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篇（1）

在中國(guó)分稅制財(cái)稅體制下，中央和地方在事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配上出現(xiàn)了事權(quán)的重心下移和財(cái)權(quán)的重心上移，從而導(dǎo)致了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等，與此同時(shí)，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度也不完善。因此，在中國(guó)城市化加快發(fā)展的階段，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而大部分地方政府可支配財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。為了進(jìn)行投資，地方政府繞過(guò)了法律法規(guī)的框架建立的各種融資平臺(tái)也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如巨大的地方財(cái)政赤字帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。而相關(guān)實(shí)證研究表明，中國(guó)的地方政府投資并不是逆經(jīng)濟(jì)周期的，而是蕭條時(shí)投資擴(kuò)張，高漲時(shí)投資也擴(kuò)張，容易引發(fā)通貨膨脹危險(xiǎn)。因此，規(guī)范地方政府投融資行為至關(guān)重要。目前對(duì)地方政府投融資的研究主要集中在融資方式創(chuàng)新上，而沒(méi)有將融資放在整個(gè)投融資體制的框架下來(lái)加以考慮。本文按照財(cái)政分權(quán)的“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”基本思想，通過(guò)地方公共產(chǎn)品將地方政府融資（財(cái)權(quán)）與地方政府投資支出（事權(quán)）結(jié)合起來(lái)，克服地方政府“缺位”、“越位”現(xiàn)象，破解地方政府融資難題。

1.地方政府投資支出的界定

1.1地方政府投資理論

政府投資包括中央政府投資與地方政府投資，從分工看，中央政府是投資宏觀調(diào)控的決策者和主要執(zhí)行者，地方政府并不是投資宏觀調(diào)控主體，只是進(jìn)行財(cái)政投資和改善投資環(huán)境。而財(cái)政投資扮演什么角色呢？在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政屬于公共財(cái)政，政府財(cái)政投資主要投資于公共投資領(lǐng)域，而且財(cái)政資金是公共投資資金的最主要來(lái)源。因此，公共品理論是公共財(cái)政的基礎(chǔ)理論。

根據(jù)公共品理論，政府是公共品的主要提供者，政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)私人部門(mén)生產(chǎn)的產(chǎn)品來(lái)提供公共品，也可以自己投資生產(chǎn)公共品。這里就要區(qū)分公共投資和財(cái)政投資。事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共投資是各種經(jīng)濟(jì)主體以公共品為對(duì)象的投資，而財(cái)政投資的主體則是政府，財(cái)政投資與公共投資不應(yīng)完全等同。與理論上界定公共投資領(lǐng)域相比，實(shí)際中把政府財(cái)政投資限定在公共投資領(lǐng)域存在不小的難度，它會(huì)遇到多方面阻力。解決問(wèn)題的根本出路在于建立公共財(cái)政制度，而公共財(cái)政制度是以政府預(yù)算制度為依托，隨著政府預(yù)算制度的形成而形成的。沒(méi)有符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府預(yù)算制度就沒(méi)有公共財(cái)政制度，把財(cái)政投資限定在公共投資領(lǐng)域也就無(wú)從談起。但是在中國(guó)由于尚未真正建成公共財(cái)政制度，財(cái)政投資不能限定在公共投資領(lǐng)域，是投資領(lǐng)域政府作用出現(xiàn)“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象的根源之一。

1.2地方政府投資的范圍

從上述分析可得知目前中國(guó)的公共財(cái)政制度商不完善，中國(guó)的地方政府投資范圍也有別于其他國(guó)家的情況。那么如何對(duì)其進(jìn)行界定呢？按照現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)的基本思路，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原理，地方政府投資范圍取決于地方政府的事權(quán)，而事權(quán)的相關(guān)規(guī)定分散見(jiàn)于《憲法》和其他相關(guān)法律中。總的來(lái)看，與政府投資相關(guān)的事權(quán)涉及本區(qū)域內(nèi)的公用設(shè)施項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，現(xiàn)有的法律框架規(guī)定了地方政府投資范圍公共領(lǐng)域。但是現(xiàn)實(shí)的情況是否如此呢？

自1998年以來(lái)，我國(guó)政府就明確提出建立公共財(cái)政體制框架。按照要求，對(duì)地方政府投資范圍和模式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，將財(cái)政投資區(qū)分為公共投資和國(guó)有資本投資兩大類，當(dāng)前的財(cái)政投資主要是公共領(lǐng)域投資。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重進(jìn)一步降低，財(cái)政投資變成次要地位，非財(cái)政投資成為社會(huì)固定資產(chǎn)投資的主力軍。僅僅依靠財(cái)政融資投資是不能滿足公共物品的需求，還需要非財(cái)政融資投資提供公共物品。綜上所述，本文的地方政府投資就是指地方政府的財(cái)政投資和非財(cái)政投資。

2.地方政府的融資方式

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)公共品需求日益增長(zhǎng)，地方政府通過(guò)財(cái)政投資方式提供公共品已不能滿足人民的需求，因此必須要擴(kuò)大非財(cái)政投資也即廣泛吸收民間投資通過(guò)市場(chǎng)化方式提供公共品。與此相對(duì)應(yīng)的地方政府融資方式也要作出重大調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。

2.1地方政府融資方式

是一撥款、債務(wù)性融資、資資方式的事權(quán)。共投資領(lǐng)域也就無(wú)從談起。政從目前國(guó)內(nèi)外地方政府融資的渠道與方式看，主要有如下幾種方式：一是財(cái)政撥款。財(cái)政撥款是政府無(wú)償撥付給企業(yè)的資金,通常在撥款時(shí)明確規(guī)定了資金用途。其資金來(lái)源一般為本級(jí)政府財(cái)政收入，用于教育、衛(wèi)生公共事業(yè)；二是債務(wù)性融資。債務(wù)性融資包括地方政府的銀行貸款和地方政府債券、政府性投資公司(政府融資平臺(tái))的銀行貸款和公司債券、信托融資等。銀行貸款是地方政府彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口的另一個(gè)重要來(lái)源。三是資產(chǎn)(資源)性融資。資產(chǎn)(資源)性融資是各級(jí)地方政府利用政府所掌握的資產(chǎn)和公共資源籌措的資金，包括有形資產(chǎn)(資源)融資(如項(xiàng)目融資與土地融資)和無(wú)形資產(chǎn)(資源)融資(如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資)。四是權(quán)益性融資。權(quán)益性融資是政府性投資公司在資本市場(chǎng)上發(fā)行股票進(jìn)行融資或其他自籌資金，包括上市融資和非上市股權(quán)融資。

2.2各種融資方式評(píng)述

上述四類融資方式都有其自身的特色和適用范圍，綜合看來(lái)，目前主要的融資方式有：

首先，債務(wù)性融資中的銀行貸款是當(dāng)前地方政府融資的重要方式之一。從全國(guó)城建投資中銀行貸款的比例變化看，2000年銀行貸款占全國(guó)城建投資資金的20.9%，2003年達(dá)到31.1%，2005年為30.8%，2007年在禁止“打捆貸款”業(yè)務(wù)后，銀行貸款仍占全國(guó)城建投資資金的28.9%，其中有近1/5的城市67.5%的城建投資資金來(lái)源于銀行貸款。

其次，資產(chǎn)(資源)性融資中的項(xiàng)目融資是當(dāng)前融資機(jī)制市場(chǎng)化的主要方式。就有形資產(chǎn)(資源)融資而言，項(xiàng)目融資如BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項(xiàng)目與民間合作）是目前大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式的創(chuàng)新，是未來(lái)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目融資的重要方式之一。此外，土地融資也是地方政府融資主要方式之一。

第三，權(quán)益性融資中的股權(quán)上市融資目前在國(guó)內(nèi)比較常見(jiàn)，一些以水務(wù)、交通等為基礎(chǔ)的交通投資公司、城司都通過(guò)股票上市進(jìn)行融資，如上海城投控股就是以城市水務(wù)和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的典型。而非上市股權(quán)融資主要資金主要以外資為主，集中在一些有限的領(lǐng)域。

3.對(duì)建立在公共品供給基礎(chǔ)上的地方政府投融資模式的建議

地方政府融資方式不是孤立的，而是必須將其與地方政府投資及地方公共品供給結(jié)合起來(lái)分析。其中，提供滿足地方民眾需要的地方公共品是地方政府投融資的核心，地方政府投資是提供地方公共品的一種主要方式，其他主體投資將彌補(bǔ)地方政府投資的不足。所以地方政府融資要更寬泛，不僅為財(cái)政投資融資，還要為非財(cái)政投資融資。另外，針對(duì)不同的地方公共品所使用的融資方式是有差異的，同一種地方公共品的提供也可以有不同的融資方式。

3.1財(cái)政融資

財(cái)政融資來(lái)源通常由地方稅收和地方非稅收收入組成，主要用于解決本級(jí)人民政府事權(quán)范圍內(nèi)的政權(quán)建設(shè)、公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施，這些投資因無(wú)收費(fèi)機(jī)制、完全按市場(chǎng)資源配置機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效供給，必須采用直接投資的方式，通過(guò)撥款投入加以解決，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、人行道等。

3.2非財(cái)政融資

3.2.1債務(wù)性融資

在地方政府不享有舉債權(quán)的前提下，地方政府不得不“沒(méi)有正門(mén)、走旁門(mén)”，變通違規(guī)操作，或者把債務(wù)分散在各部門(mén)或下屬公司，或者以為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，其直接后果就是增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性。但對(duì)于債務(wù)融資也要區(qū)別對(duì)待：對(duì)于沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目要嚴(yán)格控制通過(guò)銀行貸款方式融資，適當(dāng)放寬地方政府通過(guò)發(fā)行地方債券進(jìn)行融資，但必須要有嚴(yán)格的控制：一是事先經(jīng)過(guò)同級(jí)人大投票通過(guò)；二是要將年度債務(wù)融資總量控制在地方政府收入一定的比例范圍之內(nèi)。

3.2.2資產(chǎn)(資源)性融資

目前項(xiàng)目融資主要是為那些造價(jià)高昂的基礎(chǔ)設(shè)施提供融資手段，因?yàn)檫@些項(xiàng)目具有潛在利潤(rùn)，但無(wú)法短期收回投資成本，需要通過(guò)公共—私人合作方式來(lái)提供資金，如道路、橋梁、關(guān)口等。私人部門(mén)提供新的資金來(lái)源，可以減少地方政府當(dāng)前債務(wù)并提高舉債能力，從而將更多的資金用來(lái)解決民生問(wèn)題。對(duì)于利用土地等資源進(jìn)行融資是著力要解決事關(guān)全體民眾的項(xiàng)目投資，而且資源是不可再生的，所以要采取市場(chǎng)的方式來(lái)進(jìn)行。

3.2.3權(quán)益性融資

權(quán)益性融資模式最具代表性的是香港地鐵在2000年10月發(fā)行股票上市，政府向公眾直接出售23%的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化。國(guó)內(nèi)也有很多城市在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已開(kāi)始了這種運(yùn)作，所以，這種融資方式可以解決類似地鐵等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資問(wèn)題。

4.總結(jié)

“十二五”時(shí)期是我國(guó)改革開(kāi)放的關(guān)鍵階段，也是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要時(shí)期。在這個(gè)重要的歷史時(shí)期，政府的作用責(zé)無(wú)旁貸，而政府投資作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”之一，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的意義毋庸置疑。因此，規(guī)范政府投融資模式，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高效率是十分必要的，本文研究投融資模式的意義也在于此，希望能對(duì)解決此類問(wèn)題提供相關(guān)參考。

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篇（2）

中圖分類號(hào)：F812．7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-176X（2008）05-0079-05

一、問(wèn)題的提出

縣域財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政體系中的基層財(cái)政體系，客觀上為高層政府公共財(cái)政體制框架的建立發(fā)揮了重要的作用，在宏觀上為相關(guān)體制的轉(zhuǎn)換、制度政策的順利實(shí)施以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏觀調(diào)控做出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，在微觀上又通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接影響絕大多數(shù)人口的福利效用水平，其在公共財(cái)政體系中的財(cái)政地位可以具體詮釋如下：

1．縣域財(cái)政體系具有民主財(cái)政改革突破點(diǎn)的特質(zhì)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，局部制度變遷源于各項(xiàng)制度或各個(gè)地區(qū)的制度所具有的相對(duì)性，局部制度變遷會(huì)導(dǎo)致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國(guó)家根本制度變遷的優(yōu)點(diǎn)。就中國(guó)的縣域財(cái)政體制而言，它具有相對(duì)獨(dú)立的存在空間和作用方式，它也是中國(guó)財(cái)政體制性矛盾的集中體現(xiàn)點(diǎn)，面臨著財(cái)政壓力、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)諸多問(wèn)題。財(cái)政壓力的釋放出口主要有兩個(gè)：一是財(cái)政政策的調(diào)整：二是財(cái)政制度的調(diào)整。財(cái)政政策上的調(diào)整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財(cái)政制度框架內(nèi)對(duì)有限財(cái)政政策手段的重新組合和搭配；財(cái)政制度上的調(diào)整屬于基礎(chǔ)性的制度變遷，它往往可以通過(guò)各種資源的交易改變整個(gè)社會(huì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。國(guó)內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政制度變遷釋放財(cái)政壓力的過(guò)程可以促進(jìn)公共財(cái)政和民主財(cái)政制度的建立，持續(xù)的財(cái)政壓力最終導(dǎo)致公共財(cái)政和民主財(cái)政制度的演進(jìn)。筆者認(rèn)為，縣域財(cái)政作為基層財(cái)政，具備了民主財(cái)政中的基層財(cái)政優(yōu)先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財(cái)政作為突破口尋求到釋放財(cái)政壓力的財(cái)政制度的調(diào)整方案是中國(guó)政府的理性選擇，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)民主財(cái)政改革的進(jìn)程。

2．縣域財(cái)政是地方財(cái)政運(yùn)行狀況的晴雨表[1]

從地方財(cái)政運(yùn)行的總體情況看，縣級(jí)財(cái)政是地方財(cái)政運(yùn)行狀況的晴雨表。由于縣級(jí)財(cái)政是具有財(cái)政運(yùn)行能力的最低的政府層次，基本處于財(cái)政收入的最初段、財(cái)政支出的最末段，最貼近于經(jīng)濟(jì)，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問(wèn)題都集中反映于縣級(jí)財(cái)政上。近20年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的沖擊、長(zhǎng)期持續(xù)的需求和供給的矛盾、分稅制引發(fā)的財(cái)政收支矛盾、轉(zhuǎn)移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農(nóng)”問(wèn)題、教育投入不足、財(cái)政困難等問(wèn)題無(wú)一不集中反映在縣級(jí)財(cái)政上。所以，縣級(jí)財(cái)政的運(yùn)行狀況不但對(duì)于考察地方財(cái)政運(yùn)行狀況、解決地方財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題至關(guān)重要，而且也對(duì)建立健全中國(guó)整個(gè)財(cái)政運(yùn)行的良好機(jī)制至關(guān)重要。

3．縣域財(cái)政關(guān)系到大多數(shù)人口的福祉

有研究表明，目前我國(guó)縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府共同承擔(dān)了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%―60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出[2]。縣域財(cái)政的重要性由此可見(jiàn)一斑。根據(jù)公共福利經(jīng)濟(jì)理論，社會(huì)總效用函數(shù)是社會(huì)成員個(gè)體福利效用之和，而公共產(chǎn)品理論表明，個(gè)人的效用函數(shù)為他所消費(fèi)的私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的函數(shù)，即Fi=f(Xi，G)。其中，F(xiàn)i為社會(huì)成員i的效用函數(shù)；Xi為i所消費(fèi)的所有私人產(chǎn)品；G為i所消費(fèi)的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)），因其消費(fèi)的非排他性特征，i所處社區(qū)中的公共產(chǎn)品數(shù)量是固定的；i=1，2，3……n。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，無(wú)論從地理因素還是人口因素來(lái)看，縣域財(cái)政對(duì)我國(guó)國(guó)民福祉水平有著重要的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)共有2 860個(gè)縣及381個(gè)縣級(jí)市，下轄總計(jì)20 601個(gè)小城鎮(zhèn)（2002年）。縣域國(guó)土面積占了全國(guó)的62%，人口總數(shù)占全國(guó)的70%。[3]由于縣域財(cái)政以絕對(duì)責(zé)任主體的角色承擔(dān)了全國(guó)70%人口的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（G）主要的供給責(zé)任，其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量便成為其轄區(qū)內(nèi)居民個(gè)人消費(fèi)效用函數(shù)的重要變量。再結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情，目前我國(guó)縣轄區(qū)多為農(nóng)業(yè)地區(qū)，所轄人口的絕大多數(shù)也是農(nóng)民。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已成為制約“三農(nóng)”問(wèn)題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數(shù)，由此可得知下列影響關(guān)系：縣域財(cái)政GFi社會(huì)總福利函數(shù)。顯然，縣域財(cái)政通過(guò)影響絕大多數(shù)人口的效用水平而影響國(guó)民的總福利水平。

縣域財(cái)政地位的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在其公共服務(wù)能力極大提高上，較高的財(cái)政公共服務(wù)能力能使縣域財(cái)政走向民主、開(kāi)放與健全，也可以破解縣域財(cái)政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財(cái)政公共服務(wù)能力能通過(guò)使居民公共需求得到充分滿足而影響國(guó)民的整體福利水平。本文在對(duì)縣域財(cái)政公共服務(wù)能力界定后，指出影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的指標(biāo)，進(jìn)而提出具體的提升路徑。

