于不同的重大事項應(yīng)該按照不同的時間要求和標(biāo)準(zhǔn)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行及時報送。通過金融機(jī)構(gòu)重大事項報告制度，可以進(jìn)一步加強(qiáng)開業(yè)后的持續(xù)管理，在人民銀行法定職責(zé)范圍內(nèi)，對報告事項進(jìn)行審查或分析研究，及時處置發(fā)現(xiàn)的可能影響金融穩(wěn)定的重大風(fēng)險，有效監(jiān)測和預(yù)防了轄內(nèi)金融風(fēng)險。

加強(qiáng)綜合執(zhí)法檢查工作。作為基層人民銀行，應(yīng)該把有效提升基層人民銀行依法履行管理與服務(wù)職能作為新的課題，整合監(jiān)管力量，成立綜合執(zhí)法檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，每年組織所有具有執(zhí)法職能的部門對金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行綜合執(zhí)法檢查。為最大限度減少檢查過程中可能出現(xiàn)的問題，綜合檢查應(yīng)該做到方案、隊伍、內(nèi)容、時間、文書、流程、標(biāo)準(zhǔn)和處罰八項統(tǒng)一，有效保證現(xiàn)場檢查和行政處罰工作合法、規(guī)范、高效進(jìn)行。通過執(zhí)法檢查和行政處罰，可以有效地規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理，疏通貨幣政策傳導(dǎo)渠道，為基層人民銀行有效履行央行職能創(chuàng)造有利條件。

開展金融機(jī)構(gòu)綜合評價工作。作為對整個金融業(yè)都具有行政管理職責(zé)的部門，人民銀行可以對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)金融法律法規(guī)和人民銀行（含國家外匯管理局）政策措施、管理規(guī)定情況進(jìn)行全面評估，確定評價等級，并分級采取相應(yīng)管理和服務(wù)措施。綜合評價的內(nèi)容應(yīng)該包括人民銀行履職涉及到的各項工作；評價結(jié)果可以在合適的范圍內(nèi)予以通報，并抄送給當(dāng)?shù)卣推渖霞壭小ｉ_展綜合評價工作是人民銀行強(qiáng)化履職效能、擴(kuò)大履職影響，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營，促進(jìn)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的重要舉措。

在時機(jī)成熟時，還可以在基層人民銀行增設(shè)管理檢查部門，專門行使對金融機(jī)構(gòu)管理檢查職能，承擔(dān)“兩管理兩綜合”的工作。明確《中國人民銀行法》等金融法律法規(guī)賦予基層人民銀行的業(yè)務(wù)執(zhí)行監(jiān)督檢查職責(zé)納入管理檢查部門，既可以提高監(jiān)督管理效果，又可以減少監(jiān)管成本，從根本上改變以往人民銀行監(jiān)督管理職責(zé)由多個職能部門行使、各自為戰(zhàn)的局面，避免了多頭檢查和重復(fù)檢查。

總之，“兩管理兩綜合”不僅有利于規(guī)范商業(yè)銀行業(yè)務(wù)操作，而且有利于提高人民銀行履職的權(quán)威性和效能。但從依法履職要求看，還存在一些問題。針對這些問題，提出以下建議：一是建議完善“兩管理兩綜合”的有關(guān)法律依據(jù)。目前，除綜合執(zhí)法檢查外，其他三項工作的執(zhí)行依據(jù)多是規(guī)范性文件，法律效力不是很高。為此，建議總行以規(guī)章的形式對“兩綜合兩管理”工作進(jìn)行定位，對工作的內(nèi)容、程序以及相關(guān)罰則等做出統(tǒng)一規(guī)定。二是建議加強(qiáng)法規(guī)清理。2003年以前制定的部分法規(guī)、規(guī)章的一些條文明顯過時，執(zhí)法檢查中對問題如何定性以及如何進(jìn)行處罰時，基層人民銀行只能有選擇地使用相關(guān)法律依據(jù)，很不方便，建議總行能夠?qū)Ψㄒ?guī)、規(guī)章進(jìn)行修訂規(guī)范。三是建議多開展綜合執(zhí)法檢查。相對于專項檢查而言，綜合執(zhí)法檢查在行政處罰方面的罰款金額更大，更能引起金融機(jī)構(gòu)的重視；同時綜合執(zhí)法檢查能夠整合檢查資源，在部分檢查專業(yè)間實現(xiàn)檢查信息共享。

以開展金融消費者權(quán)益保護(hù)為契機(jī)，切實提高基層人民銀行金融服務(wù)水平

進(jìn)一步完善金融消費者保護(hù)的法律法規(guī)。法律法規(guī)是金融消費者維護(hù)其權(quán)利的最重要制度保障。要盡快修改或制訂新的法律法規(guī)，明確金融消費者的概念，改變立法對金融消費者權(quán)利保護(hù)的不足之處。一是修改《消費者權(quán)益保護(hù)法》，引入金融消費者概念，設(shè)立專門章節(jié)規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，提高對金融消費者的適用性。二是在條件成熟時，制訂專門的金融消費者保護(hù)規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)督和保護(hù)。三是制訂《個人信息保密法》和《征信法》，明確個人信息特別是金融信息的收集和使用范圍，加大對違法使用個人信息的懲罰力度，禁止個人金融信息被用于法律規(guī)定以外的其他目的。四是頒布《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》、《存款保險條例》，明確對金融消費者財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和限制范圍，既實現(xiàn)對金融消費者合法權(quán)益的有效保護(hù)，又可防范金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險。五是要進(jìn)一步修改《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律，進(jìn)一步增加和完善對金融投資者權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容。

建立專門的金融消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)。建議仿效美國做法，在人民銀行內(nèi)部設(shè)立金融消費者權(quán)益保護(hù)中心，負(fù)責(zé)金融消費者權(quán)益的保護(hù)工作。并且建立相應(yīng)的制度，進(jìn)一步明確金融消費者權(quán)益保護(hù)中心的主要職能、受案范圍和工作流程。

理清思路，找準(zhǔn)定位，認(rèn)真履行基層人民銀行金融穩(wěn)定職能

金融穩(wěn)定事關(guān)經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定大局，基層人民銀行肩負(fù)著執(zhí)行貨幣政策、防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護(hù)金融穩(wěn)定的重任。因此，必須建立與各部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實現(xiàn)信息共享和工作互動，推動縣域經(jīng)濟(jì)金融的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。加強(qiáng)與地方政府各職能部門的聯(lián)系和溝通，找準(zhǔn)貨幣政策與金融穩(wěn)定的結(jié)合點，在貨幣政策傳導(dǎo)過程中促進(jìn)金融穩(wěn)定。建立健全符合基層實際的金融穩(wěn)定工作機(jī)制，在風(fēng)險防化過程中保障金融穩(wěn)定。

篇（4）

（一）依法設(shè)計人民銀行績效審計評價目標(biāo)。人民銀行績效審計評價目標(biāo)可以簡明地確定為：分析分支機(jī)構(gòu)人力、資金、物資和信息資源使用的經(jīng)濟(jì)性；通過對分支機(jī)構(gòu)及其工作人員履行工作職責(zé)情況、工作運行秩序、工作運行效率的審計評價，評價和提高分支機(jī)構(gòu)履行中央銀行職責(zé)的效率和效果；對被審計分支機(jī)構(gòu)實現(xiàn)既定目標(biāo)的程度和所造成的各種影響進(jìn)行報告，為決策層提供相關(guān)的評價意見，防范分支機(jī)構(gòu)及工作人員履職過程中可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險。

（二）科學(xué)設(shè)計人民銀行績效審計評價內(nèi)容。人民銀行績效審計評價核心的內(nèi)容，是人民銀行分支機(jī)構(gòu)所界定的工作職責(zé)和工作任務(wù)。人民銀行的績效審計的主要內(nèi)容是對被審計單位和審計對象履行職責(zé)行為的“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“效果性”進(jìn)行綜合考核和評價。因而對人民銀行分支機(jī)構(gòu)績效審計評價應(yīng)該既要強(qiáng)調(diào)共性原則，關(guān)注人民銀行分支機(jī)構(gòu)及其工作人員整個履職過程各個環(huán)節(jié)的合規(guī)性，又要強(qiáng)調(diào)個性特征，突出重點，著重考核工作績效。

1.合規(guī)性。包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作崗位設(shè)置是否科學(xué)合理、是否符合內(nèi)部控制要求，崗位職責(zé)是否嚴(yán)謹(jǐn)、完善，與履職相關(guān)的政策法規(guī)和崗位操作程序是否得到貫徹落實，履職過程中各個程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定。

2.有效性。其結(jié)果即表現(xiàn)為工作績效，所謂有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成工作任務(wù)效率高、成本低；有效果是指履職取得預(yù)期結(jié)果；有效益是指履職過程及結(jié)果產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)，履行工作崗位職能對維護(hù)金融穩(wěn)定、貫徹貨幣政策或是改善金融服務(wù)等產(chǎn)生綜合社會效應(yīng)。工作績效是審計評價的重點所在，在具體評價中應(yīng)適當(dāng)增加其權(quán)重比例。

3.必要性。為綜合性審計評價內(nèi)容，即在對工作人員履職的合規(guī)性和有效性進(jìn)行評價的基礎(chǔ)上，對人民銀行分支機(jī)構(gòu)及崗位設(shè)置存在的必要進(jìn)行評價，評價的核心是該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及內(nèi)設(shè)崗位是否有存在必要，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在本職崗位上必備的任職條件和任職能力，工作人員是否具備勝任該崗位所必需的綜合素質(zhì)和專業(yè)崗位知識，進(jìn)而作出是否設(shè)置和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及相關(guān)崗位，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作人員是否有資質(zhì)留任該崗位。