二、縣域財(cái)政公共服務(wù)能力及影響指標(biāo)分析

財(cái)政能力是政府能力的重要組成部分，政府財(cái)政能力大體包括三個(gè)主要支架：政府的財(cái)政收入能力、政府的財(cái)政支出能力和政府的財(cái)政平衡能力。其中，政府財(cái)政的支出能力是政府財(cái)政收入能力的體現(xiàn)，是政府財(cái)政能力的實(shí)踐環(huán)節(jié)。政府的財(cái)政支出能力是政府基于本身的財(cái)政收入能力，通過(guò)公共資金的運(yùn)用，達(dá)到對(duì)公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財(cái)政的公共服務(wù)能力。縣域財(cái)政公共服務(wù)能力是縣域財(cái)政在對(duì)國(guó)家公共政策的正確認(rèn)知、理解、接受、整合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，通過(guò)運(yùn)用、控制財(cái)政資源，能達(dá)到的對(duì)公共需要滿足及公共服務(wù)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。其中，縣域財(cái)政公共資金的運(yùn)用是以財(cái)政資金為核心的，對(duì)財(cái)政人力、權(quán)力、行為的綜合實(shí)踐。

影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的因素可以從以下幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析：

1．縣域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力

公共政策實(shí)質(zhì)上是指以民眾對(duì)公共利益選擇為依據(jù)，政府或公共部門(mén)代為制定的政策。縣域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對(duì)公共政策的認(rèn)知、理解、接受的能力。對(duì)公共政策內(nèi)容及精神實(shí)質(zhì)的認(rèn)知、理解、接受是對(duì)公共政策執(zhí)行中準(zhǔn)確性的把握，對(duì)政策目標(biāo)的一種確信。二是對(duì)公共政策的實(shí)施能力。主要包括縣域財(cái)政對(duì)公共政策的分解能力和對(duì)政策的立案能力。[4]縣域財(cái)政的政策分解能力，是指縣域財(cái)政為了能有效地貫徹中央或上級(jí)的公共政策，需要將中央和上級(jí)公共政策分解為各項(xiàng)具體的政策，化為各種可供直接實(shí)行的措施和辦法的能力；縣域財(cái)政的政策立案能力，是指縣域財(cái)政不能局限于執(zhí)行上級(jí)的公共政策，而且要注意探索和研究本地區(qū)所出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，主動(dòng)向中央和上級(jí)政府提供有關(guān)的資料信息、并提出新的政策設(shè)想和方案的能力。在實(shí)踐中，如果縣域財(cái)政對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)公共政策的把握能力越高，那么，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)預(yù)期效果的成功率就會(huì)越大。

2．縣域財(cái)政支出可用資金總量

縣域財(cái)政支出可用資金總量決定著縣域財(cái)政支出運(yùn)用財(cái)政資金規(guī)模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財(cái)政公共服務(wù)能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力“量”的指標(biāo)。決定縣域財(cái)政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了縣域內(nèi)綜合的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而決定財(cái)源的多寡，進(jìn)而決定縣域的財(cái)政收入水平，最終決定縣域內(nèi)可以用于財(cái)政資金運(yùn)用額度的大小。而縣域生產(chǎn)力水平的高低很大程度上取決于縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率的高低，能帶來(lái)高附加值的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)的的運(yùn)用程度等等。二是財(cái)政體制的分權(quán)及完善程度。分權(quán)涉及到層級(jí)政府間轄區(qū)內(nèi)享有的自治權(quán)的劃分，層級(jí)政府間轄區(qū)內(nèi)享有的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的劃分，層級(jí)政府間支出責(zé)任、稅收權(quán)力、債券權(quán)力的劃分等等，分權(quán)程度及其完善程度決定著縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財(cái)政財(cái)權(quán)的大小、財(cái)政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運(yùn)用財(cái)政資金的數(shù)額。三是縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。均衡合理的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)布局能充分地保障縣域財(cái)政收入的穩(wěn)定性和充足性，從而來(lái)滿足縣域財(cái)政支出總量日益增長(zhǎng)的需要。

3．縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)

縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)決定著縣域財(cái)政運(yùn)用財(cái)政資金質(zhì)量的高低，可用財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，說(shuō)明縣域財(cái)政公共服務(wù)能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財(cái)政支出能力“質(zhì)”的指標(biāo)。決定縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平不但決定于財(cái)政支出的總量，而且可以通過(guò)影響縣域居民的需求結(jié)構(gòu)，來(lái)影響縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，縣域財(cái)政對(duì)公共物品的提供也會(huì)從滿足基本需要型的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂(lè)等公共物品。二是縣域人口及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。縣域內(nèi)農(nóng)村人口和城市人口的比重，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重也直接影響到財(cái)政支出的取向，特別是近些年政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重視，提高了縣域這些方面財(cái)政支出的比重。三是縣域政府職能的轉(zhuǎn)變程度。中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于退出競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，承擔(dān)起公共領(lǐng)域的事務(wù)，財(cái)政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后，就意味著財(cái)政支出在競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域投入的比重會(huì)大一些，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、安全、福利、社會(huì)保障財(cái)政支出相對(duì)比重就小些，反之亦然。四是國(guó)家階段性的發(fā)展政策重心。縣域財(cái)政支出會(huì)隨著每一階段國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的擺動(dòng)而變化，國(guó)家政策發(fā)展重心會(huì)影響到縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比重。

4．縣域政府的公共服務(wù)程度

縣域財(cái)政的公共服務(wù)程度是衡量縣域政府財(cái)政服務(wù)優(yōu)劣的指標(biāo)，縣域政府公共服務(wù)程度越高，就代表其履行財(cái)政支出職能越科學(xué)，代表其財(cái)政公共服務(wù)能力就越高，反之亦然。當(dāng)前，決定縣域政府的公共服務(wù)程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學(xué)，縣域政府的公共服務(wù)程度就越高。科學(xué)化的縣域政府職能內(nèi)涵包括：服務(wù)性的縣域政府，以民眾的需要和認(rèn)同為第一行政標(biāo)準(zhǔn)；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領(lǐng)域，并且在施政過(guò)程中力求以最小的社會(huì)成本獲得最大的社會(huì)效益；法制化的縣域政府，以法律對(duì)縣域政府的行為進(jìn)行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴(yán)格地遵照法律進(jìn)行；負(fù)責(zé)任的縣域政府，縣域政府不但要對(duì)自己所定的行政規(guī)則負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)自己的財(cái)政行為及產(chǎn)生的行為后果負(fù)責(zé)。二是縣域政府體制架構(gòu)。政府體制是指政府機(jī)關(guān)為推行其政務(wù)所建立的責(zé)權(quán)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運(yùn)行體系、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級(jí)政府公共服務(wù)程度的制度基礎(chǔ)。有效的政府管理來(lái)自有效的政府體制架構(gòu)。[5]按照組織行為學(xué)的理論，組織就是一種能量轉(zhuǎn)化的載體。政府組織首先把物質(zhì)資源、人力智能、知識(shí)信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進(jìn)行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過(guò)程中，政府體制的安排，對(duì)于能量的總量、作用方向、強(qiáng)度，也即將對(duì)縣域政府公共服務(wù)程度產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權(quán)責(zé)體系，并且依據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則努力構(gòu)建行政高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府結(jié)構(gòu)體系，這對(duì)縣域政府公共服務(wù)程度的提升是有實(shí)質(zhì)性意義的。三是縣域政府的創(chuàng)新能力。縣域政府的創(chuàng)新能力也影響著縣域公共服務(wù)程度。縣域政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先表現(xiàn)在知識(shí)的占有、知識(shí)的應(yīng)用和知識(shí)的創(chuàng)新上，核心是對(duì)人才的重視。其次表現(xiàn)在縣域地方政府的體制創(chuàng)新能力上，核心是政府規(guī)模、分工、功能的設(shè)計(jì)上。最后還體現(xiàn)在縣域政府其自身的制度創(chuàng)新能力上。縣域政府的制度創(chuàng)新能力，是縣域政府在縣域社會(huì)范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適合先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度來(lái)替換不適宜的舊制度的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的能力。

三、縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的提升路徑

針對(duì)影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的幾點(diǎn)建議：

1．提升縣域財(cái)政的自給能力

縣域財(cái)政的自給能力是指縣域財(cái)政為了滿足縣域財(cái)政支出的需要而進(jìn)行籌措財(cái)政支出資金的程度。如果縣域財(cái)政籌措的資金能滿足縣域財(cái)政支出的需要，那么就認(rèn)為縣域政府擁有財(cái)政上的自給能力，否則認(rèn)為縣域財(cái)政的自給能力是缺乏的。縣域財(cái)政的自給能力可用縣域財(cái)政自給能力系數(shù)來(lái)衡量：

縣域財(cái)政自給能力系數(shù)=縣域財(cái)政的公共預(yù)算收入縣域財(cái)政的公共預(yù)算支出

通過(guò)這一簡(jiǎn)單的公式，考慮到當(dāng)前中國(guó)縣域財(cái)政的狀況，所共知的是，縣域總體的財(cái)政自給能力系數(shù)會(huì)小于1，這說(shuō)明縣域政府財(cái)政缺乏自給能力程度最高，縣域財(cái)政自給能力表現(xiàn)為脆弱性。其實(shí)，我們不難分析到影響縣域財(cái)政的自給能力的因素：一是財(cái)政制度的安排。這些也是被學(xué)者們反復(fù)論證的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分問(wèn)題，劃分的結(jié)果在縣域這里往往表現(xiàn)為分母大，而分子小，導(dǎo)致計(jì)算的結(jié)果小于1。二是縣域本身存在的財(cái)政來(lái)源特征，這些與縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都有關(guān)系，縣域綜合生產(chǎn)力水平不高，根本上導(dǎo)致縣域財(cái)政自給能力的下降。在實(shí)踐中，縣域必須要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大縣域支柱產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，從而消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，努力促進(jìn)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)科技的創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由勞動(dòng)密集型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，并且促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這樣才能從根本上解決縣域財(cái)政自給能力不足的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，無(wú)論是重新進(jìn)行制度安排、還是提高縣域本身的財(cái)源結(jié)構(gòu)和能力，從而提高縣域財(cái)政自給能力，都需要長(zhǎng)時(shí)間的醞釀開(kāi)展。我們必須承認(rèn)的是，中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政制度模式及農(nóng)村城市二元經(jīng)濟(jì)模式、財(cái)政管理模式是一個(gè)時(shí)期內(nèi)國(guó)家不斷調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益而形成的一種制度均衡狀態(tài)，是一種制度結(jié)構(gòu)的供給完全適應(yīng)需求從而處于暫時(shí)不變的狀況。諾思說(shuō)道：“制度均衡是這樣一個(gè)狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟(jì)交換總體的一系列合約談判給定時(shí)，沒(méi)有一個(gè)行為者會(huì)發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態(tài)并不意味著，每個(gè)人對(duì)現(xiàn)有的規(guī)則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對(duì)成本和收益使得這樣做不值得，現(xiàn)存的制度制約確定和創(chuàng)立了均衡。”[6]諾思的這段話想說(shuō)明的是制度均衡的達(dá)成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時(shí)也存在不滿意狀況。那么，對(duì)于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時(shí)，制度變遷必然發(fā)生。而這種制度變遷我們不期望短時(shí)間內(nèi)發(fā)生，但需要我們通過(guò)不斷推動(dòng)各種制度變遷來(lái)提高縣域財(cái)政自給能力。

2．提升縣域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力

（1）提高縣域財(cái)政執(zhí)行人員公共政策的理論水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)、社會(huì)實(shí)踐程度，從而加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)行人員對(duì)公共政策在政治、經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)收益上的獲得有充分的認(rèn)知，進(jìn)而對(duì)公共政策的目標(biāo)及意義有個(gè)正確的價(jià)值判斷，這樣公共政策才能被很好地執(zhí)行下去；（2）加強(qiáng)縣域財(cái)政執(zhí)行人員的財(cái)政職業(yè)素質(zhì)教育，規(guī)范其行為，做到在執(zhí)行政策時(shí)候保持絕對(duì)的價(jià)值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執(zhí)行所要達(dá)到的目標(biāo)，并在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中不斷調(diào)整自己的執(zhí)行行為。比如在中央整頓亂收費(fèi)政策執(zhí)行過(guò)程中，縣域財(cái)政部門(mén)雖然會(huì)使自己的收入減少，但也要對(duì)國(guó)家的公共政策堅(jiān)決的執(zhí)行；（3）建立縣域財(cái)政對(duì)公共政策的追蹤問(wèn)責(zé)制度。嚴(yán)格縣域財(cái)政的考核制度，增強(qiáng)財(cái)政行政人員的公共政策執(zhí)行過(guò)程的責(zé)任意識(shí)，對(duì)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的評(píng)估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎(chǔ)上，對(duì)出現(xiàn)重大錯(cuò)誤人員要進(jìn)行問(wèn)責(zé)；（4）制定法制化、規(guī)章化的公共政策的執(zhí)行程序。這樣才能使公共政策執(zhí)行時(shí)有依據(jù)作為參考，增強(qiáng)政府財(cái)政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財(cái)政在認(rèn)知、執(zhí)行公共政策時(shí)要保證上下級(jí)以及基層民眾的信息聯(lián)系，主動(dòng)把自己對(duì)公共政策的理解、執(zhí)行情況與上級(jí)政府及財(cái)政部門(mén)進(jìn)行信息上的溝通，同時(shí)，也要注意基層民眾對(duì)公共政策理解程度，注意對(duì)公共政策的宣傳，聽(tīng)取民眾對(duì)信息的反饋，等等。

3．提升縣域政府的公共服務(wù)程度

（1）轉(zhuǎn)變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場(chǎng)與政府邊界劃分的基本規(guī)律，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，逐步擴(kuò)大政府公共物品的供給范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障服務(wù)、福利、公共安全網(wǎng)、公共信息、農(nóng)村公共物品等公共支出中的社會(huì)性支出的投入力度，把生產(chǎn)投資型的縣域財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的財(cái)政；（2）縣域政府要樹(shù)立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門(mén)的事權(quán)劃分，形成合理的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各種行政權(quán)力在相互配合與制約中得到行使，同時(shí)，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會(huì)聽(tīng)證、咨詢論證制度、行政審批責(zé)任追究制度以及信息反饋機(jī)制。這些措施，一方面解決了行政權(quán)的重復(fù)交叉問(wèn)題，另一方面也提高了行政權(quán)運(yùn)用的效率和公平性，以及民眾對(duì)政府行政過(guò)程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式和手段。在縣域政府公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，注重經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)等各種實(shí)現(xiàn)方式的綜合運(yùn)用，大力倡導(dǎo)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化等先進(jìn)的電子政務(wù)工具在公共服務(wù)中的運(yùn)用，可以減低行政成本的同時(shí)，也可以提高公共服務(wù)的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務(wù)的創(chuàng)新意識(shí)及能力，鼓勵(lì)縣域政府各部門(mén)對(duì)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新、公共服務(wù)提供手段的創(chuàng)新，等等。如在公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式上，對(duì)一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征不強(qiáng)、可以形成成本合理補(bǔ)償機(jī)制的公共服務(wù)可以適時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制或第三部門(mén)等民間機(jī)構(gòu)。

4．科學(xué)界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化

公共服務(wù)能力不僅是指對(duì)公共服務(wù)量的滿足，而且也表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度，由于縣管轄區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)村人口的存在，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)享受上表現(xiàn)出巨大的差距，這也對(duì)縣域政府提出了更高層次的要求，努力實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展，這有賴于縣域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的科學(xué)界定，從而使科學(xué)目標(biāo)指導(dǎo)行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化，提升縣域公共服務(wù)能力在“質(zhì)”上的飛躍。[7]

從縣域的實(shí)際情況出發(fā)，縣域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)應(yīng)分四個(gè)層次：第一層次是保證縣鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的行政、公檢法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)等社會(huì)秩序保障機(jī)構(gòu)能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會(huì)秩序保障。第二層次是消除社會(huì)階層間不公平問(wèn)題，解決社會(huì)失業(yè)人員的生存、貧困家庭的救濟(jì)，孤苦老人的贍養(yǎng)，縣鄉(xiāng)貧富差距過(guò)大，優(yōu)先解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題。第三個(gè)層次是努力實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各政府間公共服務(wù)能力的均等化，區(qū)域的公共服務(wù)水準(zhǔn)得以切實(shí)保障，居民都享有同等的就業(yè)、求學(xué)、交通等方面機(jī)會(huì)與服務(wù)，資源得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。第四個(gè)層次是通過(guò)縣轄區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮本地區(qū)的各自比較優(yōu)勢(shì)和縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化內(nèi)在共同點(diǎn)，彼此扶持，構(gòu)建出全國(guó)互聯(lián)性縣域政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，共同實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

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篇（3）

中國(guó)審計(jì)已走過(guò)了31個(gè)春秋，傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)已逐漸走向成熟，政府績(jī)效審計(jì)是政府審計(jì)的高級(jí)階段，新形勢(shì)下中國(guó)政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)是國(guó)家審計(jì)發(fā)展的主流方向。目前政府績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)政府組織做出正確的決策、提高服務(wù)的效能，這恰好與我國(guó)建立高效、廉潔政府的要求相契合。

一、政府績(jī)效審計(jì)的概念

績(jī)效審計(jì)（Performance Audit）的概念近年來(lái)已逐步引起人們的關(guān)注和重視，績(jī)效審計(jì)的提出突破了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的框架，豐富了政府審計(jì)的內(nèi)涵，然而各國(guó)對(duì)其稱謂和定義尚無(wú)統(tǒng)一的界定。