（三）科學(xué)把握人民銀行績效審計評價重點。一是工作業(yè)績評價。工作業(yè)績是績效審計評價的主要內(nèi)容，工作業(yè)績好壞可以參照上級下達(dá)的任期工作綜合考評指標(biāo)或辦法、同類先進(jìn)單位達(dá)到的管理水平、單位本身歷史上最高業(yè)績水平，上級行通報的工作考評以及組織人事部門年度考核等；二是職責(zé)履行評價。重點對行級領(lǐng)導(dǎo)、主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、要害崗位工作人員職責(zé)履行情況進(jìn)行評價，評價被審計對象是否結(jié)合實際，創(chuàng)造性地開展工作，抓好上級方針政策的貫徹落實，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是財務(wù)成果評價。評價財務(wù)收支的真實性、合法性、合規(guī)性，并對財務(wù)管理措施、辦法和成效進(jìn)行評價；四是資金安全風(fēng)險評價。主要對存貸款資金、聯(lián)行資金、清算資金、國庫資金、發(fā)行基金的安全性和風(fēng)險性狀況進(jìn)行評價；五是內(nèi)部控制評價。評價各業(yè)務(wù)部門內(nèi)控制度的建立、健全情況，內(nèi)控制度的執(zhí)行、落實情況，內(nèi)控制度的檢查、監(jiān)督情況；評價內(nèi)控目標(biāo)的明確性、內(nèi)控制度的適應(yīng)性；內(nèi)部控制的整體性、健全性及有效性以及內(nèi)部控制的風(fēng)險水平。

（四）科學(xué)設(shè)計人民銀行績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。一是要遵循國家金融法律法規(guī)和人民銀行有關(guān)規(guī)章制度；二是要結(jié)合被評價對象的內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)運作的實際情況；三是既要首先考慮到并體現(xiàn)出管理層的意圖、要求和目標(biāo)，又要充分征求和尊重被評價對象的意見和建議；四是要根據(jù)中央銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展變化不斷進(jìn)行調(diào)整、修改、補(bǔ)充和完善；五是評價標(biāo)準(zhǔn)要客觀、合理、清晰、詳細(xì)，在可能的情況下，力求制定的評價標(biāo)準(zhǔn)定量化、指標(biāo)化，建立評價的指標(biāo)體系和量化評價體系，便于評價雙方參照、操作、執(zhí)行和規(guī)范。

（五）合理設(shè)計人民銀行績效審計評價指標(biāo)。對人民銀行績效審計評價應(yīng)實行“量化考核，綜合評價”的方法，為此應(yīng)設(shè)置一套考核評價指標(biāo)，通過量化計分，作出定性評價。人民銀行績效評價指標(biāo)級次可以分為一級、二級、三級或更多層次。一般可以設(shè)立三級指標(biāo)體系，一級指標(biāo)是反映分支機(jī)構(gòu)績效的綜合指標(biāo)，可圍繞政務(wù)管理、履行職責(zé)和資源管理來進(jìn)行設(shè)計。二級指標(biāo)是對一級指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)分，是反映機(jī)構(gòu)績效的中介指標(biāo)。三級指標(biāo)是具體的評價指標(biāo)。由共同類指標(biāo)和個性類指標(biāo)構(gòu)成。共同類指標(biāo)是指不分層級、不分部門，對人民銀行所有分支機(jī)構(gòu)都必須加以考核的指標(biāo)。個性類指標(biāo)是指根據(jù)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的不同層級、不同部門、不同業(yè)務(wù)設(shè)計的。人民銀行績效評價指標(biāo)可以具體分為：

1.政務(wù)管理指標(biāo)。政務(wù)管理指標(biāo)應(yīng)包括行政決策、行政效率和政務(wù)信息等方面。其中：行政決策應(yīng)包括決策程序、執(zhí)行決策程序、決策失誤率；行政效率應(yīng)包括人均業(yè)務(wù)量、人均占有資源量、工作事項的響應(yīng)時間等；政務(wù)信息應(yīng)包括信息暢通度、信息錯誤率等。

2.履行職責(zé)指標(biāo)。履行職責(zé)指標(biāo)應(yīng)包括完成職責(zé)、行為影響、行為潛能等方面。其中：完成職責(zé)應(yīng)包括完成任務(wù)比率、完成的程度如何、完成的質(zhì)量，行為違規(guī)率，社會公眾滿意率；行為影響應(yīng)包括對區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的貢獻(xiàn)率；發(fā)揮潛能應(yīng)包括行為改進(jìn)程度、建議采用率等。

3.資源管理指標(biāo)。資源管理指標(biāo)包括人力資源管理和財務(wù)預(yù)算管理。其中：人力資源管理應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)隊精神、人員適應(yīng)工作的程度等；財務(wù)預(yù)算管理應(yīng)包括內(nèi)部控制有效性、預(yù)算執(zhí)行情況、資金違規(guī)率等。

二、對人民銀行績效審計評價風(fēng)險的控制與安排

1.合法性原則。即對績效審計評價的內(nèi)容及依據(jù)必須合法。這包含兩個方面：一工作人員不得越權(quán)審計；二審計過程中不得違規(guī)。

2.客觀性原則。即對績效審計評價必須客觀公正、實事求是。要防止產(chǎn)生先入為主的傾向，而是要以法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩，以事實為依據(jù)，把被審計對象工作績效情況查深查透；要防止“因果倒置”。即既要檢查被審計對象審計期限內(nèi)履職的起始過程，又要看其履職的最終結(jié)果，既注重過程又尊重結(jié)果，不能只看過程，不計結(jié)果，更不能只看結(jié)果，不計履職過程的合規(guī)性、合法性和有效性。

3.謹(jǐn)慎性原則。在審計評價時，注意做到“五個不能”：超出審計職責(zé)范圍的事項，不能作為審計評價的內(nèi)容；被審計工作人員不能提供相關(guān)的資料，致使審計組不能進(jìn)行審計的事項和內(nèi)容，審計不能評價；受客觀條件的局限，審計組無法對審計事項進(jìn)行全面的審計查證，不能評價或者作出保留性評價意見；由于缺乏評價所依據(jù)的法律法規(guī)或內(nèi)部控制制度，或者所依據(jù)的法律法規(guī)相對滯后，明顯不符合客觀實際，無法評價的（不應(yīng)據(jù)此評價的）不能評價；不管是同級監(jiān)督還是下查一級，審計人員均要克服“情面”心理，不能蜻蜓點水、避重就輕一帶而過，也不能模棱兩可、閃爍其辭。

三、對人民銀行績效審計評價方法的控制與安排

人民銀行績效審計評價方法要做到三個結(jié)合：一是采取定性與定量評價相結(jié)合，以定量評價為基礎(chǔ)，以列舉客觀事實和數(shù)據(jù)為主要形式，綜合運用圖表法進(jìn)行評價；二是評價以現(xiàn)場評價為主，結(jié)合開展輔的非現(xiàn)場評價；三是評價與審計檢查、綜合分析等內(nèi)審手段相結(jié)合。具體的評價方法有：

1.目標(biāo)評價法。主要采用比較分析方法，通過績效與標(biāo)準(zhǔn)的對比，來確定人民銀行分支機(jī)構(gòu)或項目是否實現(xiàn)預(yù)期的要求或目標(biāo)。

2.因素分析法。這是在目標(biāo)評價法評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，對人民銀行分支機(jī)構(gòu)目標(biāo)實現(xiàn)的情況進(jìn)行全面評價，以分析對目標(biāo)實現(xiàn)產(chǎn)生影響的各種因素的影響程度。

3.比較評價法。這要求首先確定與評價分支機(jī)構(gòu)活動相關(guān)的單位作為參照系，把參照單位好的做法作為進(jìn)行評價的標(biāo)準(zhǔn)，并將被評價分支機(jī)構(gòu)的活動或目標(biāo)實現(xiàn)情況與之相比較，看其在多大程度上符合這個參照標(biāo)準(zhǔn)。比較分析法包括因素比較和結(jié)果比較，反映的是人民銀行分支機(jī)構(gòu)活動的效果和效率。

4.工作標(biāo)準(zhǔn)評價法。這是以工作為中心，以被評價分支機(jī)構(gòu)的工作活動為評估點，分析評價被評估單位活動與工作標(biāo)準(zhǔn)之間的差異。這種方法是建立在工作分析和職位分類基礎(chǔ)上的。

在績效審計中，對績效結(jié)果的評價可以采取評分的方式，評價分值由定量指標(biāo)評價得分+定性指標(biāo)評價得分構(gòu)成。定量指標(biāo)評價得分可以通過直接計算獲得。定性指標(biāo)評價得分可以將定性標(biāo)準(zhǔn)從高到低劃分為不同檔如A、B、C、D、E五檔評語，同時規(guī)定每檔評語的具體要求、基本邊界和分值、權(quán)重。超級秘書網(wǎng)

四、對人民銀行績效審計評價要求的控制與安排

篇（5）

盡管獨董承擔(dān)著巨大的責(zé)任，但由于“兼職”性質(zhì)，對其履職過程勤勉性的監(jiān)管存在著較大的難度。雖然能夠?qū)κ欠裼H自出席董事會、缺席現(xiàn)場董事會次數(shù)、董事會上是否投反對票等關(guān)鍵點考察獨董的勤勉履職狀況，但大多數(shù)行為是無法考察和判斷的。例如，是否主動掌握任職公司行業(yè)特色及行業(yè)監(jiān)管方面的知識、是否在參會前認(rèn)真閱讀董事會會議資料、是否就決策中的重大事項事前與有關(guān)人員溝通等。對獨董而言，勤勉是憑良心，而不是靠監(jiān)管。作為勤勉盡責(zé)的獨董，必須同時服務(wù)于公司治理的合規(guī)性和效益性，缺一不可：必須在把好合規(guī)關(guān)的基礎(chǔ)上，花費更多的時間和精力貢獻(xiàn)于公司的效益性。