在國(guó)外文獻(xiàn)方面，國(guó)際最高審計(jì)機(jī)構(gòu)組織（INTOSAI）1986年選擇以“績(jī)效審計(jì)”作為統(tǒng)一的術(shù)語(yǔ)，并將它定義為“對(duì)一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)”。之后，西方相關(guān)國(guó)家及其學(xué)者紛紛從不同角度對(duì)績(jī)效審計(jì)作進(jìn)一步的界定。

在國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)方面，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》根據(jù)《審計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定，提出了績(jī)效審計(jì)的概念，“是指審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)政府各部門(mén)財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，審查其在履行職務(wù)時(shí)財(cái)政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度，并進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出改進(jìn)意見(jiàn)的專項(xiàng)審計(jì)行為。”

二、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)高層在中國(guó)目前條件下，對(duì)如何實(shí)施績(jī)效審計(jì)，缺乏宏觀性的戰(zhàn)略思考和科學(xué)性的發(fā)展規(guī)劃，微觀方面更是缺乏一個(gè)系統(tǒng)實(shí)用的實(shí)踐指導(dǎo)計(jì)劃。此外，人民的民主參政意識(shí)及社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，更使得我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)陷入困境。

（一）審計(jì)體制滯后

我國(guó)對(duì)審計(jì)的獨(dú)立性作了明確規(guī)定，“無(wú)論政體如何，在審計(jì)中保持獨(dú)立性和客觀性至關(guān)重要。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的充分獨(dú)立性對(duì)實(shí)施審計(jì)和審計(jì)成果的可靠性是絕對(duì)必要的。”然而在實(shí)際操作過(guò)程中，由于領(lǐng)導(dǎo)體制和審計(jì)經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立，審計(jì)主體的獨(dú)立性常常被弱化，因而政府績(jī)效審計(jì)工作的獨(dú)立性很難得到有效保證。

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)體制是在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署主持管理全國(guó)的審計(jì)工作，并以地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)以本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。從審計(jì)的三方關(guān)系來(lái)看，委托方、受托方和審計(jì)主體都具有同一隸屬關(guān)系和共同利益，這使得審計(jì)機(jī)關(guān)具有濃厚的“內(nèi)部監(jiān)督”色彩，嚴(yán)重制約了政府績(jī)效審計(jì)“外部監(jiān)督”的職能。

（二）法律體制不健全

我國(guó)的《審計(jì)法》中僅規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合法性、真實(shí)性和效益性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，而目前我國(guó)還沒(méi)有形成一套完整法規(guī)體系適用于績(jī)效審計(jì)，已出臺(tái)的法律法規(guī)中涉及到績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容也較少。

（三）審計(jì)主體的多方制約

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)特別是基層審計(jì)人力資源狀況堪憂，突出問(wèn)題是非審計(jì)業(yè)務(wù)人員多，從事審計(jì)業(yè)務(wù)人員少。作為績(jī)效審計(jì)對(duì)象的政府管理活動(dòng)廣泛復(fù)雜，即便使用多種審計(jì)方法和技術(shù)，收集的資料也總有限度的，而不取得充分可靠的證據(jù)，就難以保證審計(jì)結(jié)論的客觀公正。

（四）技術(shù)方法落后

目前我國(guó)計(jì)算機(jī)審計(jì)還不普及，在計(jì)算機(jī)技術(shù)管理審計(jì)項(xiàng)目以及信息利用和運(yùn)用方面還比較落后，甚至不少地方還沒(méi)有開(kāi)展計(jì)算機(jī)審計(jì)，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)抽樣更多的還是根據(jù)審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)而取的判斷抽樣，而非更加科學(xué)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)抽樣。

三、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的展望

在眾多的績(jī)效審計(jì)模式中選擇適合于我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)模式主要決定于兩個(gè)方面的因素，一是要有強(qiáng)有力的理論支撐，二是應(yīng)密切契合于我國(guó)的國(guó)情。

隨著我國(guó)公共財(cái)政制度的建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家審計(jì)必須適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)而言，應(yīng)該發(fā)揮法律賦予其的職能作用，提高公共支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，為政府管理經(jīng)濟(jì)提供可靠的信息和提出加強(qiáng)管理的建議。

（一）政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境的逐步好轉(zhuǎn)

隨著我國(guó)公共財(cái)政制度的建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府績(jī)效審計(jì)將在我國(guó)的政府審計(jì)中發(fā)揮越來(lái)越重要的角色，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，績(jī)效審計(jì)還將進(jìn)一步擴(kuò)大其影響力，必將成為政府審計(jì)的主流。政府績(jī)效審計(jì)要想真正發(fā)揮出其應(yīng)有的職能和作用，更好地推動(dòng)政府體制改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，首先要盡快建立立法型審計(jì)模式，其次要保證政府績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性。

將來(lái)的政府績(jī)效審計(jì)法規(guī)建設(shè)將分為三個(gè)層面，分別為制定《政府績(jī)效審計(jì)法》、《政府績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則》、《政府績(jī)效審計(jì)執(zhí)業(yè)規(guī)則》。同時(shí)我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在借鑒國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又充分考慮現(xiàn)階段我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，再結(jié)合具體的審計(jì)項(xiàng)目，構(gòu)建適應(yīng)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制要求的，具有中國(guó)特色的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）政府績(jī)效審計(jì)的自我完善

在審計(jì)主體上，逐步建立以國(guó)家審計(jì)為主，其他審計(jì)為輔的格局，逐步形成強(qiáng)有力的政府績(jī)效審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系；在審計(jì)客體上，政府績(jī)效審計(jì)將從由財(cái)務(wù)審計(jì)延伸的效益審計(jì)逐步向獨(dú)立型的績(jī)效審計(jì)發(fā)展，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目將由簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)收支經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審查擴(kuò)展到對(duì)其所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面審查；在審計(jì)范圍上，人力資源審計(jì)作為影響公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的關(guān)鍵因素，必將成為我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的重要組成部分；在審計(jì)的技術(shù)方法上，既要重視審計(jì)方法的創(chuàng)新，又要注重審計(jì)手段的更新，還要注意審計(jì)方式的轉(zhuǎn)變。

（三）政府績(jī)效審計(jì)監(jiān)督制度的逐步完善

要想強(qiáng)化政府績(jī)效審計(jì)的監(jiān)督制度，就需要完善法律監(jiān)督制度、組織監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督。首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾等社會(huì)輿論力量對(duì)政府機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的監(jiān)督；其次，審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督審計(jì)客體的同時(shí)，其自身也應(yīng)該受到外界的監(jiān)督。

（四）政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)及對(duì)其價(jià)值發(fā)掘與應(yīng)用的重視

真正完整、公開(kāi)的審計(jì)公告制度有利于增加工作的透明度，樹(shù)立政府績(jī)效審計(jì)的公正形象，強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)執(zhí)法行為的監(jiān)督，贏得社會(huì)公眾的廣泛支持，也有利于我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)工作與國(guó)際先進(jìn)水平的盡快接軌。

更加重視政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果的價(jià)值發(fā)掘與應(yīng)用政府績(jī)效審計(jì)既要關(guān)注審計(jì)的質(zhì)量，既要將政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果與財(cái)政預(yù)算安排相結(jié)合，又要將政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果與行政問(wèn)責(zé)制相結(jié)合，還要將政府績(jī)效審計(jì)結(jié)果與加強(qiáng)政府自身建設(shè)相結(jié)合。

結(jié)束語(yǔ)

隨著政治和社會(huì)環(huán)境的積極改善，在中國(guó)審計(jì)者的共同躬行下，中國(guó)績(jī)效審計(jì)一定會(huì)逐漸走入社會(huì)，審計(jì)機(jī)關(guān)要通過(guò)實(shí)踐促學(xué)習(xí)，普及績(jī)效審計(jì)意識(shí)，爭(zhēng)取廣泛的信任和支持，更好地發(fā)揮其在轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能、提高資源使用效益、服務(wù)社會(huì)大眾等方面的積極作用，走入民眾，融入世界審計(jì)主流，并創(chuàng)造出中國(guó)審計(jì)的新輝煌。（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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篇（4）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，極大地增強(qiáng)了綜合國(guó)力，人民群眾的生活水平有了根本的改變。并且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們物質(zhì)生活水平的提高，人民群眾對(duì)教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的需求也越來(lái)越高，深層次的矛盾越來(lái)越突出，推進(jìn)基本公共服務(wù)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給，就顯得尤為重要。

1. 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的表現(xiàn)

1.1基礎(chǔ)教育服務(wù)

基礎(chǔ)教育作為最基本的教育階段是培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)和保障，是不可忽視的環(huán)節(jié)。盡管我國(guó)在普及義務(wù)教育方面取得顯著成就，城鄉(xiāng)義務(wù)教育在入學(xué)率上的差距已大大縮小，但城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出、辦學(xué)條件和教師水平仍存在較大差距，即便農(nóng)村學(xué)生與城市學(xué)生接受同等層次的義務(wù)教育，受條件所限，農(nóng)村的教育質(zhì)量仍不及城市。以遼寧省為例，農(nóng)村基礎(chǔ)教育在發(fā)展水平上與城市相比存在較大差距，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)教育資源分配不公平。各級(jí)政府在教育經(jīng)費(fèi)、師資等方面優(yōu)先考慮城市，而農(nóng)村教育資源有限，無(wú)法滿足需求。二是城鄉(xiāng)義務(wù)教育環(huán)境存在較大差距。從硬件來(lái)看，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)和辦公環(huán)境、教學(xué)儀器、實(shí)驗(yàn)設(shè)備等都不如城市。三是農(nóng)村師資力量薄弱，難以滿足義務(wù)教育的需要。由于農(nóng)村教師待遇差，生活條件艱苦，一般大學(xué)生都不愿意到農(nóng)村教書(shū)，更不用說(shuō)優(yōu)秀教師了。師資的短缺致使一個(gè)老師往往教授多門(mén)課程。農(nóng)村教師數(shù)量的短缺加上教師素質(zhì)的低下導(dǎo)致農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。

1.2基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，農(nóng)民獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，政府財(cái)政更多的是投入到城市，造成城鄉(xiāng)醫(yī)療水平差距較大。城市擁有最優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的情況沒(méi)有得到根本改觀，農(nóng)民因病致貧，因病返貧的情況仍較為普遍。以遼寧省為例，在醫(yī)療衛(wèi)生資源方面，約40%的城鎮(zhèn)人口就占有近70%的醫(yī)療資源，而60%的農(nóng)村人口卻僅占有僅30%的醫(yī)療資源。在醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平方面，農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平較低。由于經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等因素，高學(xué)歷和高水平的醫(yī)務(wù)人員都涌向城市。農(nóng)村的醫(yī)務(wù)人員在學(xué)歷和職稱水平上都低于城市。在醫(yī)療設(shè)施方面，城市醫(yī)院規(guī)模大、數(shù)量多、設(shè)備先進(jìn)，而農(nóng)村只有衛(wèi)生所、醫(yī)務(wù)室，而且數(shù)量少，設(shè)備陳舊。從每千人口醫(yī)療衛(wèi)生人員服務(wù)配備情況來(lái)看，差距更為明顯，城市每千人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員8.26人，農(nóng)村僅為3.24人，城市每千人擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師3.27人，農(nóng)村僅為1.5人，城市每千人擁有注冊(cè)護(hù)士3.53人，農(nóng)村僅為0.95人

1.3基本社會(huì)保障服務(wù)

基本社會(huì)保障是指國(guó)家和社會(huì)通過(guò)立法對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配，對(duì)社會(huì)成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度。基本社會(huì)保障的本質(zhì)是維護(hù)社會(huì)公平進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展①。一般而言，基本社會(huì)保障由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等組成。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障體系是比較健全的，在城市目前已基本形成統(tǒng)一的、覆蓋率較高，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的社會(huì)保障體系。城市社會(huì)保障制度的基本框架已大致建成，進(jìn)入完善發(fā)展階段，城市社會(huì)保障范圍涵蓋就業(yè)、再就業(yè)、最低生活保障、最低工資、社會(huì)保險(xiǎn)、優(yōu)撫救濟(jì)、救助等多項(xiàng)內(nèi)容，然而，在農(nóng)村雖然也有獨(dú)立的農(nóng)村社會(huì)保障制度，但是和城市相比差異很大，農(nóng)村僅有五保制度、最低生活保障、社會(huì)救助、優(yōu)撫救濟(jì)等，并且保障水平普遍較低。以遼寧省為例，到2011年，遼寧省城市的低保標(biāo)準(zhǔn)為310.6元，農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)僅為160.52元，前者是后者的1.93倍，從城鄉(xiāng)低保覆蓋面來(lái)看，2010年遼寧省城市享受低保人數(shù)為125.95萬(wàn)人，低保覆蓋面為5.87%，農(nóng)村享受低保人數(shù)為92.9萬(wàn)人，低保覆蓋面為4.4%，農(nóng)村比城市低1.47個(gè)比分點(diǎn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及失地農(nóng)民、農(nóng)民工的社會(huì)保障體系建設(shè)也遠(yuǎn)落后于城市。城鄉(xiāng)間社會(huì)保障水平和質(zhì)量存在較大的差距，且在不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)間社會(huì)保障存在嚴(yán)重的非平衡性和非均等性。

1.4基礎(chǔ)設(shè)施及公共環(huán)境

基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)②。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的不均等是導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的主要原因，我國(guó)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的不均等是顯而易見(jiàn)的，在城市，供水供電設(shè)施完善，道路寬闊平坦，交通便利。城市社區(qū)基本都有活動(dòng)中心、健身中心、公園等等。而在農(nóng)村，供水供電設(shè)施不完善。廣大農(nóng)村地區(qū)還存在飲水安全問(wèn)題；農(nóng)村電網(wǎng)薄弱，特別是在用電高峰期，經(jīng)常會(huì)因電壓太低而停電。農(nóng)村道路狹窄，坑坑洼洼，很多農(nóng)村道路都沒(méi)有安裝路燈，由于夜間沒(méi)有路燈照明而導(dǎo)致交通事故的情況經(jīng)常發(fā)生。農(nóng)村交通不便，大部分農(nóng)村至今沒(méi)有通公交或公交線路單一，限制了農(nóng)民的出行和與外界的聯(lián)系。財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入也是存在差異的。以遼寧省為例， 2010年，遼寧省在城鎮(zhèn)的固定資產(chǎn)投資為15106.33億元，而在農(nóng)村的固定資產(chǎn)投資只有936.70億元，城鄉(xiāng)之間固定資產(chǎn)投資差距巨大。從公共環(huán)境的角度來(lái)看，政府在城市投入大量的資金和精力治理污染、保護(hù)環(huán)境，對(duì)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)卻很少關(guān)注。農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)及污染治理主要依靠農(nóng)民的自發(fā)意識(shí)，其保護(hù)范圍、環(huán)境污染治理效果可想而知。

2. 原因分析

2.1城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地區(qū)間梯次發(fā)展戰(zhàn)略疊加所導(dǎo)致的后果是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、東部與西部之間的發(fā)展差異巨大，而這種差異不是短期內(nèi)政策調(diào)整所能彌補(bǔ)的，必將是個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。而業(yè)已存在的地區(qū)間發(fā)展差異是基本公共服務(wù)均等化改革所不能繞過(guò)去的“鴻溝”。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)長(zhǎng)期分割政策影響，我國(guó)地方財(cái)政提供的公共產(chǎn)品支出存在城鄉(xiāng)間嚴(yán)重不均現(xiàn)象。養(yǎng)老保障、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施等隱性公共服務(wù)與產(chǎn)品都存在著明顯的城鄉(xiāng)差異。

2.2地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

各級(jí)政府間由于基本公共服務(wù)供給的職責(zé)界定不清楚，導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放的現(xiàn)象，即在財(cái)政收入的分配上，中央占有較大比重，地方政府所占比重相對(duì)較小，但是在財(cái)政支出上，尤其是那些和民生密切相關(guān)領(lǐng)域的支出，地方政府要承擔(dān)較大的責(zé)任。事權(quán)長(zhǎng)期層層下移，財(cái)權(quán)又過(guò)于集中在上級(jí)政府部門(mén)，使各級(jí)政府部門(mén)的事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等，從而影響基本公共服務(wù)有效而穩(wěn)定地供給。比如對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障的支出，主要還是要依靠地方政府的財(cái)力支持。雖然中央政府占有較大財(cái)政收入比重符合發(fā)展趨勢(shì)，但是如果由地方政府承擔(dān)過(guò)多事權(quán)，會(huì)使得地方政府承擔(dān)較大財(cái)政壓力，影響地方政府的積極性。

2.3社會(huì)組織發(fā)展緩慢

目前我國(guó)仍處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，由于諸多因素的制約，市民社會(huì)發(fā)育程度還很不成熟，各種社會(huì)組織的發(fā)育不健全，社會(huì)的治理程度還比較低。政府在基本公共服務(wù)生產(chǎn)和供給中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，社會(huì)組織不僅處于參與程度十分有限的從屬地位，而且難以對(duì)政府生產(chǎn)和供給的基本公共服務(wù)進(jìn)行有效的評(píng)估、監(jiān)督和制衡。相對(duì)于國(guó)外基本公共服務(wù)多元參與的格局，我國(guó)依然是基本公共服務(wù)政府一元主導(dǎo)的格局，而且受路徑依賴性的影響，預(yù)計(jì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，難以形成多元參與生產(chǎn)和供給基本公共服務(wù)的格局。另外目前我國(guó)社會(huì)組織管理的法律、法規(guī)還不夠健全，缺乏完善的法律體系保護(hù)是社會(huì)組織發(fā)展緩慢的另一大原因，也是許多社會(huì)組織主動(dòng)依附政府機(jī)構(gòu)的重要原因。