如何把握合規(guī)性更加重要

什么是獨董的合規(guī)性職責(zé)？保證董事會在決策過程中遵循現(xiàn)行法律、法規(guī)或?qū)I(yè)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)股東尤其是中小股東的利益不受侵害。客觀地說，絕大多數(shù)獨董在公司運行的合規(guī)性方面投入的時間與精力不少。他們對年報、關(guān)聯(lián)交易、擔(dān)保等交易和事項的關(guān)注度非常高，在合規(guī)性把握上做出的努力和成效有目共睹。獨董基于合規(guī)性的盡責(zé)履職主要原因有：合規(guī)方面的監(jiān)管規(guī)定明確、并具有很強(qiáng)的可操作性；上市公司風(fēng)險意識總體上講比較強(qiáng)，愿意利用獨董的知識與經(jīng)驗共同把好合規(guī)關(guān)；獨董本人自身的風(fēng)險意識與自我保護(hù)意識。在董事會這一群體中，獨董與其他董事不是對立關(guān)系，也不是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而是與其他董事一道，共同把好合規(guī)關(guān)、最大限度降低違規(guī)風(fēng)險。

對獨董而言，如何把握合規(guī)性比把握合規(guī)性本身更重要。理論界和實務(wù)界流行一種看法，將獨董投反對票理解為對合規(guī)盡責(zé)，而把長期未投棄權(quán)票、反對票的行為當(dāng)成“花瓶”的證據(jù)。事實上，這是一種簡單的、形而上學(xué)的看法。我認(rèn)為，作為獨董，不能簡單地通過行使否決權(quán)來達(dá)到合規(guī)的目的，而應(yīng)該在董事會就有爭議事項投票形成決議之前，通過與其他董事、管理層溝通、共同商量，找出具有合規(guī)性的解決辦法。例如，本人曾任職獨董的一家上市公司，其一家下屬三級企業(yè)需獲得一筆銀行貸款，但銀行要求上市公司擔(dān)保，按持股比例計算，上市公司在該三級公司中的權(quán)益不到30%。在該方案上董事會之前，我們獨董通過與其他董事、高管多次溝通，提出應(yīng)該由下屬二級公司與該三級公司的其他股東共同按出資比例擔(dān)保，而上市公司本身不應(yīng)該參與該筆貸款的擔(dān)保，最后我們的建議得到各方的讓可，公司撤銷了該項議案。

事實上，獨董投棄權(quán)票和反對票是迫不得已的做法，不是最佳的履職方式。不能將獨董是否投棄權(quán)票、反對票作為衡量是否勤勉盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，中國的協(xié)商制民主的文化決定著決議之前充分溝通和協(xié)商、達(dá)成一致意見后形成決議，是最佳的決策方式。

價值創(chuàng)造需重效益性履職

效益性指的是，獨董確保董事會在決策中有效地使用企業(yè)資源以滿足企業(yè)運行和發(fā)展的需要，在給定的戰(zhàn)略框架下，使得企業(yè)在中長期發(fā)展中作出資源配置最優(yōu)化的決策。《上市公司獨立董事履職指引》有兩點涉及對獨董提高企業(yè)經(jīng)營效益方面的要求：獨董對募集資金的使用應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)人員就新投資項目的可行性、項目收益及風(fēng)險預(yù)測等進(jìn)行分析論證，并發(fā)表獨立意見；獨董應(yīng)對授權(quán)、重大融資和資產(chǎn)重組及相關(guān)資產(chǎn)評估事項的合理性進(jìn)行考慮并提出建議。

勤勉盡責(zé)要求獨董同時為合規(guī)性和效益性而努力。合規(guī)性和效益性的區(qū)別表現(xiàn)為：獨董在合規(guī)性職責(zé)方面不作為意味著跌破了履職底線，將會產(chǎn)生個人法律風(fēng)險，而在效益性職責(zé)方面不作為通常只會對獨董的聲譽(yù)和能力產(chǎn)生損害；合規(guī)性職責(zé)的履行能夠保證企業(yè)建立基本的制度和正常運作，只有在此基礎(chǔ)上履行好效益性職責(zé)才能發(fā)揮提升企業(yè)價值的作用。有的獨董認(rèn)為對效益的追求是股東董事的責(zé)任，置身于企業(yè)經(jīng)營外部、與企業(yè)無利益關(guān)系的獨董必須關(guān)注的是企業(yè)在追效益過程中不得損害中小股東的合法權(quán)益，而不是企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益本身。

上市公司聘請獨董通常會考慮獨董的知識結(jié)構(gòu)，獨董中通常有財會、法律、行業(yè)方面的專家。某一上市公司的獨董群體中，既講求分工，也講求合作。獨董的效益性方面的履職，主要體現(xiàn)在投資決策參與度和籌資決策參與度。盡管提交議案的同時管理層會提交內(nèi)容詳細(xì)的可行性報告，然而獨董事前不僅需要詳細(xì)研讀方案和相關(guān)可行性報告，還需要重點關(guān)注可行性報告形成過程中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的客觀性。例如，對于項目投資方案，獨董要更多地關(guān)注投資方案的行業(yè)前景、政策現(xiàn)狀與趨勢、方案可能面臨的市場風(fēng)險，同時對投資回報測算中所采用的產(chǎn)能、銷量、價格、市場占有率、貼現(xiàn)率等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的可靠性進(jìn)行驗證，必要時需要查閱相關(guān)資料、實地調(diào)研、與管理層溝通，避免因過于樂觀、盲目決策造成重大投資損失。

上市公司需正確對待獨董

勤勉履職、追求合規(guī)與效益雙目標(biāo)是獨董應(yīng)盡的義務(wù)。獨董履職過程與作用發(fā)揮程度呈正相關(guān)關(guān)系。但不可否認(rèn)，獨董履職過程關(guān)鍵點并非獨董自身所能完全把握的。獨董勤勉履職的程度，以及履職的最終效果，與任職公司對獨董機(jī)制的認(rèn)識、上市公司規(guī)范運作狀況，以及為獨董提供履職條件有著密切的關(guān)系。本人曾對獨董參加董事會會議情況進(jìn)行過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)同時做若干家上市公司獨董的人士，在有的公司任職兩屆從未缺席現(xiàn)場董事會，而在另一家公司則每年都有缺席董事會的情況，原因是有的公司會就董事會的開會時間與獨董充分溝通，從而保證全體獨董均能參加會議，而有的公司未進(jìn)行充分溝通的情況下下達(dá)會議通知，致使有的獨董因時間沖突未能參加會議。

為了使獨董勤勉履職能夠產(chǎn)生合規(guī)性和效益性雙重效果，上市公司應(yīng)該做到以下幾點：

篇（6）

(一)現(xiàn)行監(jiān)管制度對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員履職行銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

(三)缺乏量化指標(biāo)，高管人員履職行為難評價。現(xiàn)實工作中，監(jiān)管部門對高管人員的日常監(jiān)管多采取質(zhì)詢、約見談話、調(diào)查走訪、現(xiàn)場檢查等考核的方式，但在考核評價中，采取定性東西多，定量指標(biāo)少，考核內(nèi)容也僅限于其分管的工作完成情況和是否存在違規(guī)違紀(jì)行為，一般情況下被考核的高管人員均能順利通過，很難全面對高管人員履職期間業(yè)務(wù)能力、管理能力、經(jīng)營業(yè)績等履職行為進(jìn)行綜合評價

(四)信息渠道不暢，履職行為監(jiān)管出現(xiàn)斷層。由于對高管人員履職行為監(jiān)管的相關(guān)信息多數(shù)從金融機(jī)構(gòu)報送的資料中獲取，不足以全面及時反映高管人員情況，影響履職行為監(jiān)管效果。同時，對高管人員的監(jiān)管目前還未實行計算機(jī)信息化管理，未實現(xiàn)全省以至全國高管人員監(jiān)管信息共享，對高管人員跨地區(qū)、跨省干部調(diào)動，造成監(jiān)管信息斷層，加大了高管人員異地任職的監(jiān)管成本，也使監(jiān)管的連續(xù)性受到影響，給一些違規(guī)高管人員制造了可鉆空子。

(五)高管人員履職行為監(jiān)管存在表面現(xiàn)象。目前，從省、市分局層面來看，對高管人員的監(jiān)管分散在各監(jiān)管處室，且普遍沒有單獨設(shè)立機(jī)構(gòu)高管監(jiān)管崗位，而是由其他崗位工作人員負(fù)責(zé)此項業(yè)務(wù)。由于這部分人員既要承擔(dān)非現(xiàn)場監(jiān)管報表收集、匯總、分析和上報，還要承擔(dān)繁重的現(xiàn)場檢查任務(wù)，工作量相當(dāng)大，難以集中力量、集中時間專心搞好履職行為監(jiān)管，使這方面監(jiān)管工作流于形式。

二、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員履職行為監(jiān)管的內(nèi)容和方式設(shè)想

(一)履職行為監(jiān)管考核評價內(nèi)容。鑒于履職行為監(jiān)管的內(nèi)容十分豐富，監(jiān)管考評應(yīng)建立一套健全的考核評價體系，對高管人員履職過程進(jìn)行全方位監(jiān)管，突出重點，著重考核經(jīng)營績效。據(jù)此，可以將監(jiān)管考評內(nèi)容歸結(jié)為以下幾個方面:

1.履職期間基本素質(zhì)的完備性，包括高管人員的政策理論水平、法制觀念;道德品行、行為操守、民主工作作風(fēng)，是否誠信、廉潔、遵紀(jì)守法等;現(xiàn)代銀行經(jīng)營管理知識的掌握程度和管理能力;勤政廉政情況;家庭重大事項，包括財務(wù)收支，直系親屬經(jīng)商辦企業(yè)、出境學(xué)習(xí)工作情況等方面。2.履職期間內(nèi)控制度的健全性，包括各項規(guī)章制度是否完備并得到有效遵守;機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置是否科學(xué)合理，崗位職責(zé)及培訓(xùn)制度是否明確;是否明確規(guī)定各部門、各崗位的風(fēng)險責(zé)任;風(fēng)險管理、內(nèi)部控制效果等方面。3.履職期間業(yè)務(wù)運行的合規(guī)性，包括各項政策法規(guī)是否得到貫徹落實，業(yè)務(wù)開展過程中各個程序、環(huán)節(jié)是否符合法律和制度規(guī)定;有違規(guī)經(jīng)營、重大案件等方面。4.履職期間的業(yè)務(wù)經(jīng)營有效性，即表現(xiàn)為經(jīng)營績效，主要體現(xiàn)為是否完成了上級行下達(dá)的各項經(jīng)營指標(biāo)，是否取得預(yù)期結(jié)果;機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量(不良資產(chǎn)升降)狀況，撥備提取及盈利等重要的風(fēng)險和經(jīng)營指標(biāo)變化情況等方面。

(二)履職行為監(jiān)管考核評價方式。在監(jiān)管工作中，監(jiān)管部門可依據(jù)監(jiān)管的內(nèi)容并結(jié)合被監(jiān)管者的實際情況采取多種多樣的履職行為監(jiān)管方式，在傳統(tǒng)約見談話、考試、現(xiàn)場檢查、質(zhì)詢的基礎(chǔ)上，加大履職行為調(diào)查力度，對高管人員在履職期間的表現(xiàn)進(jìn)行專項或全面了解，并作出對其任職行為的綜合評價。

1.制定考評辦法，進(jìn)行量化考評。現(xiàn)行辦法雖規(guī)定把高管人員的任期考核納入任職資格管理的范圍，但對考核內(nèi)容與考核方法均未有明細(xì)規(guī)定。要從個人品行、工作作風(fēng)、管理能力、業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面，通過指標(biāo)量化對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實行履職行為考評，構(gòu)建起包括任職資格審核、任職期間考核和任職資格取消的全方位、動態(tài)監(jiān)管體系。2.堅持現(xiàn)場測評、監(jiān)管評價和專家評審相結(jié)合。考評工作分為現(xiàn)場測評、監(jiān)管部門評價和專家組評審三部分分別組織評審，將定量評價與定性評價結(jié)合起來，對被考評人員分別給出稱職、基本稱職、不稱職等不同評審結(jié)論，并對基本稱職、不稱職高管人員提出改進(jìn)和處理意見。3加強(qiáng)考核評價落實，強(qiáng)化履職行為后續(xù)監(jiān)管。要將考評結(jié)果反饋給被考評人征求意見，充分尊重其申辯的權(quán)力，促使考評依法合規(guī)進(jìn)行。對考評中發(fā)現(xiàn)的問題、相應(yīng)的改進(jìn)意見要分別送給被考評人員及其上級相應(yīng)管理部門，并督促其落實整改，對未落實整改，工作無明顯改進(jìn)或連續(xù)兩年被評為不稱職的，則建議有關(guān)部門予以調(diào)整或撤換。

三、加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員履職行為監(jiān)管的對策及建議

(一)完善對高管人員監(jiān)管的法律法規(guī)體系。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確規(guī)定監(jiān)管部門對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的董事、高管人員實行任職資格管理，相應(yīng)要制定具體管理辦法，便于操作掌握。針對目前管理現(xiàn)狀，一是建議盡快制定《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高級管理人員任職資格管理辦法》，增加和細(xì)化履職行為監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容，使基層監(jiān)管部門有章可循，增強(qiáng)基層監(jiān)管部門的可操作性。二是出臺配套相關(guān)規(guī)章制度，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善對高管人員任職資格的審查和履職行行為監(jiān)管的規(guī)定，從制度上建立起完善的監(jiān)管體系。

(二)樹立以人為本理念，資格審查和履職行為監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。1.要嚴(yán)格市場準(zhǔn)人，把好任職資格審查關(guān)，防止不合格的人員進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)高級管理層。一是嚴(yán)格考試談話制度，著重考察擬任高管人員的金融政策水平;二是嚴(yán)格調(diào)查走訪制度，著重考察擬任人的思想品質(zhì)和經(jīng)營管理能力;三是嚴(yán)格離任審計制度，對離任審計中含糊不清的重大問題進(jìn)行現(xiàn)場檢查;四是實行任職資格公告公示制度，把金融高管人員任職資格的審批置于社會監(jiān)督之下，增強(qiáng)工作的透明度。2.加強(qiáng)履職行為監(jiān)管，建立高管人員動態(tài)監(jiān)管體系。一是要完善和落實各項管理制度。包括高級管理人員定期匯報制度、重要事項報告制度以及年度談話、提醒談話與誡勉談話制度，對在非現(xiàn)場監(jiān)管及現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的問題或潛在隱患，對高管人員及時進(jìn)行誡勉、警告、限期整改等，把金融風(fēng)險消除在萌芽環(huán)節(jié);二是嚴(yán)把考核關(guān)，明確并細(xì)化考核形式、考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)，定性考核與量化考評相結(jié)合，使監(jiān)管部門對高管人員的考核有依據(jù)、監(jiān)管有標(biāo)準(zhǔn)、處罰有尺度。任職資格管理不能等同于干部考核，但可以把于部人事制度改革中好的經(jīng)驗引入對高管人員任職資格管理，使高管人員的任期考核工作能真實、準(zhǔn)確、全面地反映被考核人的實際情況;三是嚴(yán)把評價關(guān)，對于年度評價為稱職的高管人員要建議其主管部門給予獎勵，對于評價為基本稱職和不稱職的高管人員要實行降職、勸辭和免職處理，保持高管人員監(jiān)管的嚴(yán)肅性。3.要嚴(yán)格市場退出，誰撞“紅線”就處理誰，促使高管人員嚴(yán)格自我管理和約束。

篇（7）

為提升履職能力，民生銀行重視健全高效的組織機(jī)構(gòu)。

民生銀行監(jiān)事會認(rèn)識到，隨著公司治理水平的不斷提升，監(jiān)事會各項工作的深入，對監(jiān)事自身的執(zhí)業(yè)操守、履職能力和水平提出了更高的要求。因此，首先要選任高素質(zhì)、高水平的監(jiān)事。公司現(xiàn)任監(jiān)事均為各自領(lǐng)域的專家或資深高管人員，外部監(jiān)事專業(yè)化、專家化，監(jiān)事會主席專職化，為監(jiān)事會有效發(fā)揮監(jiān)督作用提供了重要的人員和組織保障。據(jù)悉，第六屆監(jiān)事會由8名監(jiān)事組成，包括股東監(jiān)事3名、外部監(jiān)事2名、職工監(jiān)事3名，設(shè)專職主席1名，副主席2名。其中，股東監(jiān)事均為股東公司推選的總裁、監(jiān)事長等高管人員；職工監(jiān)事為銀行資深高管人員；外部監(jiān)事均是財務(wù)會計領(lǐng)域的資深人士和專家。

監(jiān)事會下設(shè)監(jiān)督委員會、提名委員會，監(jiān)督委員會主要負(fù)責(zé)履行監(jiān)事會對經(jīng)營活動及治理管控的各項監(jiān)督職能；提名委員會主要負(fù)責(zé)監(jiān)事選任、評價以及對董事高管的履職監(jiān)督等方面工作。監(jiān)事會設(shè)立了專門的辦事機(jī)構(gòu)――監(jiān)事會辦公室，并根據(jù)監(jiān)事會職責(zé)設(shè)置監(jiān)督檢查、履職評價、政策研究三個處室，配備了十余名工作人員，負(fù)責(zé)協(xié)助監(jiān)事會開展日常監(jiān)督工作。

監(jiān)事會的費用由監(jiān)事會提出方案，報經(jīng)總行財務(wù)預(yù)算部門統(tǒng)一安排，納入全行統(tǒng)一管理。預(yù)算年度內(nèi)，監(jiān)事會在履職過程中，可根據(jù)總行財務(wù)管理規(guī)定列支相關(guān)費用，對于計劃外的大規(guī)模的專項履職活動，其費用要在事前單獨報監(jiān)事會和管理層審批。

完善監(jiān)事會運作機(jī)制方面，民生銀行同樣做了大力探索。

該行通過聘請中介機(jī)構(gòu)開展公司治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項目，明確界定“三會一層”的職責(zé)邊界；通過制定和修訂各項規(guī)章制度和工作細(xì)則，完善監(jiān)事會制度體系。優(yōu)化工作流程，對監(jiān)事會的議事規(guī)則、工作流程和工作方法進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，使各項監(jiān)督工作有的放矢、重點突出，進(jìn)一步提高監(jiān)事會的議事效率和監(jiān)督水平。特別值得一提的是靈活多樣的監(jiān)督方式。監(jiān)事會在監(jiān)督工作過程中突出重點、注重實效，采取多種方式對董事、高管履職行為和銀行經(jīng)營管理重點、熱點、敏感問題進(jìn)行監(jiān)督，包括調(diào)閱資料、審閱報告、問卷調(diào)查等日常監(jiān)測，以及組織現(xiàn)場檢查、調(diào)查、調(diào)研、審計和評估等監(jiān)督活動，以提高監(jiān)督的針對性和有效性。近年來，監(jiān)事會通過組織開展關(guān)于銀行財務(wù)管理、業(yè)務(wù)風(fēng)險、市場風(fēng)險等方面的檢查、調(diào)查，深入了解了銀行經(jīng)營發(fā)展中存在的問題與風(fēng)險狀況，提出的意見和建議，得到董事會和管理層的重視，起到了較好的監(jiān)督與促進(jìn)效果。