3. 促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

3.1完善公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)

科學(xué)、合理地轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的直接而又容易見(jiàn)效的手段。正因?yàn)槿绱耍S多專家認(rèn)為“基本公共服務(wù)均等化，是擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，讓全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果的制度安排。③”然而大量的事實(shí)表明，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的資金未必能做到公平分配。諸如，在經(jīng)費(fèi)缺乏背景下，部門(mén)間利益競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的資金沒(méi)有被公平、合理安排，促使部門(mén)間亂用、濫用、挪用資金等現(xiàn)象不斷產(chǎn)生；公共服務(wù)部門(mén)內(nèi)部未能把資金用于最需要的群體或地區(qū)，使真正需要援助的對(duì)象沒(méi)能得到服務(wù)，導(dǎo)致嚴(yán)重的不公等。其實(shí)，完善公共財(cái)政政策不僅要克服基本公共服務(wù)的財(cái)政供給不足問(wèn)題，而且要解決財(cái)政供給不均問(wèn)題。地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金必須公平分配，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的財(cái)政供給均等化。為此，增加部門(mén)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支透明度，提高受服務(wù)對(duì)象的知情權(quán)、參與權(quán)，是預(yù)防公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配不均的有效辦法。在對(duì)公共服務(wù)支出進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)特別考慮公共服務(wù)支出的公平性問(wèn)題。

3.2提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量

長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，而農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給主要不是靠公共財(cái)政，而是靠農(nóng)民自己。因此，農(nóng)村要想得到高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，除了政府加大對(duì)農(nóng)村投入外，還應(yīng)該考慮集中利用農(nóng)村現(xiàn)有的有限基本公共服務(wù)資源。事實(shí)上這是可取的，也符合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際。相對(duì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村地廣人稀，且近幾年的計(jì)劃生育使人口數(shù)量減少；同時(shí)，大量農(nóng)民工涌入城市，農(nóng)村的基本公共服務(wù)資源尤其是人力資源、設(shè)備、設(shè)施等利用率低。這種現(xiàn)實(shí)，要求政府應(yīng)該考慮農(nóng)村現(xiàn)有基本公共服務(wù)資源的集中利用。可考慮在公共財(cái)政投入數(shù)量不變前提下，根據(jù)各地具體情況適當(dāng)合并農(nóng)村學(xué)校、農(nóng)村衛(wèi)生院、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，集中利用資金、人力資源、設(shè)備、設(shè)施，以提高公共服務(wù)質(zhì)量，縮小與城市的差距。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，除了集中利用農(nóng)村基本公共服務(wù)資源外，還可考慮加速城鎮(zhèn)化。因?yàn)椋竟卜?wù)均等化的程度高低，與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度高低相關(guān)。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的程度越高，基本公共服務(wù)資源被集中利用的程度就越高，基本公共服務(wù)就越均等。

3.3健全政府公共服務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估體系

政府的公共服務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估體系對(duì)基本公共服務(wù)均等化改革起到“羅盤(pán)式”的校正和指引作用。只有健全政府公共服務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估體系，才能使公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化具備足夠的制度動(dòng)力，才能逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政支出由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心向以基本公共服務(wù)為中心轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系包括政府自身的績(jī)效評(píng)估和公眾對(duì)政府公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)議。迄今為止，政府自身的績(jī)效評(píng)估相對(duì)比較完善，但公眾對(duì)政府公共服務(wù)的評(píng)價(jià)體系尚未建立健全。將基本公共服務(wù)均等化納入政績(jī)考核體系，建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府績(jī)效考核體系。強(qiáng)化政府提供基本公共服務(wù)的職能，以提供基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量以及人民群眾滿意度來(lái)考核各級(jí)政府，保證不偏離人民受益、人民滿意的原則，以提高基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施效果。特別是，要建立以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部績(jī)效考核制度。包括：一是增加基本公共服務(wù)在干部政績(jī)考核體系中的權(quán)重。如圍繞基本公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r，可將入學(xué)率、社會(huì)保障覆蓋率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率、及城鄉(xiāng)居民滿意度、幸福感等衡量居民生活質(zhì)量的重要指標(biāo)納入政府績(jī)效考核范圍。二是將群眾滿意度作為干部政績(jī)考核的重要因素，使廣大民眾的評(píng)價(jià)成為影響干部升遷的重要因素。這樣也會(huì)倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，加快向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

3.4轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共服務(wù)型政府

公共服務(wù)型政府以提供公共服務(wù)為導(dǎo)向，或者說(shuō)公共服務(wù)型政府的主要職責(zé)在于為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政與公共服務(wù)型政府的共同職能。雖然公共財(cái)政的職能與政府職能不盡相同，但是對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)來(lái)說(shuō)，政府需要通過(guò)公共財(cái)政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，而公共財(cái)政政策則需要圍繞公共服務(wù)型政府的宗旨來(lái)設(shè)置。從滿足公民的基本權(quán)利要求而言，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，要求政府能夠提供某種制度或機(jī)制，使公民在享用基本公共服務(wù)時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平。基于我國(guó)城鄉(xiāng)有別、區(qū)域發(fā)展差異較大的國(guó)情，基本公共服務(wù)的均等化不等于基本公共服務(wù)的平均化，均等化實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是一種公平的思想，因此，公共服務(wù)型政府的首要職能是保證公民在享用政府提供的基本公共服務(wù)上具有公平的機(jī)會(huì)，即在基本公共服務(wù)提供的決策機(jī)制、融資機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制上都要盡可能地消除歧視性動(dòng)機(jī)，保證處于不同境遇的公民均能在自己的可及范圍內(nèi)盡可能公平地享用基本公共服務(wù)；其次是公共服務(wù)型政府在基本公共服務(wù)的提供與分配上要制定公平的規(guī)則，消除社會(huì)矛盾，減少不穩(wěn)定因素；第三是發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的優(yōu)勢(shì)，合理調(diào)劑公共財(cái)政資源，努力實(shí)現(xiàn)全體公民在基本公共服務(wù)上的均等化。

注釋：

①吳建華，查麗艷.我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化研究[J].商業(yè)研究，2011，（08），157-158.

②baidu詞條.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[EB/OL].http：///view/277705.htm.

③國(guó)際視野中的基本公共服務(wù)均等化[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2009-08-27.

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篇（5）

一、 引論

2006年3月中央提 出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的研究興趣。劉尚希(2007)、賈康(2008)、遲福林(2007，2008)、丁元竹(2007，2008)等人對(duì)基本公共服務(wù)做了一些頗有價(jià)值的研究。

從概念上說(shuō)，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中國(guó)化的一種表述 ，其涵義接近于歐美國(guó)家的“普遍公共服務(wù)”，即政府應(yīng)平等地服務(wù)于每一個(gè)公民。結(jié)合上述學(xué)者的研究，本文如此定義基本公共服務(wù)：根據(jù)我國(guó)所處的發(fā)展階段 ，政府利用可支配的公共資源，滿足全體公民最集中、最迫切和最低水平的公共需求。

上述定義是本文的立論基礎(chǔ)，它界定了我國(guó)基本公共服務(wù)的主導(dǎo)力量、受益對(duì)象和覆蓋范 圍。本文試圖對(duì)我國(guó)的基本公共服務(wù)狀況做一簡(jiǎn)單評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上，探討促進(jìn)基本公共服務(wù)所必須的制度安排。

西方的發(fā)展歷史證明，不論奉行什么國(guó)家理論，不論什么政黨執(zhí)政，在“普遍公共服務(wù)”應(yīng)由政府供給這一問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)。我國(guó)作為發(fā)展中的人口大國(guó)，欲實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化 ，將經(jīng)歷循序漸進(jìn)的過(guò)程。筆者認(rèn)為 ，推進(jìn)基本公共服務(wù)，既可以緩沖和分散快速發(fā)展過(guò)程中所集聚的各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，又有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，并藉此彰顯社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、基本公共服務(wù)狀況：一個(gè)簡(jiǎn)單評(píng)估

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，民生問(wèn)題卻日益突出，這偏離了我們的常識(shí)，也恰恰說(shuō)明多年來(lái)對(duì)基本公共服務(wù)的某種忽略。因此，考察改革開(kāi)放之后基本公共服務(wù)的發(fā)展歷程。 有助于從整體上把握我國(guó)基本公共服務(wù)所面臨的形勢(shì)，為深化改革奠定可靠的基礎(chǔ)。本文以1976—2008年為區(qū)間來(lái)研究基本公共服務(wù)問(wèn)題。

(一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與基本公共服務(wù)

由1976～2008年的財(cái)政支出數(shù)據(jù) ，可以分析30多年來(lái)基本公共服務(wù)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 中的變化狀況，歸納如下：

1．前30年(從“五五計(jì)劃”到“十五計(jì)劃”)經(jīng)濟(jì)性支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中穩(wěn)居第一 ，表明經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府職能的重中之重。2006年，經(jīng)濟(jì)性支出是10734億元 ，首次下降為第二位 ，2007～2008年 ，該項(xiàng)支出繼續(xù)低于基本公共服務(wù)支出。

2．“五五”計(jì)劃基本公共服務(wù)支出為761億元 ，“十五”計(jì)劃達(dá)到34501億元，增~II143．7倍。2006—2007年，該支出分別是10846億元和15435億元，2008年明顯增加。然而 自“八五”計(jì)劃開(kāi)始，基本公共服務(wù)支出的增長(zhǎng)越來(lái)越滯后于財(cái)政支出的增長(zhǎng)(見(jiàn)圖1)。

3．1986年以來(lái)行政管理支出迅速膨脹，到2006年該支出增長(zhǎng)了33．4倍，之后的兩年，保守估計(jì)增長(zhǎng)也分別在4O倍以上。政府消耗了可觀的財(cái)力，而弱化了提供基本公共服務(wù)的積極性。

再?gòu)慕?jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出的比重來(lái)看，該 比重從“五五”計(jì)劃的59．89％逐期下降到“十五”計(jì)劃的29．14％，2006一2008年均低于27％。而基本公共服務(wù)支 出占財(cái)政支 出的比重，由“五五”計(jì)劃的14．40％躍升為27．18％(“九五”計(jì)劃)，2007年為29．12％，2008年則超過(guò)了30％。

總之，1976 2008年，我國(guó)基本公共服務(wù)支出規(guī)模確實(shí)出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。然而在前3O年間，經(jīng)濟(jì)性支出在總量和占財(cái)政支出的比重上，均強(qiáng)于基本公共服務(wù)支出。這種局面到2006年實(shí)現(xiàn)了歷史性突破 ，基本公共服務(wù)的上述二項(xiàng)指標(biāo)首度超過(guò)經(jīng)濟(jì)性支出，并在隨后的兩年繼續(xù)提高，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展。若進(jìn)行國(guó)際比較，我國(guó)基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重仍然偏低。比如說(shuō)直到2007年，我國(guó)基本公共服務(wù)支出水平(29．12％)才剛超過(guò)1995年全球低收人國(guó)家的平均支出水平(27．5％)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)際上關(guān)于基本公共服務(wù)的支出水平存在爭(zhēng)議。我國(guó)不必拘泥于西方 國(guó)家 ，特別是北歐福利國(guó)家的既有做法，去單方面追求某些數(shù)值指標(biāo)，而要緊密結(jié)合所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和廣大公民的基本公共需求，有效地解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(二 )基本公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的變化

1．教育支出。教育支出額從“五五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃增加了42．7倍(見(jiàn)圖2)。2006～2007年教育支出分別是 1978年的72．8倍和94．1倍，2008年更高。教育支出占財(cái)政支出的比重，“五五”計(jì)劃為7．95％，“十五”計(jì)劃是12．15％，2006~2007年在 14％以上 ，2008年下滑到 I1．2％左右。與其他發(fā)展中國(guó)家對(duì) 比，如泰國(guó)是22．44％(2000年)，墨西哥是22．54％(1999年)，顯然我國(guó)的教育支出水平較低。而且該支出占GDP比重，我國(guó)一直在3％以下，五年峰值為2．54％(“六五”計(jì)劃)，年度峰值為2．86％~、2007年)。

考察教育支出，首先有必要關(guān)注教育費(fèi)用在政府與家庭間的分布。2O世紀(jì)9O年代以來(lái)，學(xué)雜費(fèi)占教育費(fèi)用的比例驟然上升，意味著政府支付的份額在壓縮，家庭承擔(dān)的部分在擴(kuò)大，客上產(chǎn)生了政府轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任的結(jié)果。中央政府從2006年起，加大對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支出力度，首先在西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)行義務(wù)教育免交學(xué)雜費(fèi)，2007年 “兩免一補(bǔ)”政策向中東部推廣，2008年在試點(diǎn)城市全面鋪開(kāi)，并把中央與地方政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例調(diào)整為8：2，政府重新回歸教育公平的維護(hù)者而非旁觀者的角色，同時(shí)急需改善財(cái)政支出效率。其次，因?yàn)?“科教興國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施以及“2l1”和“985”工程建設(shè)，高等教育支出快速增加，基礎(chǔ)教育支出相對(duì)減少，教育支出的層級(jí)結(jié)構(gòu)趨于 “倒金字塔型”2006～2008年 ，這種結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了可喜變化。最后，過(guò)去十幾年的教育收費(fèi)化改革 ，強(qiáng)化了教育資源在城鄉(xiāng)和區(qū)域間以及它們內(nèi)部分配極不平衡的格局 ，引發(fā)了人群之間接受 的教育機(jī)會(huì)和教育質(zhì)量差距太大，嚴(yán)重?fù)p害了作為社會(huì)公平重要基礎(chǔ)的教育公平。盡管政府已經(jīng)意識(shí)到自身提供基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任，但要徹底扭轉(zhuǎn)仍需很長(zhǎng)一段時(shí)間。

2．社會(huì)福利支出。社會(huì)福利是社會(huì)保障的重要組成部分 ，我國(guó)財(cái)政性社會(huì)福利支 出的絕對(duì)額增長(zhǎng)較快 (見(jiàn)圖3)。然而它的支出水平較低，其所占GDP的比重 ，“五五”計(jì)劃為O．56％，為前30年間的最高點(diǎn)，而后逐漸下降，“九五”計(jì)劃時(shí)最低 ，僅為0．19％。2005年以后，社會(huì)保障支出大幅度增加，分別是4394．11億元、5396．01億元和5517．83億元。出于對(duì)保障和改善民生的回應(yīng)，2007～2008年 ，社會(huì)福利支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歷年。但是，從社會(huì)福利支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)看：1976～2008年，撫恤支出水平較平穩(wěn) ，在25％上下移動(dòng) ；救災(zāi)支出比重長(zhǎng)期偏高，五年峰值達(dá)49．88％(“五五”計(jì)劃)，年度峰值為66．73％f1976年 ，“唐山大地震”)，“十五”計(jì)劃降至10．12％。由于2008年南方大面積的低溫冰凍災(zāi)害和“汶川大地震”，救災(zāi)支出成倍擴(kuò)增；救濟(jì)支出先降后升，說(shuō)明市場(chǎng)改革一方面帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)繁榮 ，絕對(duì)貧困人 口銳減 ，另一方面卻誘發(fā)了收入分配差距加速擴(kuò)大，相對(duì)貧困人口猛增，救濟(jì)支出反而快速上漲；退休金支出比例前20年在14％一19％之間小幅浮動(dòng)，后10年下降為9．7％左右，2006—2008年，該比例也與老齡人口比交叉爬升，不但凸顯了我國(guó)養(yǎng)老保障體系的不穩(wěn)定，而且日漸龐大的老齡人口累積了更密集的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)。

十分關(guān)鍵的是，現(xiàn)行的社會(huì)保障模式和支出水平 ，不足以使全體城鄉(xiāng)居民受益。尤其是占勞動(dòng)力絕大多數(shù)的農(nóng)民、農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人 ，他們是工業(yè)化和城市化的生力軍 ，也往往是自我保障能力較低的群體，卻游離于政府的社會(huì)保障體系之外，這從根本上降低了社會(huì)保障支出的效率。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，并未同步惠及承受力較弱的社會(huì)群體。直到2005年以后 ，才陸續(xù)有東部發(fā)達(dá)省份的某些市縣提高了養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，并全面覆蓋到城鄉(xiāng)居民，而當(dāng)前的重大改革任務(wù)則是省級(jí)統(tǒng)籌的平衡。

3．衛(wèi)生支出。政府衛(wèi)生支出包含兩重含義：一是對(duì)人力資本的健康投資，二是防止不利群體因病致貧。

我國(guó)衛(wèi)生財(cái)政支出規(guī)模逐期遞增，“十五”計(jì)劃衛(wèi)生支出超過(guò)了之前五個(gè) “五年計(jì)劃”的總和。2006年以來(lái) ，政府衛(wèi)生支 出顯著增加 ，依次為 1421．22億元 、1973．76億元和1948．71億元，它 占財(cái)政支出的比例 ，前3O年最高是5．87％(“六五計(jì)劃”)，最低是3．94％(“十五計(jì)劃”)，2006～2008年三年的平均水平為3．55％。但是衛(wèi)生財(cái)政支出與衛(wèi)生總費(fèi)用的缺口愈來(lái)愈大(參見(jiàn)圖4)，2006—2008年則延續(xù)了這種趨勢(shì)。如果置于國(guó)際背景中比較 ，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用 占GDP的比重2004年為4．7％，既低于轉(zhuǎn)型國(guó)家俄羅斯(6％)和發(fā)展中國(guó)家巴西(8．8％)，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá) 國(guó)家美國(guó)(15．4％)和 日本(7．8％)，與尼日利亞(4．6％)基本持平。就衛(wèi)生費(fèi)用的構(gòu)成而言，我國(guó)政府衛(wèi)生支出比例連年下降，個(gè)人衛(wèi)生支出比例飛速攀升。政府與個(gè)人之間的分?jǐn)偙壤?978年為79．6：20．4，2004年為38：62。在上文提及5個(gè)代表性國(guó)家中，衛(wèi)生支出的個(gè)人負(fù)擔(dān)部分，我國(guó)只低于尼日利亞(30．4：69．6，2004年 )，比其他4國(guó)都高。而且我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)間的配置極不對(duì)稱，約80％的醫(yī)療衛(wèi)生人員及設(shè)施集中于只擁有不足40％人 口的城市，占60％左右的農(nóng)村居民只能排隊(duì)享用20％的醫(yī)療資源。因此，要解決看病難、看病貴的問(wèn)題 ，政府不僅要增加衛(wèi)生支出 ，尤為緊迫的是，要鼓勵(lì)公眾廣泛參與，盡早健全以“預(yù)防為先”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與管理體制。否則，更可能被“鎖定 ”在社會(huì)公平與公共財(cái)政效率雙雙受損的狀態(tài)。