篇（8）

中圖分類號：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（9）-0079-03

“兩管理、兩綜合”是近年來基層人民銀行在新形勢下為更好地履職進(jìn)行的有益探索。筆者以相關(guān)法律依據(jù)為基礎(chǔ)，從“兩管理、兩綜合”的法律內(nèi)涵及其關(guān)系出發(fā)，對如何完善基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作、提升履職能力和效果進(jìn)行了探討。

一、“兩管理、兩綜合”的內(nèi)涵及其內(nèi)在聯(lián)系

（一）“兩管理、兩綜合”的內(nèi)涵。人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作具有以下的屬性：

1、法定性。法定性是指人民銀行依法行使開展“兩管理、兩綜合”工作的權(quán)力。《中國人民銀行法》第五章“金融監(jiān)督管理”中列明了九個方面的金融監(jiān)督管理檢查權(quán)，賦予了人民銀行對銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的建議檢查權(quán)和特定情況下對金融機(jī)構(gòu)的全面檢查權(quán)。此外，《中華人民共和國反洗錢法》、《中華人民共和國外匯管理條例》等法律法規(guī)也對各級人民銀行的相關(guān)監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定。人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作，就是把各項分散的檢查監(jiān)督權(quán)進(jìn)行整合，是依法履職的體現(xiàn)。

2、宏觀性。宏觀性是指開展“兩管理、兩綜合”的目的包含著防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險和維護(hù)金融穩(wěn)定。2008年金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及一些新興經(jīng)濟(jì)體吸取危機(jī)教訓(xùn)，不斷強(qiáng)化宏觀審慎管理，我國“十二五”規(guī)劃中也提出，要“構(gòu)建逆周期的宏觀審慎管理制度框架”。人民銀行通過探索開展“兩管理、兩綜合”等履職的新途徑，與金融機(jī)構(gòu)和金融市場保持事前、事中、事后各環(huán)節(jié)更加密切的聯(lián)系，從總體上把握金融體系的運行和風(fēng)險情況，為構(gòu)建和設(shè)計宏觀審慎管理框架提供決策參考。

3、社會性。社會性是指人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作，不僅涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，還涉及非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、組織和個人，具有廣泛的社會性。“兩管理、兩綜合”工作，將分散于十多個業(yè)務(wù)部門的金融管理資源整合運用，有利于降低金融機(jī)構(gòu)特別是新設(shè)金融機(jī)構(gòu)成本和費用。同時，借助整合資源、歸口管理的方式，不斷提高人民銀行金融管理的有效性，從而更好的服務(wù)金融機(jī)構(gòu)和社會大眾。

（二）“兩管理、兩綜合”的內(nèi)在聯(lián)系。“兩管理、兩綜合”工作是一項綜合性很強(qiáng)的工作，涉及人民銀行政策12類59項，13個專業(yè)，以及人民銀行和金融機(jī)構(gòu)的多個部門。

開業(yè)管理是事前的管理，營業(yè)管理主要是重大事項報告管理是事中的管理，而綜合執(zhí)法檢查、綜合評價是事后的管理與評估。開業(yè)管理是報備性管理，備案完成即終結(jié)。重大事項報告管理是為了防范金融風(fēng)險、機(jī)構(gòu)經(jīng)營過程中的管理，主要依賴于機(jī)構(gòu)自發(fā)的預(yù)警性報告。綜合執(zhí)法檢查是四者之中的“重型武器”，既是對金融機(jī)構(gòu)一段時間經(jīng)營情況的檢測，也是警示問題的窗口，是根據(jù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況而定，具有非特定性、影響力強(qiáng)的特點。綜合評價是以年為單位的常規(guī)性的工作狀態(tài)評估，是促進(jìn)機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展的長效激勵機(jī)制。

“兩管理、兩綜合”的四者之間是既有區(qū)別又相互聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體。四者之間的管理結(jié)果相互促進(jìn)影響，違反規(guī)定報送開業(yè)管理報告、重大事項報告的機(jī)構(gòu)，可能會在綜合評價中扣除較多的分?jǐn)?shù)，而綜合評價的結(jié)果是綜合執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。反之，在日常工作中經(jīng)營規(guī)范、及時報備有關(guān)工作情況、未檢查出問題的機(jī)構(gòu)，在綜合評價中則可以獲得較好的名次。

二、“兩管理、兩綜合”工作特點分析

近年來，人民銀行分支機(jī)構(gòu)“兩管理、兩綜合”工作全面鋪開，取得了較快的發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，有效維護(hù)了區(qū)域金融穩(wěn)定，增強(qiáng)了基層人民銀行履職效能，也得到了地方黨政部門的肯定。“兩管理、兩綜合”工作呈現(xiàn)以下特點：

（一）普遍重視且工作積極性高。人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)對“兩管理、兩綜合”工作都高度重視，人民銀行36家副省級城市中心支行以上的分支機(jī)構(gòu)均明確了“兩管理、兩綜合”工作的牽頭部門，地市中支有270多家分支機(jī)構(gòu)出臺了“兩管理、兩綜合”工作制度。有的分支機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新管理措施，如濟(jì)南分行特批滕州市支行增設(shè)管理檢查部，專門行使對縣域金融機(jī)構(gòu)的管理檢查職能;重慶營管部對新設(shè)金融機(jī)構(gòu)提供一對一輔導(dǎo)，全程專人跟進(jìn)。

（二）各地管理方式不盡相同。人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)開展的“兩管理、兩綜合”工作多是因地制宜，在管理權(quán)限劃分上，有的是將審批權(quán)交給地市中支和縣支行，要求新設(shè)金融機(jī)構(gòu)開業(yè)僅需向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)提交申請;而有的中支堅持屬地和層級管理相結(jié)合，籌建向上一級人民銀行申報，加入金融服務(wù)體系則向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)申請。在申報事項的報送上，有的行確定統(tǒng)一的報送時限，有的行要求金融機(jī)構(gòu)分事前、事中、事后報告。在綜合執(zhí)法檢查方面，大多數(shù)行是根據(jù)屬地原則開展檢查，而有的行之間實施異地交叉檢查。

（三）管理對象有向外延伸的趨勢。在綜合評價中，綜合評價的對象從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)逐漸拓展至保險業(yè)、證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)。在綜合執(zhí)法檢查的工作內(nèi)容中，有的行將金融消費權(quán)益保護(hù)工作納入其中，還有近年來開展的金融業(yè)機(jī)構(gòu)信息管理工作，根據(jù)反洗錢、征信管理等有關(guān)文件要求，人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)加強(qiáng)金融業(yè)機(jī)構(gòu)信息管理，逐步開展了對證券、保險類金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、非金融支付機(jī)構(gòu)、融資性擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)信息的規(guī)范管理。

（四）不斷加大綜合執(zhí)法檢查力度。人民銀行各分支機(jī)構(gòu)綜合執(zhí)法檢查逐漸常態(tài)化、制度化，有的制定了3-5年全轄的工作規(guī)劃。在開展檢查中，將綜合執(zhí)法檢查優(yōu)于專項檢查安排，對于在工作中配合程度不高的金融機(jī)構(gòu)，偏好于運用綜合執(zhí)法檢查加強(qiáng)管理。有的行積極創(chuàng)新檢查方式、拓展檢查內(nèi)容，從宏觀審慎管理的角度考慮，將檢查內(nèi)容延伸至金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理與內(nèi)控制度執(zhí)行情況。

三、目前工作中存在的問題

（一）“兩管理、兩綜合”工作效能沒有充分發(fā)揮。綜合執(zhí)法檢查的范圍和處罰手段都存在局限性，如縣支行沒有反洗錢工作的檢查權(quán)、處罰權(quán)，加之基層人民銀行受檢查時間、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量、外部環(huán)境等因素影響，并非每次綜合執(zhí)法檢查都能全面、深入地查出金融機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險隱患及深層次問題。由于人民銀行的監(jiān)管未能與金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品的開發(fā)、金融業(yè)務(wù)的增長保持同步，綜合評價多數(shù)是各職能部門根據(jù)日常經(jīng)營情況對有關(guān)情況進(jìn)行整理，牽頭部門匯總，缺乏對金融機(jī)構(gòu)前瞻性強(qiáng)、參考價值高的評價，評價結(jié)果雖然對地方法人金融機(jī)構(gòu)有一定的約束力，但對于證券業(yè)及保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)而言約束力很小。

（二）“兩管理、兩綜合”工作缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。“兩管理、兩綜合”工作是一項全新的工作，沒有先例可循，人民銀行各地分支機(jī)構(gòu)無論是在工作程序、工作方法還是在綜合評價指標(biāo)的掌握、適用法律、法規(guī)、制度文件的選擇等方面都有很大的差異，有時甚至同一地區(qū)的人民銀行之間、人民銀行內(nèi)部各部門之間的工作要求和流程差別都很大。