綜上所述，我國(guó)基本公共服務(wù)的狀況可概括為：第一基本公共服務(wù)支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和財(cái)政大幅增收的趨勢(shì)并不匹配；第二，基本公共服務(wù)在政府層級(jí)間的支出責(zé)任模糊，導(dǎo)致了人群之間、城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間享有基本公共服務(wù)的差距過(guò)大；第三，財(cái)政支出不夠透明，公眾參與和監(jiān)督缺乏 致使財(cái)政資源的“自利性配置”傾向顯著，效率欠佳；第四，對(duì)政府及其主要官員的考核評(píng)價(jià)，更強(qiáng)調(diào)在GDP國(guó)際性和地區(qū)性競(jìng)賽中的表現(xiàn)，而漠視了社會(huì)發(fā)展。2006年以來(lái) ，我國(guó)在提供基本公共服務(wù)方面獲得了巨大進(jìn)步，但是和國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)及完善基本公共服務(wù)體系相比，還只是剛剛開(kāi)始。存在這些問(wèn)題的原因在于：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律在起作用，即我國(guó)所處的發(fā)展階段決定了基本公共服務(wù)的支出水平，雖然來(lái)自國(guó)際比較的數(shù)據(jù)并不完全支持該種解釋；(2)片面的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論 ”賦予了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以壓倒性地位，社會(huì)發(fā)展成為“蛋糕周圍可多可少的奶油”；(3)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果稀釋了隨之而來(lái)的社會(huì)矛盾 ，提供基本公共服務(wù)的必要性在一定程度上被屏蔽；(4)對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出，缺乏健全的制度安排。

三、推進(jìn)基本公共服務(wù)：制度安排

基本公共服務(wù)不但是一個(gè)理論問(wèn)題，更是一個(gè)關(guān)乎民生冷暖和國(guó)家長(zhǎng)治久安的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)實(shí)際和其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，建立如下制度安排，將被證明是有效的。

1．基本公共服務(wù)分工制度。通過(guò)充分的公共討論達(dá)成一致，確認(rèn)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的具體范圍，如擬定為五項(xiàng)，即基礎(chǔ)教育與就業(yè)培訓(xùn)、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障和環(huán)境保護(hù)等，并將五個(gè)項(xiàng)目明細(xì)化，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)分為中央項(xiàng)目，地方項(xiàng)目和中央與地方共擔(dān)項(xiàng)目，界定好各自的側(cè)重性分工和法律責(zé)任。同時(shí)為了激發(fā)地方的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，允許其根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定五個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)先序列。

2．公共財(cái)政制度。政府核心職能的履行，是以巨額財(cái)政需求的滿足為前提的。構(gòu)筑公共財(cái)政制度主要指向如下幾點(diǎn)：(1)改善預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。有計(jì)劃地增加基本公共服務(wù)支出，相對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)性支出，嚴(yán)格壓縮行政管理支出，協(xié)調(diào)三類支出與可支配財(cái)政收入的對(duì)比關(guān)系；(2)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付。由于城鄉(xiāng)之間、東 中西部之間的非均衡發(fā)展 ，因此 ，轉(zhuǎn)移支付既要有效緩解地方的財(cái)力緊張，以提供法定的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，又不能因此拉大發(fā)展差距，產(chǎn)生新的不平等；(3)改革中央與地方關(guān)于財(cái)政權(quán) 的配置。必須以“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算”為 目標(biāo) ，理順 中央與地方政府的財(cái)政權(quán)配置關(guān)系，確保地方的財(cái)政支付能力。

3．信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)對(duì)現(xiàn)代政府而言，是不可回避的義務(wù)，對(duì)公民而言，是享有信息 自由的權(quán)利起點(diǎn) ，也是后者知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得 以實(shí)現(xiàn)的先決條件。鑒于我國(guó)已實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》，可先行選擇基本公共服務(wù)支出信息充分公開(kāi)，及時(shí)公開(kāi)，并逐步規(guī)范化，以此提高財(cái)政支出的效率和公信力，避免產(chǎn)生“政府買(mǎi)單 ，百姓不賣(mài)賬”的消極局面。

4．政府績(jī)效評(píng)估制度。政府績(jī)效是政府合法性的重要基礎(chǔ)，在全球化時(shí)代，它更是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的有機(jī)構(gòu)成。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估制度包含三條：一是控制行政總成本 ，扭轉(zhuǎn)其惡性膨脹趨勢(shì)；二是采用開(kāi)放性評(píng)估 ，委托相對(duì)獨(dú)立的第三方(也可聘境外專門(mén)機(jī)構(gòu))主持評(píng)估 ，以突破“自說(shuō) 自話 ，自評(píng) 自夸”的窠臼；三是關(guān)注公民滿意度 ，把來(lái) 自公 民評(píng)價(jià)的壓力轉(zhuǎn)化為政府追求績(jī)效的動(dòng)力；四是將政府績(jī)效評(píng)估制度與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度對(duì)接起來(lái)，突出基本公共服務(wù)類指標(biāo)的權(quán)重，引導(dǎo)政府及其主要官員關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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篇（6）

教學(xué)手段和教學(xué)模式問(wèn)題。目前，我國(guó)許多高校在教學(xué)手段方面仍然很落后，依然是教師課堂上講，學(xué)生認(rèn)真地做筆記，記概念，整個(gè)教學(xué)過(guò)程當(dāng)中師生存在著教學(xué)“梯級(jí)差”，幾乎沒(méi)有太多互動(dòng)，課堂氣氛也比較沉悶。有些院校以為實(shí)現(xiàn)了教學(xué)多媒體化，教學(xué)效果就可以成倍大增了。事實(shí)上，在多媒體授課方式下，只不過(guò)是將手工板書(shū)的知識(shí)灌輸變?yōu)橛?jì)算機(jī)頁(yè)面展示，教學(xué)的模式并未有多大改進(jìn)，甚至因?yàn)檎n件播放速度過(guò)快，學(xué)生來(lái)不及記憶和消化課堂內(nèi)容，效果比以前更差。成績(jī)考核和評(píng)定也是以期末考試“一考定終身”，沒(méi)有平時(shí)的課堂內(nèi)外考核指標(biāo)。這樣的教學(xué)手段和模式，學(xué)生平時(shí)聽(tīng)課也會(huì)感覺(jué)枯燥不已，缺乏對(duì)財(cái)政實(shí)踐的感性認(rèn)識(shí)學(xué)完之后對(duì)財(cái)政學(xué)理論知識(shí)也理解不深刻，只有靠到考試前猛背狂背，考完試也就丟得一干二凈，這種教學(xué)手段和模式很不利于培養(yǎng)學(xué)生理解問(wèn)題、思考問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力。

財(cái)政學(xué)課程教學(xué)的優(yōu)化與創(chuàng)新路徑

(一)針對(duì)不同專業(yè)選用差異化教學(xué)內(nèi)容和課時(shí)安排。不同的專業(yè)需要在統(tǒng)一的大教材體系下選擇差異化的教學(xué)重點(diǎn)內(nèi)容，以滿足各專業(yè)未來(lái)知識(shí)和實(shí)務(wù)的需求。如財(cái)政專業(yè)的《財(cái)政學(xué)》課程應(yīng)在強(qiáng)化基礎(chǔ)理論的前提下，注意學(xué)生的專業(yè)技能培養(yǎng);金融專業(yè)應(yīng)增加國(guó)債部分內(nèi)容的課時(shí)量;國(guó)際貿(mào)易專業(yè)應(yīng)增加關(guān)稅政策、國(guó)際稅收等內(nèi)容的介紹。對(duì)于不開(kāi)設(shè)稅收課程的財(cái)務(wù)管理專業(yè)、市場(chǎng)營(yíng)銷專業(yè)，應(yīng)增加稅種知識(shí)的課時(shí)比例，而對(duì)公共事業(yè)管理專業(yè)應(yīng)增加社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障以及公共福利方面的內(nèi)容。在教學(xué)內(nèi)容上，應(yīng)該以公共財(cái)政學(xué)理論體系為主，主要包括政府經(jīng)濟(jì)職能、公共選擇、公共支出、公共收入及政府分權(quán)等內(nèi)容，其制度基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和民主政治制度。在課程設(shè)置上，應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)結(jié)課后，會(huì)計(jì)、稅收、財(cái)務(wù)管理等專業(yè)課開(kāi)課之前開(kāi)設(shè)，使課程在安排上能夠前后銜接，使知識(shí)的傳授具有連續(xù)性、邏輯性和科學(xué)性。

篇（7）

中圖分類號(hào)：

F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2013）21003602

1農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀研究

1.1關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障模式選擇的研究

大部分的研究者主要從兩個(gè)方面論述由于土地保障和家庭養(yǎng)老功能的弱化使得傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式越來(lái)越不能滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，其一是政策的約束如城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、戶籍制度、土地產(chǎn)權(quán)制度等，另一方面是外在因素的阻礙如城市化、工業(yè)化等。所以農(nóng)村家庭的養(yǎng)老模式必然要向社會(huì)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變。楊翠迎認(rèn)為，我國(guó)尚不具備建立全國(guó)性的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，現(xiàn)階段的農(nóng)村養(yǎng)老需要家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)養(yǎng)老等養(yǎng)老方式的通力合作。陽(yáng)義南認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該建立家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老四種方式相結(jié)合的模式。從當(dāng)前的研究來(lái)看學(xué)者們大都認(rèn)為農(nóng)村的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的養(yǎng)老需求，需要依據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際需要尋求多樣化的養(yǎng)老模式。

1.2關(guān)于農(nóng)村不同人群社會(huì)養(yǎng)老保障方式的研究

這個(gè)關(guān)于農(nóng)村不同人群的研究重點(diǎn)主要是計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老問(wèn)題和“空巢”老人的養(yǎng)老問(wèn)題。在計(jì)劃生育家庭方面，研究者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦養(yǎng)老做出制度性的長(zhǎng)期安排，使他們?cè)诶夏陼r(shí)期獲得更高的生活水準(zhǔn)；對(duì)于農(nóng)村“空巢”老人大多數(shù)學(xué)者提出了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和社區(qū)照顧相結(jié)合的保障機(jī)制，使“空巢”老人得到更好的照顧；但是這些研究仍停留在“補(bǔ)缺型福利”觀的層次上。我們應(yīng)該建立的是覆蓋全體農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，在全覆蓋的基礎(chǔ)上再針對(duì)不同人群制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)村特殊人群如計(jì)劃生育家庭和“空巢”老人也能老有所養(yǎng)。

2農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立過(guò)程的研究

無(wú)論從國(guó)家政策還是學(xué)術(shù)研究上都認(rèn)為應(yīng)該建立覆蓋全體農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程分為四個(gè)階段：試點(diǎn)、推廣、整頓和創(chuàng)新發(fā)展階段，習(xí)慣上將試點(diǎn)、推廣和整頓成為舊農(nóng)保時(shí)期，創(chuàng)新發(fā)展階段至今成為新農(nóng)保時(shí)期，相應(yīng)的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域也分為兩個(gè)階段。

2.1關(guān)于我國(guó)農(nóng)村“舊農(nóng)保”時(shí)期的研究

20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始探索創(chuàng)建社會(huì)養(yǎng)老保障制度。1991年民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，該方案確定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一些基本原則，根據(jù)此方案各地從1991年開(kāi)始逐步開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)工作，到1998年全國(guó)已有2123個(gè)縣（市）和65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口達(dá)到8025萬(wàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入31.4億元，支出5.4億元，當(dāng)期結(jié)余26億元，期末滾存結(jié)余166.2億元。但是由于政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理由民政部移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部，之后由于多種因素的影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作開(kāi)始出現(xiàn)停滯狀態(tài)，1999年國(guó)務(wù)院決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)施行清理整頓，停止接受新的業(yè)務(wù)。這一時(shí)期學(xué)術(shù)界的研究主體主要有三個(gè)，即：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可行性爭(zhēng)論、對(duì)農(nóng)保方案設(shè)計(jì)的研究、農(nóng)保基金籌集機(jī)制及運(yùn)行機(jī)制的討論。

（1）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可行性的爭(zhēng)論。

關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可行性爭(zhēng)論分為“可行”論和“不可行”論。“可行”論代表有盧元海、韓漢博等，他們通過(guò)對(duì)農(nóng)保制度建立的條件，如宏觀經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民的繳費(fèi)能力及政府的財(cái)政承受力等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的角度來(lái)分析研究，認(rèn)為當(dāng)前建立農(nóng)保制度是可行的；“不可行”論代表有梁鴻等，他們從中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的特殊性出發(fā)認(rèn)為現(xiàn)階段城市依然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的中心，政府應(yīng)當(dāng)向城市的發(fā)展傾斜，同時(shí)由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，這些因素阻礙了農(nóng)保制度在全國(guó)范圍的建立，所以全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是不可行的，建議有條件的農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先發(fā)展。

（2）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的研究。

以陳少暉為代表的研究者認(rèn)為農(nóng)保方案設(shè)計(jì)的缺陷在于缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性，即農(nóng)保方案在設(shè)計(jì)中出現(xiàn)了政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失，農(nóng)保方案實(shí)際上是讓農(nóng)民自愿儲(chǔ)蓄，政府不提供經(jīng)費(fèi)或是提供的經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民自己所繳納的費(fèi)用，不僅起不到社會(huì)互濟(jì)的作用而且還嚴(yán)重打擊了農(nóng)民參保的積極性，這也是舊農(nóng)保失敗的重要原因。

（3）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制的討論。

農(nóng)保基金籌資機(jī)制問(wèn)題的焦點(diǎn)主要有公共財(cái)政在農(nóng)保籌資中的缺位以及籌資標(biāo)準(zhǔn)低、保障能力差。針對(duì)以上兩方面盧元海認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障的創(chuàng)新之路是實(shí)物換保障即將農(nóng)產(chǎn)品、土地等食物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)；劉萬(wàn)則通過(guò)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政可行性研究指出財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)保在經(jīng)濟(jì)上是完全可行的。關(guān)于農(nóng)保基金的運(yùn)行機(jī)制，學(xué)者一致認(rèn)為農(nóng)保基金面臨監(jiān)管不力、投資渠道單一、保值增值能力差等方面的挑戰(zhàn)，并且由于農(nóng)民投資有限、收益率低下導(dǎo)致農(nóng)保基金陷入停頓的風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)術(shù)界關(guān)于“舊農(nóng)保”時(shí)期的研究已經(jīng)很全面但是大多局限于對(duì)舊農(nóng)保制度本身進(jìn)行分析，其中政府的責(zé)任和公共財(cái)政是分析的重點(diǎn)，而忽視了對(duì)制度環(huán)境的分析，所以提出的政策趨向同化而缺乏針對(duì)性。同時(shí)研究還將農(nóng)民自身邊緣化，農(nóng)民沒(méi)有進(jìn)入研究者的視野，事實(shí)上農(nóng)保作為一項(xiàng)社會(huì)政策在實(shí)施中是政府與農(nóng)民之間互動(dòng)的過(guò)程，但是大多數(shù)研究并沒(méi)有將農(nóng)民納入研究框架。

2.2關(guān)于我國(guó)農(nóng)村“新農(nóng)保”時(shí)期的研究

“新農(nóng)保”時(shí)期即我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的創(chuàng)新發(fā)展階段，這一階段起始于2002年11月十六大，在十六大報(bào)告中提出：“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”，這一提案啟動(dòng)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入新的發(fā)展階段。這一階段的研究主要圍繞農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新模式展開(kāi)，主要研究有：

（1）關(guān)于試點(diǎn)地區(qū)新農(nóng)保制度的模式比較與總結(jié)。

學(xué)者們研究表明新的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要有三種模式：第一種是個(gè)人賬戶模式，這種模式在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)實(shí)行的較多，代表性的有“呂梁模式”等；第二種是仿城保模式，代表性的有“無(wú)錫模式”；第三種是個(gè)人賬戶和政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金相結(jié)合的模式，代表性的有“北京模式”，后兩種模式在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行的較多，這幾種模式都強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任、公共財(cái)政的支持以及農(nóng)民參保的自愿性。

（2）關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資機(jī)制的研究。

由于國(guó)家已經(jīng)在籌資主體上確定了大方向，因此這一階段相比較于上一階段更加注重操作化的細(xì)節(jié)。一是探索農(nóng)民繳費(fèi)的自愿性與強(qiáng)制性相結(jié)合的可行性和具體方法，比如“寶雞模式”中家庭成員參保后老年人免費(fèi)享受養(yǎng)老補(bǔ)貼的激勵(lì)機(jī)制。二是在農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)方式上主張靈活性和多樣性相結(jié)合，比如嘗試“糧食換保障”的“霍邱模式”就是籌集資金的重大創(chuàng)新。

（3）關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中公共財(cái)政的作用研究。

圍繞公共財(cái)政的研究，主要有以下兩個(gè)方面：一是關(guān)于公共財(cái)政的支持模式與方式的研究，史錦華等強(qiáng)調(diào)從改革財(cái)政體制和加大中央財(cái)政對(duì)新農(nóng)保支持力度兩個(gè)方面形成公共財(cái)政支持模式，在試點(diǎn)過(guò)程中已經(jīng)形成繳費(fèi)補(bǔ)貼、基金貼息、老人直補(bǔ)、待遇調(diào)整等四種財(cái)政投入方式；二是公共財(cái)政框架問(wèn)題，賈海珍、李紅等提出在公共財(cái)政框架下看待新農(nóng)保建設(shè)，公共財(cái)政不僅要為新農(nóng)保提供基本的制度支持和物質(zhì)支持，國(guó)家各級(jí)財(cái)政還要根據(jù)不同對(duì)象給予一定程度的支持，形成多層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

以上針對(duì)新農(nóng)保的研究主要是針對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，其中試點(diǎn)模式的總結(jié)和公共財(cái)政是研究的核心。但至少存在以下兩點(diǎn)問(wèn)題：首先，任何一種制度的創(chuàng)新都適應(yīng)了該地區(qū)特殊的發(fā)展需要，因此模式的總結(jié)并不是研究的重點(diǎn)，重點(diǎn)該試點(diǎn)為什么會(huì)發(fā)展出這樣的新農(nóng)保制度以及其背后的動(dòng)力機(jī)制，否則單一地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新很難上升為國(guó)家政策制定的依據(jù)；其次，現(xiàn)階段的重點(diǎn)不是討論各級(jí)財(cái)政分擔(dān)比重，而是將公共財(cái)政投入的方式、方法及水平與不同的地區(qū)新農(nóng)保的基本模式相結(jié)合，考慮如何與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的養(yǎng)老客觀需求相結(jié)合。

3結(jié)論

中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)十分復(fù)雜的理論難題，目前正處于艱辛的探索階段。盡管當(dāng)下在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究中還存在這樣那樣的問(wèn)題，但我們相信這項(xiàng)研究工作不會(huì)停滯不前。在未來(lái)的研究成果中一定會(huì)為我國(guó)農(nóng)保制度的推廣和實(shí)施提供更加科學(xué)的理論指導(dǎo)。相信，在不久的將來(lái)我國(guó)農(nóng)民也會(huì)擺脫老年時(shí)生存的困境安享晚年。

參考文獻(xiàn)

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[3]鄭成功.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策研究――將農(nóng)村居民社會(huì)保障與計(jì)劃生育有機(jī)結(jié)合的政策選擇[J].人口與計(jì)劃生育，2008，（3）.

[4]盧元海.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立條件分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2003，（5）.

[5]韓漢博.建立我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性分析[J].社會(huì)科學(xué)家，2008，（10）.

篇（8）

當(dāng)前，我國(guó)縣域基層存在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展緩慢滯后、農(nóng)民增收困難等問(wèn)題，這些都與我國(guó)縣域財(cái)政管理中存在的諸多問(wèn)題有著不可分割的聯(lián)系。

 

優(yōu)化財(cái)政管理，以更好地服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，是縣域政府的重要職能，也是服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所不可或缺的重要手段。

 

對(duì)此，作者從以下五方面提出優(yōu)化縣域財(cái)政管理的措施，以促進(jìn)縣域財(cái)政更好地為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

 

一、理順縣域財(cái)政管理體制

 

縣域要積極總結(jié)省管縣的改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善與縣域財(cái)力相適應(yīng)的省管縣財(cái)政管理體制，深化對(duì)縣域財(cái)政管理方式改革，繼續(xù)理順省、縣的財(cái)力分配關(guān)系，適當(dāng)調(diào)整省、縣間稅收分享范圍、分成比例，增加對(duì)縣域的稅收分成比重。同時(shí)， 適當(dāng)下放縣域管理資金事權(quán)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

 

一是將適合市縣管理的專項(xiàng)資金逐步下放，如主要用于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃編制、高端人才引進(jìn)、職業(yè)教育、縣鄉(xiāng)特色產(chǎn)業(yè)、旅游規(guī)劃建設(shè)、特色園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金下放到縣，增加縣域資金安排的自主權(quán)，發(fā)揮縣域管理的優(yōu)勢(shì)，自治區(qū)加強(qiáng)監(jiān)督，確保管理使用合法合規(guī)科學(xué)高效。

 

二是提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，完善縣域基本財(cái)力保障制度，結(jié)合考慮縣域財(cái)政的負(fù)擔(dān)水平和承受能力，均衡各縣間財(cái)力分布，切實(shí)減輕縣域財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，通過(guò)存量調(diào)整和增量?jī)A斜，將清理壓減的專項(xiàng)資金，調(diào)整用于增加一般性轉(zhuǎn)移支付。

 

二、加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，加快增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力

 

縣域財(cái)政管理部門(mén)要樹(shù)立持續(xù)開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)的理念，不斷開(kāi)辟新興特色財(cái)源。縣域財(cái)政部門(mén)要發(fā)揮職能作用，會(huì)同相關(guān)部門(mén)，認(rèn)真研究國(guó)家政策導(dǎo)向，根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的變化，不斷整合優(yōu)勢(shì)資源，持續(xù)推出與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)接的大項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金的支持，加快項(xiàng)目建設(shè)，按期竣工投產(chǎn)發(fā)揮效益，確保縣域財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。同時(shí)，堅(jiān)持財(cái)源建設(shè)主體與優(yōu)化結(jié)構(gòu)兼顧。

 

一是加大工業(yè)扶優(yōu)扶強(qiáng)力度，設(shè)立相應(yīng)的發(fā)展基金，運(yùn)用貸款貼息、墊息等方法對(duì)有發(fā)展前途和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的縣鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模; 積極發(fā)揮龍頭企業(yè)引領(lǐng)作用，扶持配套中小企業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)縱向延伸和橫向配套，形成產(chǎn)業(yè)集群。

 

二是大力推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、交通物流、旅游業(yè)、城鎮(zhèn)化等的發(fā)展，從整體上推動(dòng)資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為財(cái)源優(yōu)勢(shì)。三是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)就業(yè)增收，擴(kuò)大農(nóng)村居民消費(fèi)。

 

三、優(yōu)化縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

 

一是實(shí)施“一保三控”，保證行政事業(yè)單位職工工資性支出、國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等基本支出，嚴(yán)格控制行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)、人員編制及機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)、財(cái)政供養(yǎng)范圍，財(cái)政供養(yǎng)人員控制在國(guó)家和自治區(qū)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi);

 

二是在結(jié)構(gòu)上補(bǔ)齊“短板”。加大財(cái)政對(duì)以公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、住房保障等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的投入，打造安居樂(lè)業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展;

 

三是在政策上放開(kāi)搞活。該由社會(huì)辦的事交給社會(huì)辦，制定相關(guān)制度，明確政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體措施和指導(dǎo)目錄，通過(guò)推動(dòng)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，為人民群眾提供更好的公共服務(wù)。

 

四、加大財(cái)政資金監(jiān)管體系建設(shè)力度

 

加大對(duì)縣域財(cái)政資金監(jiān)管體系的建設(shè)和力度。一是繼續(xù)完善并擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管建設(shè)，完善資金撥付審批環(huán)節(jié)的管理，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、各環(huán)節(jié)中的審查、稽查與監(jiān)督檢查，加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理，健全單位內(nèi)部控制制度。二是加強(qiáng)政府采購(gòu)管理。嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法和政府采購(gòu)法實(shí)施條例，執(zhí)行縣域以上政府制定的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，完善政府采購(gòu)“三庫(kù)”建設(shè)，提高政府采購(gòu)的效率和質(zhì)量; 強(qiáng)化物資采購(gòu)與資產(chǎn)存量聯(lián)結(jié)機(jī)制，加強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算約束力，無(wú)預(yù)算不采購(gòu); 規(guī)范政府采購(gòu)方式和程序，陽(yáng)光采購(gòu)，確保政府采購(gòu)公平、公正、公開(kāi)。

 

三是完善縣域財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，繼續(xù)發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督作用，加強(qiáng)縣域財(cái)政管理監(jiān)督，建立財(cái)政收支與財(cái)政監(jiān)督相連接的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

 

同時(shí)，加大力度整頓財(cái)經(jīng)秩序，嚴(yán)懲違法違紀(jì)行為，為推進(jìn)財(cái)政支出改革、構(gòu)建公共財(cái)政框架消除阻力和障礙。

 

四是完善縣域財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。制定完善縣域財(cái)政績(jī)效考評(píng)管理辦法，健全縣域財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共收支績(jī)效評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，建立預(yù)算資金使用的問(wèn)責(zé)機(jī)制，將預(yù)算資金的管理、使用和績(jī)效考評(píng)情況納入對(duì)部門(mén)、單位領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核范圍。

 

五、提高縣域財(cái)政管理透明度

 

最后，要提高縣域財(cái)政管理的透明度。一是明確公開(kāi)渠道與方式，采取在政府信息網(wǎng)信息公開(kāi)平臺(tái)和財(cái)政信息網(wǎng)。二是明確公開(kāi)的內(nèi)容，公開(kāi)的內(nèi)容包括財(cái)政制度、預(yù)算編制信息、預(yù)算執(zhí)行信息、決算信息、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、財(cái)政監(jiān)督結(jié)論等，內(nèi)容繁雜，需要分門(mén)別類和分別考慮公開(kāi)的策略。

 

三是提高公開(kāi)內(nèi)容的質(zhì)量與效率。主要是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政政策、財(cái)政項(xiàng)目、補(bǔ)貼發(fā)放，公開(kāi)內(nèi)容要經(jīng)得起審計(jì)和監(jiān)督以及社會(huì)公眾參與質(zhì)疑。預(yù)算執(zhí)行與安排情況報(bào)告在縣域人大通過(guò)后的法定時(shí)間內(nèi)公布，縣域決算、部門(mén)決算應(yīng)在縣域人大常委會(huì)審批后的法定時(shí)間內(nèi)公布。

 

四是建設(shè)縣域財(cái)政電子信息平臺(tái)。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)財(cái)政政務(wù)信息，提高財(cái)政透明度，促進(jìn)財(cái)政管理提高質(zhì)量、推動(dòng)政府高效廉潔運(yùn)作。

 

篇（9）

在現(xiàn)代國(guó)家體制下，國(guó)家為了行使政府職能需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，公共財(cái)政便應(yīng)運(yùn)而生，這也形成了政府與社會(huì)公眾直接的委托和受托關(guān)系。在這樣的關(guān)系背景下，為了增強(qiáng)對(duì)受托方的監(jiān)督，需要通過(guò)政府會(huì)計(jì)來(lái)向社會(huì)公眾提供相關(guān)信息。隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府、高效政府等一系列改革方向的確定，要求完善現(xiàn)有的政府會(huì)計(jì)制度以適應(yīng)改革需要。

文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀本文由收集整理

對(duì)于權(quán)責(zé)發(fā)生制的改革，我國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者是從財(cái)政部1993年底正式啟動(dòng)的預(yù)算會(huì)計(jì)改革才開(kāi)始關(guān)注該領(lǐng)域。蔣崗（1994）“關(guān)于制定我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的探討”、張為國(guó)、趙建勇（1994）“制定《事業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》中若干主要問(wèn)題的探討”、荊新（1995）的博士論文“非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理論框架研究”，均是從準(zhǔn)則制定的角度進(jìn)行的研究。李建發(fā)（2001）指出，我國(guó)政府會(huì)計(jì)最好先采用修正的現(xiàn)金制，在條件成熟時(shí)再逐步向修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制過(guò)渡。

（二）國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外對(duì)于權(quán)責(zé)發(fā)生制的改革研究已經(jīng)有很多年的歷史，已經(jīng)形成了較為成熟的觀點(diǎn)。安德魯·里齊爾曼（anderw likierman）1998年指出：在政府會(huì)計(jì)中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制將使政府提供更多的機(jī)會(huì)來(lái)關(guān)注投入和產(chǎn)出、強(qiáng)化現(xiàn)有體制。湯姆·艾倫（tom allen）2002年認(rèn)為，在政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)于政府會(huì)計(jì)信息使用者評(píng)估政府財(cái)務(wù)責(zé)任來(lái)說(shuō)十分必要；同時(shí)也認(rèn)為收付實(shí)現(xiàn)制和修正的收付實(shí)現(xiàn)制下的預(yù)算會(huì)計(jì)和報(bào)告仍然能夠提供有用的政府運(yùn)營(yíng)信息。世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家hana polackova brixi（2003）指出：公共財(cái)政制度只有同時(shí)涵蓋了直接和或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，才會(huì)促使政府審慎地采用財(cái)政政策；權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算體系和會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以使或有負(fù)債的隱性財(cái)政成本透明化。

新公共管理理論下政府會(huì)計(jì)改革的必要性

傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是以威爾遜、古德諾德政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚組織理論，新公共管理理論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的否定。它源自兩大理論基礎(chǔ)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人管理方法。二十世紀(jì)八十年代，布坎南、繆勒提出的公共選擇理論為公共行政改革指明了道路。公共選擇理論認(rèn)為，活動(dòng)于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)的人均是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，因此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大市場(chǎng)的力量，將政府的力量和影響降到最低。

新公共管理理論的另一理論基礎(chǔ)是私人管理方法。盡管在公、私部門(mén)之間有著基本差異，但是公共部門(mén)管理與私人企業(yè)管理還是存在相同之處的，而且這種相同之處還比較多。私營(yíng)部門(mén)為了適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，使得新的管理理論、技術(shù)和模式層出不窮，最終合理地改革了組織結(jié)構(gòu)，以一種更具靈活性的管理化模式取代了死板的官僚制模式。公共部門(mén)在私營(yíng)部門(mén)取得成功的影響下，開(kāi)始引進(jìn)在私營(yíng)部門(mén)中卓有成效的管理方式，如重視結(jié)果、戰(zhàn)略計(jì)劃與管理、以顧客為導(dǎo)向的管理理念。

綜上所述，學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為，新公共管理相對(duì)舊的公共行政學(xué)具有巨大優(yōu)點(diǎn)，其以市場(chǎng)、以結(jié)果和效率為導(dǎo)向的方式，能使政府做出更有效的公共選擇。結(jié)合我國(guó)政府改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革較為緊迫，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)的社會(huì)化需要政府會(huì)計(jì)改革

由于我國(guó)政府管理著龐大的國(guó)有資產(chǎn)，為了更好滿足社會(huì)公眾對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的要求，以及保證公共服務(wù)的社會(huì)化和均衡化，需要改革現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度。

（二）政府會(huì)計(jì)改革是政務(wù)公開(kāi)的需要

隨著政務(wù)公開(kāi)，特別是三公消費(fèi)的公開(kāi)推行，社會(huì)公眾對(duì)政府會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量提出了更高的要求。不僅要求政府會(huì)計(jì)信息能反映政府財(cái)政收支的基本情況，還要能反映固定資產(chǎn)和遠(yuǎn)期收支的相關(guān)信息。

（三）提升政府績(jī)效需要政府會(huì)計(jì)的支撐

政府績(jī)效提升是政府機(jī)構(gòu)改革的目的，而對(duì)政府績(jī)效的衡量則需要政府會(huì)計(jì)來(lái)進(jìn)行。當(dāng)前的收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)政府會(huì)計(jì)體系很難準(zhǔn)確評(píng)價(jià)政府績(jī)效。因此，建立支撐政府績(jī)效考核的政府會(huì)計(jì)體系十分重要。

我國(guó)政府會(huì)計(jì)制度現(xiàn)存問(wèn)題

（一）缺乏統(tǒng)一的會(huì)計(jì)體系

我國(guó)政府現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度包括三個(gè)部分：財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)三個(gè)部分。由于這三個(gè)會(huì)計(jì)制度在核算方法、會(huì)計(jì)主體上都存在著較大差異，因此無(wú)法形成一個(gè)系統(tǒng)的會(huì)計(jì)制度體系。

（二）現(xiàn)行會(huì)計(jì)核算制度提供的會(huì)計(jì)信息不能滿足公共財(cái)政新要求

從新公共管理的視角來(lái)看，政府是社會(huì)公共資金的受托方，理應(yīng)向社會(huì)公眾及時(shí)而充分地公開(kāi)資金的使用情況。但是由于我國(guó)政府當(dāng)前是按照首付實(shí)現(xiàn)制來(lái)進(jìn)行核算，因此許多資產(chǎn)類和負(fù)債類的科目不必進(jìn)行核算，這便使得政府的財(cái)務(wù)報(bào)告提供的信息不準(zhǔn)確。同時(shí)，我國(guó)進(jìn)行財(cái)政改革之后，實(shí)施了政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付制度、收支兩條線等，現(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算制度，無(wú)法適應(yīng)公共財(cái)政的新要求。

（三）現(xiàn)行的財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)存在明顯缺陷

主要表現(xiàn)為：沒(méi)有統(tǒng)一的報(bào)表；披露的信息過(guò)于單一；報(bào)表結(jié)構(gòu)也不盡合理。

（四）現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度的根本性弊端——收付實(shí)現(xiàn)制