（三）履職的內(nèi)、外部環(huán)境尚需進(jìn)一步順暢。“兩管理、兩綜合”工作涉及工作事項多、部門廣、綜合性強(qiáng)，但有時容易出現(xiàn)因內(nèi)部信息不對稱而造成了對金融機(jī)構(gòu)的管理真空。在外部，涉及的綜合性工作需要金融機(jī)構(gòu)確定牽頭部門與人民銀行進(jìn)行對接，涉及到具體工作，需要人民銀行各部門與金融機(jī)構(gòu)對口業(yè)務(wù)部門對接，需要探索形成既便捷開展工作又能夠無縫對接的工作機(jī)制。“兩管理、兩綜合”工作是對金融機(jī)構(gòu)的一個有形且較為全面的監(jiān)管抓手，對于如何能夠加強(qiáng)與政府部門的聯(lián)系、讓管理的結(jié)果更好地促進(jìn)執(zhí)行貨幣政策、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需要進(jìn)一步探索。

（四）“兩管理、兩綜合”工作的人員保障是制約發(fā)展的瓶頸。“兩管理、兩綜合”工作對人員綜合能力的要求較高。在開展綜合執(zhí)法檢查、綜合評價的具體工作中，基層人民銀行既懂金融理論和業(yè)務(wù)、又熟悉金融法律規(guī)定的復(fù)合型人才不多，尤其是各縣支行人員年齡結(jié)構(gòu)基本都在40歲以上，隊伍素質(zhì)參差不齊。

四、完善“兩管理、兩綜合”工作的建議

（一）健全完善相關(guān)法規(guī)政策。建議對現(xiàn)行的涉及“兩管理、兩綜合”的金融法律法規(guī)進(jìn)行全面的梳理，制定統(tǒng)一的工作規(guī)章，以中國人民銀行令的形式下發(fā)，增強(qiáng)“兩管理、兩綜合”制度的約束力和效力等級。在規(guī)章中明確適用對象、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、管理權(quán)限等，構(gòu)建起科學(xué)合理、操作性強(qiáng)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，為基層人民銀行開展工作提供完備的法律依據(jù)。同時，積極推進(jìn)《中國人民銀行法》的修改，賦予中央銀行宏觀審慎管理權(quán)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)管職權(quán)等;重新修改《賬戶管理條例》、《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》、《國家金庫條例》等，增強(qiáng)各項法律規(guī)章的可操作性。

（二）強(qiáng)化信息應(yīng)用提高金融管理效能。將“兩管理、兩綜合”工作搭建成人民銀行與金融機(jī)構(gòu)的通訊平臺、維護(hù)金融穩(wěn)定預(yù)警中心，在人民銀行內(nèi)部強(qiáng)化信息共享，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)報送的數(shù)據(jù)資料轉(zhuǎn)化成人民銀行的監(jiān)管信息、判斷金融政策落實情況的評價信息。更重要的是，通過開業(yè)、在營管理，專項、綜合執(zhí)法檢查，現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管，及時了解金融機(jī)構(gòu)的運行狀態(tài)，強(qiáng)化人民銀行的綜合監(jiān)管能力及預(yù)警分析金融風(fēng)險能力。

（三）建立標(biāo)準(zhǔn)化的“兩管理、兩綜合”工作機(jī)制。建議定期或不定期總結(jié)“兩管理、兩綜合”工作經(jīng)驗，將“兩管理、兩綜合”中比較成熟的做法、注意事項、格式文書、工作要求等制作成指引，建立起一套規(guī)范統(tǒng)一的工作流程、規(guī)范的登記簿格式，規(guī)范現(xiàn)場檢查和現(xiàn)場核驗內(nèi)容、綜合評價量化考核標(biāo)準(zhǔn)、檔案管理要求等，為基層人民銀行維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定提供必備的監(jiān)管手段和履職依據(jù)。

（四）加強(qiáng)基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作干部隊伍建設(shè)。加強(qiáng)對執(zhí)法檢查程序、現(xiàn)場檢查技能、相關(guān)法律知識和檢查處理等基本知識的培訓(xùn)，夯實功底，做到問題定性準(zhǔn)確、處理合法。必要時可建立綜合執(zhí)法人員聯(lián)系行制度，安排綜合執(zhí)法人員深入金融機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)和進(jìn)行實務(wù)操作鍛煉。建立基層人民銀行金融監(jiān)督管理人才庫，加強(qiáng)上下級人民銀行之間人才的流動管理，適當(dāng)抽調(diào)一些基層人民銀行工作人員參加上級行組織的較大規(guī)模綜合執(zhí)法檢查，提升基層人民銀行的金融管理水平和質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)

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The Reflection on Improving “Two Management， Two Comprehensive”

of PBC Branches

HE Anrui WANG Ting

篇（9）

一、PDCA 循環(huán)理論意義及實踐價值

（一）突出目標(biāo)導(dǎo)向，一切從謀劃開始。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。PDCA 循環(huán)理論與我國古代儒家的事前計劃或準(zhǔn)備思想有著異曲同工之妙。因此，在PDCA 基本循環(huán)體系中，其開端是P（Plan）——計劃，計劃必須根植于明確的目標(biāo)導(dǎo)向，無目標(biāo)導(dǎo)向就無所謂計劃和準(zhǔn)備而言；有了前期計劃，后面的D（Do） —— 執(zhí)行，C（Check） —— 檢查及A（Action）——糾正才有意義，見圖（1）。戴明博士在給美國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)提出的“戴明十四條”中的首條就明確提出要有“長期目標(biāo)，而不是只顧眼前利益”的極端重要性，進(jìn)一步詮釋了目標(biāo)導(dǎo)向和計劃在組織發(fā)展中的意義。

（二）聚焦問題不足，在執(zhí)行過程中查找“短板”。問題意識是PDCA 循環(huán)的關(guān)鍵，如果不能在循環(huán)中聚焦問題不足，就不能及時組織運行及計劃執(zhí)行中的經(jīng)驗做法和存在的問題，“短板”就無法及時得到修補(bǔ)，一次循環(huán)就成了“空轉(zhuǎn)”，PDCA 就失去了運行意義。只有立足計劃執(zhí)行全過程，通過聚焦問題不足，及時查找到運行中的“短板”，并采取有針對性的可行措施加以修正、改進(jìn)和提高。而查找問題不足則需要“檢查工作標(biāo)準(zhǔn)有效性的程序”。這樣問題不足的查找才能有據(jù)可依，才能真正查找到位。

（三）著眼改進(jìn)提升，每一輪循環(huán)都要獲得新的進(jìn)步。PDCA 循環(huán)四個過程不是運行一次就結(jié)束，而是周而復(fù)始地進(jìn)行。在每一輪的循環(huán)中，最具成功意義的環(huán)節(jié)在于最后一個環(huán)節(jié)A（Action）——糾正。通過上一環(huán)節(jié)對失敗的教訓(xùn)加以總結(jié)，提出解決問題的方法和途徑，以及如何將做得較好的事情做得更好的方法，同時將未解決的問題放到下一個PDCA循環(huán)里。因而，四個過程在循環(huán)中周而復(fù)始，如爬樓梯那樣，每一循環(huán)都在組織長期目標(biāo)引領(lǐng)下，有新的具體目標(biāo)和內(nèi)容；每一個循環(huán)結(jié)束，解決了一些問題，未解決的問題進(jìn)入下一個循環(huán)，如此階梯式、螺旋式上升，以使每一輪循環(huán)都獲得新的進(jìn)步。這才是PDCA 循環(huán)的真諦和要義所在，見圖（2）。

PDCA 循環(huán)理論的提出，也給質(zhì)量管理實踐帶來了指導(dǎo)性變革。自20 世紀(jì)20 年代開始，有關(guān)質(zhì)量控制和質(zhì)量管理的探索實踐蓬勃開展。50 年代美國質(zhì)量管理專家朱蘭（Jurun）提出了全面質(zhì)量控制（Totel Quality Management,TQM）思想，1961 年全面質(zhì)量管理之父費根堡姆（Feigenbaum）博士出版了《全面質(zhì)量控制》一書，全面質(zhì)量管理在世界各國進(jìn)一步得到發(fā)展。后來經(jīng)過實踐，PDCA 循環(huán)四個環(huán)節(jié)演變?yōu)镻(Plan)——計劃；D(Design)——設(shè)計；C(Check)——檢查；A(Action)——糾正或處理，使四個環(huán)節(jié)更加嚴(yán)謹(jǐn)實用。我國于1978 年也開始引入全面質(zhì)量管理，國內(nèi)相關(guān)成長型企業(yè)結(jié)合自身的管理實踐，把PDCA 簡化為4Y（即Y1 計劃到位，Y2責(zé)任到位，Y3 檢查到位，Y4 激勵到位）管理模式，讓這一經(jīng)典理論具有中國實踐特色的發(fā)展。

二、人民銀行內(nèi)部審計引入PDCA 循環(huán)可行性

（一）引入PDCA 循環(huán)契合了人民銀行內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的形勢要求。近年來因順應(yīng)內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢，人民銀行提出了“風(fēng)險導(dǎo)向、控制驅(qū)動、關(guān)注績效、服務(wù)治理、增加價值”的轉(zhuǎn)型理念。將關(guān)注組織運行質(zhì)量和績效、服務(wù)組織治理、增加組織價值提到全新的戰(zhàn)略高度。在此指引下，人民銀行系統(tǒng)各級內(nèi)部審計部門已經(jīng)逐步用質(zhì)量管理和績效審計的思維開展審計工作探索，并取得一些進(jìn)展和成效。中國內(nèi)部審計協(xié)會于2013 年8 月頒布、自2014 年1 月1 日實施的新《中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則》明確賦予了內(nèi)部審計確認(rèn)和咨詢兩大職責(zé)，在《準(zhǔn)則》中突出了“審計計劃、審計結(jié)果溝通、審計報告、對舞弊行為的檢查和報告、內(nèi)部審計質(zhì)量控制”等各個環(huán)節(jié)，同時提出了后續(xù)審計等審計整改督促落實環(huán)節(jié)的內(nèi)容要求，這與PDCA 循環(huán)四個環(huán)節(jié)基本契合。