政府會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制度的不足是顯而易見(jiàn)的，主要體現(xiàn)在：首先，由于收付實(shí)現(xiàn)制無(wú)法區(qū)分財(cái)政性支出和資本性支出，無(wú)法完整記錄政府隱性負(fù)債，從而使得無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)核算，極其容易造成不同會(huì)計(jì)期間收支的大幅波動(dòng)；其次，收付實(shí)現(xiàn)制極易為實(shí)際控制人操縱信息和突擊花錢(qián)提供窗口，更有甚者將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁到未來(lái)，從而使得對(duì)政府績(jī)效的考核喪失公平和公正。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒與我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革路徑

新西蘭政府通過(guò)全面實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行最全面徹底的改革，通過(guò)改革收到了良好效果。不僅降低了財(cái)政負(fù)擔(dān)，還解決了政府機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大臃腫的問(wèn)題，從而提高了財(cái)政預(yù)算透明度。其改革成效被其他國(guó)家紛紛借鑒。

轉(zhuǎn)貼于

美國(guó)的聯(lián)邦政府、州政府及地方政府經(jīng)過(guò)歷時(shí)70年的改革后，統(tǒng)一了會(huì)計(jì)制度，均采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。具體來(lái)說(shuō)，在財(cái)務(wù)報(bào)告中都強(qiáng)調(diào)受托責(zé)任，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)方對(duì)財(cái)務(wù)信息的使用，注重三大財(cái)務(wù)報(bào)表的質(zhì)量。

資源會(huì)計(jì)師是英國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的主線，其核心理念仍然是堅(jiān)持采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。同時(shí)，在財(cái)務(wù)報(bào)告中還強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出比，加強(qiáng)了對(duì)政府運(yùn)行績(jī)效的管理，從而提高政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的效率。

由此可見(jiàn)，國(guó)外政府的會(huì)計(jì)制度改革都經(jīng)歷了從收付實(shí)現(xiàn)制度到權(quán)責(zé)發(fā)生制度轉(zhuǎn)變的過(guò)程，并在新公共管理理論的引導(dǎo)下，不斷加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效考核，逐步增強(qiáng)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度。結(jié)合其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)我國(guó)本文由收集整理政府會(huì)計(jì)改革提出以下建議：

（一）完善政府會(huì)計(jì)體系

筆者認(rèn)為，完整的政府體系需要有明確的政府會(huì)計(jì)目標(biāo)、清晰的會(huì)計(jì)主體和科學(xué)而規(guī)范的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。而當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)仍有不足之處：

首先，在充分考慮我國(guó)政府會(huì)計(jì)環(huán)境以及會(huì)計(jì)信息使用者的實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，確立明確的政府會(huì)計(jì)目標(biāo)。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)政府會(huì)計(jì)信息的使用者基本上是政府內(nèi)部人員，特別是為了滿足領(lǐng)導(dǎo)干部決策。但是從新公共管理的視角來(lái)看，需要擴(kuò)大政府會(huì)計(jì)信息使用者范圍，特別是需要將社會(huì)公眾、新聞媒體、債權(quán)人、資本市場(chǎng)等納入其中，其根本目的是要監(jiān)督政府更好完成委托人的委托任務(wù)。所以，從新公共管理的視角出發(fā)，我國(guó)政府會(huì)計(jì)應(yīng)以“提供政府接受委托人委托范圍內(nèi)的科學(xué)全面地滿足各類信息使用者需要，以確定政府的責(zé)任和義務(wù)，讓使用者根據(jù)信息能夠評(píng)估政府各種狀況以做出合理決策”為目標(biāo)。

其次，明確會(huì)計(jì)主體。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府會(huì)計(jì)的主體不明確、不清晰的現(xiàn)狀，建議將會(huì)計(jì)主體分為記賬主體和報(bào)告主體。在操作層面上，報(bào)告主體主要是對(duì)外部信息使用者而言，而記賬主體主要是供內(nèi)部使用者和外部使用者共同使用。因此，在明確會(huì)計(jì)主體時(shí)，需要考慮報(bào)告的使用者，當(dāng)單一層級(jí)使用報(bào)告時(shí)，記賬主體和報(bào)告主體是一致的；當(dāng)提供匯總報(bào)告和合并報(bào)表時(shí)，記賬主體和報(bào)告主體并不完全重合。

最后，制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。制定符合我國(guó)國(guó)情的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。需要立足于政府改革的方向和當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因此，需要從新公共管理的視角出發(fā)，在考慮公共財(cái)政改革、建立服務(wù)型政府、民主政治建設(shè)、政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)等多方面因素的基礎(chǔ)上，制定有中國(guó)特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。由于我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，因此在制定過(guò)程中從保持穩(wěn)定性和政策過(guò)渡性出發(fā)，筆者建議先局部試點(diǎn)，然后確立法律法規(guī)，再?gòu)恼w上對(duì)政府會(huì)計(jì)體系作出規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上制定出一套從我國(guó)實(shí)際國(guó)情出發(fā)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。

（二）引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的思路

篇（10）

“財(cái)政”概念常常被人們?cè)诓煌纳舷挛闹惺褂?因而被賦予多種意義。首先,財(cái)政可以是指一種行為,即國(guó)家為了滿足公共需要而參與國(guó)民收入分配的活動(dòng),包括財(cái)政收入、財(cái)政管理和財(cái)政支出等;其次,財(cái)政可以是指一種制度,即財(cái)政活動(dòng)據(jù)以運(yùn)行的機(jī)構(gòu)和規(guī)則體系。它既可能是法律規(guī)定的顯性制度,也可能是財(cái)政活動(dòng)中自發(fā)形成的、有待法律確認(rèn)的隱性制度;最后,財(cái)政還可以指一種社會(huì)關(guān)系,它既可能是指從過(guò)程來(lái)看的國(guó)家機(jī)關(guān)之間以及它們與財(cái)政行政相對(duì)人之間,在財(cái)政活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的相互制約的或管理性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系,即財(cái)政行政關(guān)系,也可能是指從財(cái)政分配結(jié)果來(lái)看的各種主體之間的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系,即財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系,還可能兩者兼而有之。

從形式層面看,財(cái)政法就是調(diào)整財(cái)政關(guān)系之法。按傳統(tǒng)的部門(mén)法劃分標(biāo)準(zhǔn),這種界定方式因?yàn)橥宫F(xiàn)了財(cái)政法獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象,所以可以使財(cái)政法與其他部門(mén)法相區(qū)分。由于這種定義方式頗具中性色彩,既不涉及到意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng),也不涉及到法律的價(jià)值追求,因此它可以適應(yīng)各個(gè)歷史階段不同國(guó)家的所有情況。無(wú)論是奴隸社會(huì)時(shí)期,還是封建社會(huì)時(shí)期;無(wú)論是資本主義時(shí)期,還是社會(huì)主義時(shí)期,財(cái)政法的形式共性都可以從其調(diào)整財(cái)政關(guān)系這一點(diǎn)找到。也正是基于這個(gè)共性,財(cái)政法學(xué)才可能將自己的研究視角延伸到各個(gè)歷史時(shí)期的不同政治經(jīng)濟(jì)背景的國(guó)家,從而形成財(cái)政法制史或比較財(cái)政法等研究分支。

然而,概念的廣泛適用性必定是以高度抽象作為前提的。當(dāng)事物的共性被作為唯一的追求對(duì)象時(shí),其諸多的特性就不得不被舍棄。對(duì)于身處特定歷史階段特定國(guó)家的個(gè)人或團(tuán)體來(lái)說(shuō),抽象的共性固然重要,但各種與自身發(fā)展密切關(guān)系的特殊性同樣不可忽視。在很大程度上,正是事物的特殊性在決定其發(fā)展方向方面發(fā)揮著重要的作用。

眾所周知,自從國(guó)家產(chǎn)生、法律創(chuàng)制以來(lái),人類共經(jīng)歷了奴隸社會(huì)、封建社會(huì)、資本主義社會(huì)和社會(huì)主義社會(huì)等四種不同的歷史類型,不同歷史時(shí)期財(cái)政法的職能定位和價(jià)值追求也是不一樣的。一般情況下,奴隸社會(huì)和封建社會(huì)時(shí)期的財(cái)政法都是建立在君主專制的基礎(chǔ)上,君王或皇帝是國(guó)家權(quán)力的源泉和中心,財(cái)政權(quán)力只是君權(quán)的一個(gè)組成部分。在理論上財(cái)政權(quán)力并非來(lái)自于人民,相反,它們是壓制人民權(quán)利的武器。在這種情況下,財(cái)政法僅僅是利用法律形式推行財(cái)政政策的一個(gè)工具而已,缺乏獨(dú)立的與民眾利益聲氣相求的價(jià)值取向。財(cái)政法的主要功能在于保障財(cái)政收入的征收和管理,而財(cái)政支出方面則僅僅停留在技術(shù)性層面,滿足于統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部從上到下的管理和監(jiān)督。

封建社會(huì)末期,新興資產(chǎn)階級(jí)與君權(quán)的矛盾集中體現(xiàn)在財(cái)政問(wèn)題上。封建君主的橫征暴斂激起了資產(chǎn)階級(jí)和普通民眾的強(qiáng)烈不滿,市民革命由此爆發(fā)。如英國(guó)的歷次革命均因國(guó)王濫施稅負(fù)而起,最終為人民通過(guò)議會(huì)爭(zhēng)得“課稅同意權(quán)”;美國(guó)的革命則發(fā)端于北美十三州殖民地人民抗繳茶葉稅,最終了英國(guó)的殖民統(tǒng)治,建立了獨(dú)立的新國(guó)家。資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家建立之后,至少在形式上開(kāi)始確認(rèn)國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行各項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)。基于這個(gè)前提,財(cái)政法的宗旨和原則都較以前發(fā)生了質(zhì)的變化。首先,財(cái)政被定義為一種服務(wù)于大眾的公共物品,它源自于人民的公共需要,因此必須受到人民的制約;其次,財(cái)政權(quán)力不再是一種單純用于統(tǒng)治的工具和手段,它來(lái)源于人民的授權(quán),同時(shí)也在此范圍內(nèi)受人民的監(jiān)督;再次,財(cái)政的民主基礎(chǔ)備受重視,人民通過(guò)議會(huì)行使對(duì)財(cái)政的決定和控制權(quán)成為財(cái)政法的基本原則;最后,財(cái)政法的功能開(kāi)始轉(zhuǎn)向保障財(cái)政的民主統(tǒng)制,財(cái)政權(quán)力的失范成為關(guān)注的重點(diǎn),人民的基本權(quán)利開(kāi)始凸現(xiàn)。因此,這一歷史時(shí)期的財(cái)政法明顯不同于君主專制時(shí)期的財(cái)政法,盡管它們都符合在調(diào)整對(duì)象方面的共性。

社會(huì)主義革命在部分國(guó)家勝利后,盡管消滅了私有制,在最根本的程度上為人民奠定了基礎(chǔ),但是,由于傳統(tǒng)和認(rèn)識(shí)方面的原因,公有制的實(shí)施并沒(méi)有為人民如何授權(quán)、如何規(guī)范和監(jiān)督的權(quán)利提供太多的機(jī)會(huì)。受意識(shí)形態(tài)的影響,建立在公有制基礎(chǔ)上的國(guó)家被定性為人民的利益當(dāng)然代表。由于缺乏民主和法治,權(quán)力在造福于人民的同時(shí),也曾因?yàn)椴皇芟拗坪捅O(jiān)督而釀成大錯(cuò)。財(cái)政法雖然理論上代表著人民的意志,但在現(xiàn)實(shí)生活中仍舊會(huì)變成保障國(guó)家行使權(quán)力的工具。具體的表現(xiàn)是,大量的財(cái)政法規(guī)由政府執(zhí)法部門(mén)制定,財(cái)政的民主統(tǒng)制被視為毫無(wú)必要的妄談;財(cái)政法的核心主要不在于規(guī)范財(cái)政權(quán)力,而更多地在于推行國(guó)家政策;人民不僅難以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政的決定和控制,在具體的財(cái)政執(zhí)法中也難以得到程序的保障。這種理論和實(shí)踐的背離使得財(cái)政法未能走出權(quán)力的陰影,其先進(jìn)性自然受到了很大的限制。

所以,就財(cái)政法而言,揭示出其調(diào)整財(cái)政關(guān)系的形式共性當(dāng)然必要,因?yàn)檫@有助于界定與其他法律部門(mén)的關(guān)系,同時(shí)通過(guò)對(duì)調(diào)整對(duì)象的解構(gòu),可以構(gòu)建財(cái)政法的活動(dòng)范圍與內(nèi)部體系,但是,對(duì)于二十一世紀(jì)的財(cái)政法學(xué)來(lái)說(shuō),僅僅滿足于此是十分不夠的,因?yàn)樗鼰o(wú)法揭示出財(cái)政法更深層次的內(nèi)涵,對(duì)我國(guó)目前的財(cái)政法治建設(shè)也沒(méi)有太大的現(xiàn)實(shí)意義。故此,財(cái)政法的概念還有待于從時(shí)代特性方面進(jìn)行深入挖掘。

從實(shí)質(zhì)的層面出發(fā),我們認(rèn)為,現(xiàn)代財(cái)政法是建立在民主基礎(chǔ)上、以增進(jìn)全民福利和社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)、調(diào)整財(cái)政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。其具體內(nèi)涵包括:

(1)民主是財(cái)政法的制度基礎(chǔ)。財(cái)政法的民主性體現(xiàn)為,財(cái)政權(quán)力來(lái)源于人民,人民可以通過(guò)選舉組成代議制機(jī)構(gòu),也可以直接通過(guò)全民公決行使財(cái)政權(quán)力,決定和監(jiān)督重大財(cái)政事項(xiàng)。財(cái)政法與的關(guān)系表現(xiàn)為,財(cái)政法涉及到公權(quán)力的分配,因此必須在憲法的框架下運(yùn)行。憲法所規(guī)定的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、政權(quán)組織形式、公民的基本權(quán)利等都是財(cái)政法有效施行的前提。由于財(cái)政法與憲法的關(guān)系如此密切,因此,各國(guó)憲法大都花費(fèi)較多的篇幅規(guī)定基本財(cái)政事項(xiàng)。就此而言,財(cái)政法其實(shí)就是憲法在財(cái)政領(lǐng)域的具體化。

(2)財(cái)政法的目標(biāo)在于增進(jìn)全民福利,促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。盡管廣義的財(cái)政法包括稅法、費(fèi)用征收法等可能導(dǎo)致公民向國(guó)家讓渡財(cái)產(chǎn)的領(lǐng)域,但從整體上看,財(cái)政法應(yīng)該是以維護(hù)和保障基本人權(quán),促進(jìn)人權(quán)保護(hù)水平不斷提高為基本宗旨的。無(wú)論是財(cái)政收入法還是財(cái)政管理或運(yùn)營(yíng)法,其除了保證行政過(guò)程的公開(kāi)、公正、公平,防范行政權(quán)力侵犯人民基本權(quán)利外,最主要的目的還是在于通過(guò)規(guī)范管理,提高財(cái)政資金使用的效益,增進(jìn)全民福利,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。即便是財(cái)政收入法,其合法性依據(jù)除了相關(guān)法律規(guī)定外,還在于通過(guò)調(diào)整資源分配、收入差距、景氣周期以及保證合理財(cái)政支出等職能消除社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的不公平現(xiàn)象,并最大可能地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)。因此,財(cái)政法的目標(biāo)不僅在于體現(xiàn)憲法基本權(quán)利的質(zhì)的規(guī)定性,同時(shí)也在于從量上擴(kuò)大權(quán)利的覆蓋范圍及實(shí)現(xiàn)程度。

(3)財(cái)政法以財(cái)政關(guān)系為調(diào)整對(duì)象。財(cái)政關(guān)系其實(shí)只是一種學(xué)理上的擬制,它指的是財(cái)政行為未經(jīng)法律調(diào)整以前所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。通過(guò)對(duì)財(cái)政關(guān)系的分析,可以劃定財(cái)政法的內(nèi)部體系框架,理清財(cái)政法與其他相關(guān)部門(mén)法的關(guān)系,從而確定財(cái)政法在法律體系中的地位。

二、財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象

通常情況下,財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象既可以表述為一種財(cái)政行為,也可以表述為一種財(cái)政制度,還可以表述為一種財(cái)政關(guān)系。財(cái)政行為著眼于財(cái)政主體的動(dòng)態(tài)過(guò)程,財(cái)政制度著眼于財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的外在環(huán)境,財(cái)政關(guān)系則著眼于財(cái)政現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系。動(dòng)態(tài)過(guò)程受制于外在環(huán)境,但也是外在環(huán)境的創(chuàng)造力量,而內(nèi)在聯(lián)系則是對(duì)動(dòng)態(tài)過(guò)程和外在環(huán)境更高層次的概括,其內(nèi)容更為豐富和兼容,因此,在表述財(cái)政法的調(diào)整對(duì)象時(shí)以財(cái)政關(guān)系為最優(yōu)。

在歷史上,由于人們對(duì)財(cái)政職能的理解不同,財(cái)政關(guān)系的范圍也隨著變化。自然經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政的主要職能是替君王籌集行政管理、國(guó)防安全與擴(kuò)張以及皇室開(kāi)支的經(jīng)費(fèi)。自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)期的財(cái)政也僅限于籌集收入滿足國(guó)家日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的需要,很少通過(guò)再分配的形式調(diào)節(jié)社會(huì)收入不公平,也不需要干預(yù)資源配置。 轉(zhuǎn)貼于 中國(guó)論文下載中心 省略

進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后,因?yàn)槭袌?chǎng)失靈所帶來(lái)的種種惡果集中爆發(fā)。為了應(yīng)對(duì)危機(jī),財(cái)政的職能開(kāi)始不斷擴(kuò)展。首先,財(cái)政應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)和國(guó)家之間有效配置資源,然后保證財(cái)政內(nèi)部資源的合理分配。如界定財(cái)政活動(dòng)范圍,優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),安排財(cái)政投融資的規(guī)模、結(jié)構(gòu),并通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等方式,引導(dǎo)社會(huì)投資方向等。其次,財(cái)政開(kāi)始通過(guò)自身活動(dòng)進(jìn)行社會(huì)范圍內(nèi)的收入再分配,以緩和兩極分化現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的相對(duì)公平。如個(gè)人所得稅累進(jìn)征收,開(kāi)征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅,實(shí)施社會(huì)保障等。最后,為解決市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)行中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)周期問(wèn)題,“反周期”的財(cái)政政策開(kāi)始實(shí)施,如在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱中提高財(cái)政收入水平、壓縮財(cái)政支出,而在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)則通過(guò)減稅等方式培育消費(fèi)和投資能力,同時(shí)加大財(cái)政支出以增加社會(huì)需求,以此刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,財(cái)政的主要職能是進(jìn)行以國(guó)家為主體的、對(duì)包括生產(chǎn)資料和生活資料在內(nèi)的一切社會(huì)資源的分配。由于生產(chǎn)和生活都通過(guò)財(cái)政進(jìn)行控制,不會(huì)出現(xiàn)收入分配不公或生產(chǎn)周期波動(dòng),因此財(cái)政資源配置職能也就將收入分配和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)完全包容在內(nèi)。另外,由于財(cái)政活動(dòng)無(wú)所不包的稟性,財(cái)政與企業(yè)財(cái)務(wù)、財(cái)政與金融都呈現(xiàn)難舍難分的關(guān)系。如,國(guó)家從全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)中不僅可以取走企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)所需的積累,而且還包括折舊基金等維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的物質(zhì)資料,企業(yè)職工的工資標(biāo)準(zhǔn)和工資款的撥付也都是通過(guò)財(cái)政直接進(jìn)行的。這樣,企業(yè)財(cái)務(wù)的獨(dú)立性就會(huì)完全喪失,從而依附于國(guó)家財(cái)政。又如,銀行不能自主從事貸款業(yè)務(wù),卻必須按照財(cái)政的意圖為相關(guān)項(xiàng)目提供建設(shè)資金,銀行存款成為財(cái)政建設(shè)資金的重要來(lái)源,銀行也被稱為“第二財(cái)政”。

跟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比,中國(guó)在改革開(kāi)放以后對(duì)財(cái)政職能的探索已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的進(jìn)步。第一,國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)都被視為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的商業(yè)主體,其財(cái)務(wù)關(guān)系與財(cái)政關(guān)系完全分開(kāi),財(cái)政只是在投資和利潤(rùn)分配時(shí)才與企業(yè)發(fā)生聯(lián)系。第二,財(cái)政與金融的關(guān)系也已經(jīng)理順,財(cái)政可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)銀行發(fā)放貸款,但是不能進(jìn)行強(qiáng)迫。財(cái)政關(guān)系的范圍至少將商業(yè)性貨幣資金關(guān)系排除在外。第三,在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)的過(guò)程中,由于收入分配兩極分化的現(xiàn)象日益明顯,財(cái)政的收入分配調(diào)節(jié)職能開(kāi)始顯現(xiàn),開(kāi)征個(gè)人所得稅、實(shí)施社會(huì)保障等都是其中之例。第四,受市場(chǎng)失靈的影響,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也開(kāi)始出現(xiàn)周期性波動(dòng)。為保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性,財(cái)政開(kāi)始主動(dòng)尋找反周期的對(duì)策。如為了消除經(jīng)濟(jì)疲軟,我國(guó)近幾年一直實(shí)施積極的財(cái)政政策,其核心內(nèi)容就在于通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模,刺激消費(fèi),擴(kuò)大內(nèi)需,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

篇（11）

［中圖分類號(hào)］G78 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-6432（2010）52-0188-02

農(nóng)民工外出務(wù)工,為城市創(chuàng)造了財(cái)富,為農(nóng)村增加了收入；為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展注入了新的活力,也為新農(nóng)村建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。在這些外出到城市打工的農(nóng)民工身后,是數(shù)千萬(wàn)留守農(nóng)村的未成年的子女――留守兒童,他們已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)日漸增多的特殊群體和一種比較普遍的社會(huì)現(xiàn)象。我國(guó)留守兒童的規(guī)模已達(dá)2290萬(wàn),而農(nóng)村集中了留守兒童總量的86.5%。考慮到我國(guó)這幾年城市化進(jìn)程的加速,留守兒童的規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大,如此大規(guī)模的留守兒童群體成為社會(huì)各界十分關(guān)注的一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)峻的話題。

由于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及教育條件相對(duì)落后,留守兒童的教育存在許多問(wèn)題,嚴(yán)重制約了教育的和諧發(fā)展,成為和諧社會(huì)構(gòu)建中的一個(gè)“不和諧音符”。解決好農(nóng)村留守兒童教育問(wèn)題,對(duì)加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及教育等各項(xiàng)事業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展,推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建意義重大。

1 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村留守兒童教育存在的問(wèn)題

在工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中,農(nóng)民工的貢獻(xiàn)是不容忽視的,但無(wú)論從哪方面來(lái)說(shuō),他們都屬于弱勢(shì)群體,他們子女的受教育狀況不容樂(lè)觀,當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村留守兒童教育存在以下主要問(wèn)題。

（1）早期教育缺位,入學(xué)率偏低。根據(jù)國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室抽樣調(diào)查顯示：“流動(dòng)兒童中在學(xué)者占全部流動(dòng)兒童的90.7％,一直未入學(xué)者占6.85％,失學(xué)者占2.45％。”調(diào)查結(jié)果還表明：在流動(dòng)兒童中,達(dá)到上學(xué)年齡卻不能適齡入學(xué)的問(wèn)題表現(xiàn)十分突出。在農(nóng)村,55%的0~5歲留守兒童不能和父母生活在一起,缺少父母親情呵護(hù)與親子交流,認(rèn)知、情感以及社會(huì)性發(fā)展都會(huì)受到持久而深刻的影響。對(duì)于他們而言,接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)很少,在家庭教育上的不足得不到正規(guī)學(xué)前教育的補(bǔ)償,早期發(fā)展受到局限。

（2）生活上缺少照顧。父母外出打工后,農(nóng)村留守兒童的生活水平進(jìn)一步下降。主要表現(xiàn)在兩方面：一是吃的花樣單一,只求填飽肚子,不講營(yíng)養(yǎng)搭配。二是部分留守兒童更加省吃儉用、節(jié)衣縮食。農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)人由于監(jiān)護(hù)能力不足導(dǎo)致監(jiān)護(hù)質(zhì)量下降,往往嚴(yán)少“慣”多,管少哄多,“理”少錢(qián)多,管吃管住不管教,使孩子放任自流,難以養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣。

（3）學(xué)習(xí)上缺少輔導(dǎo)。對(duì)文盲率高達(dá)30%的祖輩來(lái)說(shuō),引導(dǎo)和幫助留守兒童學(xué)習(xí)往往是心有余而力不足。監(jiān)護(hù)人一般只對(duì)留守兒童的吃住和安全負(fù)責(zé),關(guān)注學(xué)習(xí)情況的甚少,留守兒童在課后缺乏督促輔導(dǎo),學(xué)習(xí)上出現(xiàn)的問(wèn)題得不到及時(shí)有效的解決,導(dǎo)致成績(jī)下降。研究發(fā)現(xiàn),父母外出打工的學(xué)生成績(jī)明顯偏差。

（4）存在心理問(wèn)題。心理學(xué)諸多研究表明：未成年人人格的形成與發(fā)展和父母及家庭生活有著極為密切的關(guān)系。農(nóng)村留守兒童長(zhǎng)期或暫時(shí)處于“親子離散”狀態(tài),加之伴隨外出務(wù)工出現(xiàn)的父母離異狀況,常常導(dǎo)致他們產(chǎn)生孤獨(dú)感、社會(huì)焦慮、缺乏安全感和社會(huì)認(rèn)同感,這一系列感受往往造成留守兒童自信缺失、自尊受挫,人格發(fā)展走向畸形。測(cè)試結(jié)果顯示,有30.3%的留守子女存在各種明顯的心理健康問(wèn)題,他們的心理問(wèn)題明顯多于非留守兒童。因此,如何促進(jìn)農(nóng)村留守兒童的人格健康發(fā)展成為學(xué)校面臨的重大任務(wù)。教育是使人成人的事業(yè),學(xué)校是使人成人的地方。

2 目前教育給農(nóng)村留守兒童帶來(lái)的影響

在一些農(nóng)村勞動(dòng)力輸出大省,“留守兒童”在當(dāng)?shù)貎和倲?shù)中所占比例高達(dá) 18％~22％。父母雙方都外出流動(dòng),兒童不能與父母在一起生活的情況在全部留守兒童中超過(guò)了半數(shù),比例高達(dá) 56.17％。因?yàn)榧彝ァ⒈O(jiān)護(hù)人、學(xué)校及社會(huì)教育的不到位,給目前的農(nóng)村留守兒童造成一定的影響。

（1）過(guò)早的自理自立壓力,體現(xiàn)不成熟的心理障礙。長(zhǎng)期和父母的分離和缺乏聯(lián)系,對(duì)孩子的性格形成和人格的成長(zhǎng)非常不利。不少留守兒童感覺(jué)孤單,甚至有的孩子心理壓力過(guò)大,表現(xiàn)出內(nèi)心封閉,情感冷漠,行為孤僻,缺乏愛(ài)心和交流的主動(dòng)性,對(duì)集體漠不關(guān)心,已形成一定的人格障礙。

（2）過(guò)快的求學(xué)求錢(qián)速度,顯現(xiàn)不明確的學(xué)習(xí)目標(biāo)。留守兒童由于家庭教育的缺失,一般難以養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣和道德品質(zhì)。特別是由于委托監(jiān)管的不到位,父母的物質(zhì)補(bǔ)償心理,更易使孩子們形成重物質(zhì)、講享樂(lè)、不節(jié)儉等不健康的人生觀和價(jià)值觀。

（3）過(guò)窄的生活生存空間,呈現(xiàn)不和諧的人格。近幾年,一些打工回鄉(xiāng)的人通過(guò)種種言行舉止將一些不正確的價(jià)值觀潛移默化傳遞給孩子們,這些錯(cuò)誤思想混淆了孩子們的是非標(biāo)準(zhǔn),影響他們價(jià)值觀、人生觀的正確確立。家長(zhǎng)外出打工,可以改善孩子生活和受教育的條件,但部分家長(zhǎng)容易忽視對(duì)子女的倫理道德教育和法制教育,使得一些留守孩子擁有過(guò)多零花錢(qián),極易形成功利主義價(jià)值觀、享樂(lè)主義人生觀和好逸惡勞、奢侈浪費(fèi)的陋習(xí),甚至導(dǎo)致“讀書(shū)無(wú)用論”、“拜金主義”等錯(cuò)誤思想抬頭。

（4）缺乏安全感。留守兒童的父母在外,臨時(shí)監(jiān)護(hù)人重養(yǎng)輕教,教育的責(zé)任就落到了學(xué)校,而學(xué)校教育是需要家長(zhǎng)配合、社會(huì)支持的。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),學(xué)校對(duì)留守兒童的教育常常得不到監(jiān)護(hù)人的配合。如家長(zhǎng)會(huì)無(wú)人參加,學(xué)生違紀(jì)或者受到侵害后無(wú)監(jiān)護(hù)人配合處理。留守兒童是弱勢(shì)群體,缺乏自我保護(hù)的意識(shí)和能力,沒(méi)有父母的直接監(jiān)護(hù),容易成為不法分子侵害的對(duì)象。

（5）留守兒童道德滑坡,犯罪率逐漸上升。農(nóng)村環(huán)境對(duì)留守兒童的不利影響。賭博、游手好閑等社會(huì)環(huán)境往往深刻影響留守兒童,使他們放棄學(xué)業(yè),整天在外游蕩,甚至參與賭博、盜竊等不良社會(huì)活動(dòng),走上違法犯罪的道路。資料顯示,上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍與外省籍的比例：2000年為6∶4；2005年猛增至3∶7。這七成少年犯大部分是農(nóng)民工子女,且這個(gè)群體已占未成年犯罪的50％以上。

3 農(nóng)村留守兒童教育問(wèn)題的對(duì)策思考

以 “留守兒童”問(wèn)題為切入點(diǎn),按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求,對(duì)農(nóng)村教育的改革與發(fā)展做出整體思考,是解決 “留守兒童”問(wèn)題的一個(gè)基本立足點(diǎn)。解決農(nóng)村留守兒童的教育問(wèn)題需要家庭、學(xué)校和社會(huì)等廣泛力量的密切配合。

（1）要發(fā)揮政府社會(huì)管理職能,進(jìn)一步推行公共財(cái)政制度,完善經(jīng)費(fèi)保障體系。政府加大投入力度,進(jìn)行政策傾斜。加大農(nóng)村教育的財(cái)政投入力度,提高農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校教師的收入水平,提高現(xiàn)有農(nóng)村師資隊(duì)伍的專業(yè)化水平,改善農(nóng)村教育環(huán)境。加大農(nóng)村公共教育資源投入,改善學(xué)校硬件設(shè)施,完善體育、文化娛樂(lè)設(shè)施；建立健全農(nóng)村寄宿制校舍治理體制,實(shí)施并完善素質(zhì)教育理念；普及信息化教育模式,鼓勵(lì)學(xué)校積極開(kāi)拓教學(xué)新方法和育人新理念。把留守兒童教育工作納入國(guó)家和各地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民工工作等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和各部門(mén)工作規(guī)劃,置于社會(huì)治理和公共服務(wù)體系之中。把農(nóng)村留守流動(dòng)兒童工作與各級(jí)政府實(shí)施兒童發(fā)展綱要結(jié)合起來(lái),將農(nóng)村留守流動(dòng)兒童的各項(xiàng)權(quán)益保護(hù)列入綱要實(shí)施的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。

（2）家庭和學(xué)校密切配合,高度重視留守兒童教育問(wèn)題。重視對(duì)留守兒童的家庭教育。如前所述,家庭對(duì)子女的教育起著至關(guān)重要的作用。對(duì)于常年在外打工的父母來(lái)說(shuō),家庭教育的內(nèi)容不能僅僅停留在對(duì)孩子學(xué)習(xí)成績(jī)的關(guān)心上,而更應(yīng)該從情感的角度去關(guān)心和愛(ài)護(hù)他們,多和他們進(jìn)行感情上的交流,發(fā)展良好的、親密的親子關(guān)系。另外,還應(yīng)經(jīng)常與子女的任課教師、班主任聯(lián)系,了解他們各方面的表現(xiàn)。再者,還應(yīng)十分重視孩子監(jiān)護(hù)人的選定問(wèn)題,應(yīng)盡可能把子女寄放在有一定學(xué)習(xí)環(huán)境,比較有文化的,并且有一定責(zé)任感,能更好地監(jiān)督和指導(dǎo)自己孩子的親朋好友處。必須注重的是,家長(zhǎng)對(duì)孩子的關(guān)心是至關(guān)重要的一環(huán),缺少了這一點(diǎn),其他任何措施都無(wú)助于兒童教育問(wèn)題的解決。重視對(duì)留守子女的學(xué)校教育。作為對(duì)留守子女的教育實(shí)施單位,農(nóng)村學(xué)校應(yīng)該在自己力所能及的職權(quán)和職能范圍內(nèi),加強(qiáng)對(duì)留守子女的關(guān)心呵護(hù)。針對(duì)留守孩子的品德行為偏差和心理障礙問(wèn)題,學(xué)校應(yīng)該加以正確的引導(dǎo),開(kāi)展思想教育和情感教育,營(yíng)造健康活潑的教學(xué)氛圍。同時(shí),要積極同留守孩子的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行交流,對(duì)其做必要的培訓(xùn),讓其充分了解到自己的責(zé)任和義務(wù),同時(shí)努力提高自身素質(zhì),改變單一的教學(xué)形式,充分激勵(lì)留守兒童的主體性和積極性是作為教師應(yīng)有的責(zé)任。

（3）整合社會(huì)資源,關(guān)注農(nóng)村留守兒童教育問(wèn)題。招募組建關(guān)愛(ài)留守學(xué)生志愿者隊(duì)伍,推行“結(jié)對(duì)接力志愿服務(wù)”模式。采取“一對(duì)一”、“一對(duì)多”、“多對(duì)一”等多種形式的結(jié)對(duì)方式,組織志愿者隊(duì)伍或志愿者與留守學(xué)生簽訂結(jié)對(duì)卡,針對(duì)學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、生活幫助、心理?yè)嵛亢蛻?yīng)急救助等需求,開(kāi)展有針對(duì)性和實(shí)效性的志愿服務(wù)活動(dòng)。整合各方力量,推動(dòng)留守學(xué)生關(guān)愛(ài)行動(dòng)社會(huì)化發(fā)展。開(kāi)展各種形式的關(guān)愛(ài)留守學(xué)生工作和主題活動(dòng)的宣傳活動(dòng),開(kāi)展愛(ài)心募捐、義務(wù)家教、藝術(shù)培訓(xùn)、心理咨詢等關(guān)愛(ài)活動(dòng),更大程度地動(dòng)員社會(huì)各界支持關(guān)愛(ài)行動(dòng),動(dòng)員更多的社會(huì)公眾參與關(guān)愛(ài)留守學(xué)生志愿服務(wù)活動(dòng)。

參考文獻(xiàn):

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