（二）引入PDCA 循環(huán)適應(yīng)了人民銀行新時期履行中央銀行職責(zé)的需要。人民銀行作為國家金融宏觀調(diào)控管理部門，所擔(dān)負(fù)的貫徹貨幣政策、強(qiáng)化宏觀調(diào)控和金融監(jiān)督管理、維護(hù)金融穩(wěn)定的任務(wù)越來越重，社會對人民銀行的期望值越來越高。這就要求各級人民銀行機(jī)構(gòu)站在履行央行職責(zé)的前沿，以高度的責(zé)任意識和全面的質(zhì)量意識履行好各方面的職責(zé)。內(nèi)部審計部門也應(yīng)積極創(chuàng)新履職，圍繞組織中心工作、服務(wù)組織發(fā)展大局，緊密結(jié)合履職實際，從組織運行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的不同視角，密切關(guān)注組織治理、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制，深化內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型探索。圍繞整個組織履職質(zhì)量和運行績效開展內(nèi)部審計各項工作，將領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、群眾關(guān)注的領(lǐng)域作為內(nèi)部審計重點關(guān)注領(lǐng)域，將服務(wù)履職大局和組織治理貫穿內(nèi)部審計工作的全過程。

（三）引入PDCA 循環(huán)與績效審計的“如何更好”理念相輔相成。PDCA 循環(huán)的要義在于著眼長遠(yuǎn)的“階梯式螺旋上升”，這與績效審計中的評價“好與不好、如何更好”的理念尤為合拍。將PDCA 循環(huán)理念引入績效審計實際工作，更能夠從質(zhì)量管理的“精益求精”視角，審視整個組織或內(nèi)設(shè)部門在履職及運行發(fā)展中的整體績效，或是經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的某一層面，并從內(nèi)部審計角度作出“好與不好”的審計評價，提出“如何更好”的建設(shè)性審計建議。對內(nèi)部審計本身而言，也能夠通過引入PDCA 循環(huán)理念，以績效提升的要求全面強(qiáng)化內(nèi)部審計質(zhì)量管理。如在審計項目立項階段突出績效要求；在審計檢查過程中規(guī)范審計程序、簡化審計流程、縮短審計周期、提升審計效能。同時注重與被審計單位的良好溝通，盡可能地取得對方的理解配合，最大限度地提升審計工作效率；在審計報告階段，針對不同的報告對象采取不同的報告方式，最大限度達(dá)到報告目標(biāo)、促進(jìn)審計成果轉(zhuǎn)化等，持續(xù)推進(jìn)內(nèi)部審計質(zhì)量的“階梯式螺旋上升”。

三、人民銀行PDCA 循環(huán)績效審計應(yīng)用

（一）切實拓寬審計視野，將質(zhì)量意識和績效理念貫穿內(nèi)部審計工作始終。PDCA 循環(huán)的引入，要著眼組織履行職責(zé)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，在“關(guān)注績效”的總體要求下，將質(zhì)量意識和績效理念貫穿于內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型與發(fā)展的全過程。內(nèi)部審計的工作目標(biāo)要以組織目標(biāo)為準(zhǔn)繩，將服務(wù)于組織整體目標(biāo)的實現(xiàn)作為內(nèi)部審計工作的出發(fā)點和落腳點。從內(nèi)部審計服務(wù)組織治理的戰(zhàn)略高度看，在整個組織的PDCA 循環(huán)大循環(huán)中，內(nèi)部審計和其他職能部門也存在小PDCA 循環(huán)。這些小PDCA 循環(huán)都要緊緊圍繞組織大PDCA 循環(huán)進(jìn)行運轉(zhuǎn)，見圖（3）。

在審計工作實踐中，要將PDCA 循環(huán)的精髓充分消化吸收，創(chuàng)造性地運用到內(nèi)部審計工作各個環(huán)節(jié)。不僅要把績效審計作為一種審計類型來探索，而且更要作為一種審計理念，一種審計方法，一種審計視角。除了做好項目績效審計、部門績效審計和綜合績效審計，在領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計、離任審計及其他各類審計項目中，雖然項目內(nèi)涵各有側(cè)重，但在審計資源的分配、審計項目的謀劃、審計方案的制定、現(xiàn)場審計檢查和審計報告中，都力求體現(xiàn)全面質(zhì)量管理和績效審計的內(nèi)涵和要求。要緊密結(jié)合審計項目的內(nèi)涵要求，實事求是地作出選擇和放棄，從不同的績效維度開展績效評價。力爭每一個審計項目、每一個審計建議都能為組織發(fā)展提供建設(shè)性的價值增值。立足每一輪內(nèi)部審計小循環(huán)，推動組織價值增值大循環(huán)的階梯式螺旋提升，見圖（4）

篇（10）

作為銀行業(yè)面臨的三大風(fēng)險之一，操作風(fēng)險防控一直是金融機(jī)構(gòu)的工作重點，也是風(fēng)險管理部門長期以來努力的目標(biāo)。目前關(guān)于操作風(fēng)險防范的理論多種多樣，其側(cè)重點和實際效果也各不相同，本文從社會學(xué)的“破窗效應(yīng)”和“零容忍”理論入手，簡要探索了其在銀行操作風(fēng)險防范中的運用。

一、“破窗效應(yīng)”與“零容忍”理論概述

“零容忍”政策的理論依據(jù)是1982年美國政治學(xué)家威爾遜和犯罪學(xué)家凱琳提出的“破窗效應(yīng)”。該理論指出：如果社區(qū)中一棟建筑的一扇窗戶遭到破壞而未得到及時修補(bǔ)，那么肇事者就會誤認(rèn)為整棟建筑都無人管理，從而得到了自己可以任意破壞的心理暗示，久而久之，這些破窗戶就會給人一種社會無序的感覺，整個社會治安狀況隨之逐步惡化。“破窗效應(yīng)”顯示，如果有人犯了一個小小的錯誤而沒有受到嚴(yán)厲制止，那么就會給群體一個心理暗示，造成所有人對某些錯誤的漠視與縱容，并將這個效應(yīng)在周圍人群中擴(kuò)散，導(dǎo)致小錯釀成大錯。

“零容忍”打擊犯罪政策，是指通過對輕微犯罪采取強(qiáng)有力的執(zhí)法措施，以預(yù)防更為嚴(yán)重的犯罪，并最終促使犯罪率下降。具體包含兩層意思：一是嚴(yán)格執(zhí)法，它主張采取主動進(jìn)攻的警務(wù)策略，集中力量打擊違法犯罪活動，對所有違法犯罪行為一律嚴(yán)懲不貸。二是重視打擊輕微犯罪，它主張防患于未然，決不姑息任何輕微犯罪和社會失序行為。

二、用“零容忍”防范操作風(fēng)險的“破窗效應(yīng)”

盡管“破窗效應(yīng)”和“零容忍”側(cè)重于社會治安管理，但對于銀行操作風(fēng)險防范仍然具有借鑒作用。操作合規(guī)與否，往往與制度是否完善、制度執(zhí)行是否到位有著互動牽連關(guān)系，三者共同構(gòu)成了機(jī)構(gòu)的合規(guī)操作氛圍。完善的制度和管理，可以形成一定的環(huán)境制約，提示“零容忍”的政策導(dǎo)向，迫使人的行為更加合乎按章操作的規(guī)范和要求，促進(jìn)合規(guī)操作；反之，不完善的制度和管理，則會誘導(dǎo)和放縱不規(guī)范行為，弱化環(huán)境對于人們行為的約束力。這也說明了，在業(yè)務(wù)水平既定的前提下，同一個員工在管理規(guī)范、作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋C(jī)構(gòu)與在管理松散、操作隨意機(jī)構(gòu)的操作規(guī)范性為什么會存在顯著差異。

哲人培根曾經(jīng)說過“沒有執(zhí)行的制度比沒有制度更可怕”。風(fēng)險低并不意味著就可以不加重視，低風(fēng)險的違規(guī)操作可能會給不良動機(jī)者提供趁虛而入的便利，容易引發(fā)作案動機(jī)，誘發(fā)案件風(fēng)險，負(fù)面影響嚴(yán)重。要破解“破窗效應(yīng)”，解決大的問題，必須從最小最細(xì)節(jié)的地方著手，及時主動發(fā)現(xiàn)“破窗”，即時出現(xiàn)，即時修補(bǔ)，把風(fēng)險隱患和苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。我們可以從以下幾方面著手，消滅商業(yè)銀行操作風(fēng)險的“破窗效應(yīng)”。

（一）灌輸理念，加強(qiáng)合規(guī)文化建設(shè)

有章不循、違章操作產(chǎn)生的根源在于合規(guī)理念的缺失，在于“重發(fā)展輕管理、重指標(biāo)輕合規(guī)”等不成熟的經(jīng)營理念。實際上，無論多么完善的制度、多么先進(jìn)的系統(tǒng)，最終都需要人來執(zhí)行和操作，如果放松對員工盡職觀念和責(zé)任感的教育，很難控制住風(fēng)險。因此，我們需要持之以恒地加強(qiáng)對員工合規(guī)意識的教育和培訓(xùn)，堅持業(yè)務(wù)發(fā)展與規(guī)范操作并重的經(jīng)營理念，引導(dǎo)廣大員工充分認(rèn)知風(fēng)險管理文化，自覺遵守職業(yè)操守，主動規(guī)范職業(yè)行為，全面增強(qiáng)合規(guī)意識。

（二）厘清職責(zé)，強(qiáng)化履職履崗能力

管理人員履職履崗是否到位與制度執(zhí)行的有效性有很大關(guān)系，他們是防范操作風(fēng)險的第一道也是最重要的一道防線，如果因為“重發(fā)展輕管理”而疏于防范，把“零容忍”變成“泛容忍”，風(fēng)險防范就會失去最有效的手段和最有利的時機(jī)。首先要從風(fēng)險管理的關(guān)鍵人員抓起，明確崗位職責(zé)，將責(zé)任和任務(wù)層層分解和落實，努力做到橫向到邊、縱向到底。其次是抓好關(guān)鍵人員履崗履職的檢查和指導(dǎo)，糾正他們事必躬親、無所側(cè)重的做法，督促提醒他們正確、高效地履行崗位職責(zé)。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高制度執(zhí)行能力

遵章的前提是“知章”，只有知道才能做到。針對部分人員業(yè)務(wù)能力不足導(dǎo)致制度執(zhí)行不到位的情況，一方面要強(qiáng)化對基礎(chǔ)規(guī)章制度的培訓(xùn)，使每位員工明確業(yè)務(wù)操作流程和各環(huán)節(jié)風(fēng)險點，對于新業(yè)務(wù)新產(chǎn)品的推出，首先要加強(qiáng)對員工操作流程的培訓(xùn)，做到“兵馬未動糧草先行”；另一方面要強(qiáng)化崗位責(zé)任觀念。管理人員需強(qiáng)化責(zé)任意識，切實承擔(dān)起教育培訓(xùn)員工的職責(zé)，員工需學(xué)深學(xué)透本崗位制度規(guī)定，并正確運用到日常工作中，養(yǎng)成遵章操作的習(xí)慣。

（四）重視整改，加強(qiáng)長效機(jī)制建設(shè)

篇（11）

二、推進(jìn)“兩管理、兩綜合”工作的難點與不足

通過人民銀行分支行近幾年來的有序推進(jìn)，“兩管理、兩綜合”工作在基礎(chǔ)制度建設(shè)、規(guī)范化工作上都取得了一定的成績，但是在工作過程中也發(fā)現(xiàn)推進(jìn)“兩管理、兩綜合”工作也存在一些難點和不足，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

1、法律依據(jù)充分但不全面

目前“兩管理、兩綜合”的主要工作中，綜合檢查的法律依據(jù)比較充分，人民銀行分支行對銀行金融機(jī)構(gòu)開展各項檢查并進(jìn)行處罰都有充分的法律依據(jù)，而且從已經(jīng)檢查結(jié)束的情況看，被檢查金融機(jī)構(gòu)業(yè)也認(rèn)可處罰的法律依據(jù)。但是“兩管理、兩綜合”的其他幾項工作的法律支撐并不充分，如開業(yè)管理最終需對新開業(yè)的金融機(jī)構(gòu)出具同意辦理的批復(fù)，然而人民銀行對金融機(jī)構(gòu)開業(yè)的管理并不屬于行政審批的范疇，只是各個相關(guān)部門具有審核新開業(yè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)申請的權(quán)限，如何規(guī)范整合人民銀行對外履職部門諸多分散的業(yè)務(wù)審核權(quán)限，并在宏觀層面得以體現(xiàn)是目前人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的主要困境之一;由于人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作的主要依據(jù)是人民銀行總行規(guī)定的相關(guān)規(guī)定，所以法律依據(jù)也略顯薄弱，面對具體工作中隱藏的法律風(fēng)險，如何在法律層面體現(xiàn)對人民銀行分支行機(jī)構(gòu)的支撐是“兩管理、兩綜合”工作進(jìn)一步完善的主要解決途徑。

2、制度設(shè)計逐步完善但不統(tǒng)一

目前，在認(rèn)識方面，人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作的必要性和重要性已得到了上下的廣泛認(rèn)可。在各地探索過程中，“兩管理、兩綜合”工作氛圍日漸濃厚，但統(tǒng)一的思路和模式尚未形成，“兩管理、兩綜合”工作規(guī)范性還有待進(jìn)一步提升。人民銀行“兩管理、兩綜合”工作具體的內(nèi)涵與外延并沒有清晰的界定，對工作內(nèi)容、范圍的認(rèn)識不盡一致，不同地方強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點也有所區(qū)別，如“兩管理、兩綜合”中的營業(yè)管理所包含的范圍與內(nèi)容以及具體開展的方式方法有待進(jìn)一步明確。在機(jī)制方面，據(jù)不完全了解，目前人民銀行“兩管理、兩綜合”工作在分行及省會中支主要歸屬辦公室和金融穩(wěn)定部門，地市中支層面主要歸屬辦公室和金融穩(wěn)定部門，有的分支行設(shè)立了若干領(lǐng)導(dǎo)小組，實行分散管理，“兩管理、兩綜合”工作缺乏統(tǒng)一性。

3、內(nèi)部程序規(guī)范但效率不高

人民銀行分支行開展“兩管理、兩綜合”工作以來，對各項金融管理具體工作制定了操作規(guī)程，對開業(yè)管理、綜合評價、綜合檢查和重大事項報告依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定了嚴(yán)格的工作流程。并結(jié)合實際工作，對金融管理各項工作提出了新的規(guī)范化要求，應(yīng)該說各項工作的內(nèi)部程序得到了逐步的完善和規(guī)范。但是從具體工作的實際情況來看，“兩管理、兩綜合”部分工作時間期限持續(xù)較長，工作效率需要進(jìn)一步提升，當(dāng)然這也可能是由于“兩管理、兩綜合”工作開展時間不長，各項工作還處于摸索探索階段造成。總之，為了進(jìn)一步提高工作效率，一方面要進(jìn)一步規(guī)范“兩管理、兩綜合”工作程序，另一方面也要熟悉“兩管理、兩綜合”工作的規(guī)范流程，熟悉各項“兩管理、兩綜合”工作相關(guān)業(yè)務(wù)。

4、外部響應(yīng)有力但程度有限

從開展“兩管理、兩綜合”工作之后與金融機(jī)構(gòu)的溝通了解來看，金融機(jī)構(gòu)在了解熟悉人民銀行的“兩管理、兩綜合”各項工作后，都能積極配合，在制度安排、人員配置和資料報送等方面上都按照人民銀行的要求來執(zhí)行各項政策和規(guī)定。如開業(yè)管理方面，新開業(yè)金融機(jī)構(gòu)熟悉人民銀行分支行關(guān)于開業(yè)管理的文件精神后，都能夠按照文件要求提交需要審核的材料，并積極與相關(guān)業(yè)務(wù)部門聯(lián)絡(luò)溝通，配合各業(yè)務(wù)部門的審核工作規(guī)范各項材料;在綜合評價方面，各被評價機(jī)構(gòu)也能夠按照人民銀行要求按時提交相關(guān)材料，配合完成人民銀行的綜合評價工作。但是工作過程中也發(fā)現(xiàn)，各金融機(jī)構(gòu)對人民銀行的“兩管理、兩綜合”工作熟悉程度不高，有些金融機(jī)構(gòu)在綜合檢查的過程中才初次了解人民銀行的開業(yè)管理與重大事項報告工作，有些新開業(yè)金融機(jī)構(gòu)由于對人民銀行開業(yè)管理文件理解不透徹，報送的材料不規(guī)范，需要進(jìn)一步詳細(xì)指導(dǎo)完善各項申請文件和材料，影響了“兩管理、兩綜合”工作的效率。

三、推動“兩管理、兩綜合”工作的策略探析

1、修訂完善相關(guān)法規(guī)，強(qiáng)化整合“兩管理、兩綜合”工作職責(zé)

人民銀行分支機(jī)構(gòu)履行“兩管理、兩綜合”工作職責(zé)的主要依據(jù)來源于人民銀行總行制定的相關(guān)法規(guī)，法律依據(jù)稍顯不足。另外還有金融管理權(quán)限比較獨特的地方，如“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查”，給人民銀行對外履職帶來一定的效率損失。上述法規(guī)規(guī)定的不足給人民銀行“兩管理、兩綜合”工作帶來潛在的隱患，也使得規(guī)范“兩管理、兩綜合”工作缺乏法律上的直接指引。因此，目前規(guī)范“兩管理、兩綜合”工作，需要從法規(guī)層面修訂完善，對法規(guī)中已有的金融管理職能加以強(qiáng)化，對目前分支行開展的“兩管理、兩綜合”工作諸項內(nèi)容在法規(guī)層面予以確定。

2、調(diào)整完善金融管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一“兩管理、兩綜合”工作負(fù)責(zé)部門

目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)“兩管理、兩綜合”工作機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。針對這一現(xiàn)象，建議考慮設(shè)立專門對口的“兩管理、兩綜合”工作部門，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)考核分支機(jī)構(gòu)的“兩管理、兩綜合”工作。一方面能夠統(tǒng)一人民銀行“兩管理、兩綜合”工作的認(rèn)識，加快人民銀行分支機(jī)構(gòu)“兩管理、兩綜合”工作機(jī)構(gòu)建設(shè);另一方面為規(guī)范各地人民銀行“兩管理、兩綜合”工作機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了頂層設(shè)計的依據(jù)。同時，在全面深入推進(jìn)“兩管理、兩綜合”工作的形勢下，在人民銀行內(nèi)部設(shè)立一個專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)“兩管理、兩綜合”工作很有必要。建議允許有條件的分支行現(xiàn)行先試，在現(xiàn)行編制內(nèi)，對有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)整合，調(diào)整出內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制設(shè)立“兩管理、兩綜合”辦公室，以加強(qiáng)對系統(tǒng)內(nèi)“兩管理、兩綜合”工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，提高“兩管理、兩綜合”工作組織和制度執(zhí)行效率，更好地推動“兩管理、兩綜合”工作開展。

3、推動“兩管理、兩綜合”相關(guān)工作培訓(xùn)，增強(qiáng)部門配合，提高工作效率