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篇（1）

在我國(guó)國(guó)債政策中，由于重視和研究不夠，在國(guó)債工作方面，曾經(jīng)存在“發(fā)行國(guó)債行為短期化”問(wèn)題，在國(guó)債運(yùn)行、使用中則存在“財(cái)政赤字化，赤字債務(wù)化，債務(wù)消費(fèi)化”等主要問(wèn)題。

(一)發(fā)債行為短期化。

我國(guó)國(guó)債工作中曾經(jīng)存在的國(guó)債行為短期化，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是籌資行為短期化，具體表現(xiàn)為國(guó)債期限短、利率高，國(guó)債的金邊債券優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。二是國(guó)債發(fā)行機(jī)制的設(shè)計(jì)不合理。目前國(guó)債發(fā)行機(jī)制是：當(dāng)前發(fā)債規(guī)模=當(dāng)年赤字當(dāng)前國(guó)債還本當(dāng)年國(guó)債付息。這種機(jī)制不是從國(guó)債作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家宏觀調(diào)控重要手段的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)的，只是從解決當(dāng)前財(cái)政的暫時(shí)困難出發(fā)，因而不利于對(duì)財(cái)政支出的控制和管理，對(duì)財(cái)政赤字控制無(wú)自律作用，對(duì)國(guó)債規(guī)模的膨脹失去約束，容易導(dǎo)致國(guó)債規(guī)模的盲目擴(kuò)大。在國(guó)外國(guó)債利用支出列入經(jīng)常性預(yù)算，同時(shí)對(duì)財(cái)政赤字占GDP的比重又加以限制，這樣國(guó)債利息支出的增長(zhǎng)，對(duì)財(cái)政支出增長(zhǎng)進(jìn)行控制產(chǎn)生一種“倒逼”機(jī)制，從而對(duì)國(guó)債規(guī)模的膨脹產(chǎn)生了一種內(nèi)在的制約作用。三是國(guó)債資金分配使用投向上消費(fèi)化的問(wèn)題。在分配上，重消費(fèi)(只管彌補(bǔ)赤字)、輕發(fā)展，重眼前利益、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在使用上，重直接效益、輕社會(huì)效益，重短、平、快項(xiàng)目建設(shè)，輕公共事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展欠賬太多，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。四是在國(guó)債持有對(duì)象的選擇上，重視個(gè)人投資者，忽視機(jī)構(gòu)投資者，這不利于國(guó)家宏觀調(diào)控。產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因就是忽視了國(guó)債在宏觀調(diào)控中應(yīng)該發(fā)展的作用，也忽視了對(duì)我國(guó)中長(zhǎng)期國(guó)債政策的研究和運(yùn)用。重視我國(guó)中長(zhǎng)期國(guó)債政策的研究及其正確實(shí)施，可以防止債務(wù)行為短期化，更好地發(fā)揮國(guó)債在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的重要作用。

(二)赤字債務(wù)化、債務(wù)消費(fèi)化。

我國(guó)國(guó)債政策存在的另一個(gè)主要問(wèn)題是“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費(fèi)化”。我們應(yīng)該從防止債務(wù)危機(jī)的高度來(lái)充分認(rèn)識(shí)這一嚴(yán)重問(wèn)題。為了解決這一問(wèn)題，我們應(yīng)該嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，來(lái)編制復(fù)式預(yù)算。也就是說(shuō)，經(jīng)常性支出項(xiàng)目必須支持用經(jīng)常性的收入來(lái)安排，財(cái)政用稅收解決經(jīng)常性支出和一部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用。這樣，經(jīng)常性收支項(xiàng)目不能打赤字，不需要也不允許國(guó)債的介入，只有建設(shè)性項(xiàng)目才允許動(dòng)用國(guó)債收入進(jìn)行安排。投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的(信用資金)國(guó)債應(yīng)該是帶利收回的(投入后的新增量應(yīng)該大于或等于投入量)，也就是“國(guó)債運(yùn)行所‘內(nèi)生’償還能力大于償還能力為支撐的國(guó)債總量規(guī)模為適度國(guó)債規(guī)模”，并且內(nèi)生效益來(lái)還舊債，而不能每年都用借新債償還舊債，老是債滾債如同滾雪球，越滾越大，難免會(huì)釀成債務(wù)危機(jī)。只有每年新借債應(yīng)用于政府新項(xiàng)目的投入，每一筆國(guó)債都有相應(yīng)的項(xiàng)目確立，每一筆還債款項(xiàng)的來(lái)源都有相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)款收回作保證。靠國(guó)債的“內(nèi)生”效益來(lái)償還，方能保證國(guó)債規(guī)模的合理性、適度性，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

(三)國(guó)債政策并未真正成為財(cái)政政策與貨幣政策的結(jié)合部。

在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)債利率通常較低，并成為其他金融商品利率的參照物—基準(zhǔn)利率，起著非常重要的作用。而在我國(guó)則恰恰相反，國(guó)債利率是以銀行利率為依據(jù)并高于銀行利率一至兩個(gè)百分點(diǎn)來(lái)制定的，這種扭曲的利率結(jié)構(gòu)一方面導(dǎo)致國(guó)債還本付息壓力膨脹過(guò)快，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，影響市場(chǎng)利率的形成，阻礙資本市場(chǎng)的發(fā)展。

發(fā)揮國(guó)債政策聯(lián)結(jié)財(cái)政政策與貨幣政策結(jié)合部作用的公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，我國(guó)自1996年4月9日雖然已經(jīng)運(yùn)作，但由于種種原因，公開(kāi)市場(chǎng)操作力度一直較弱，使國(guó)債政策對(duì)財(cái)政政策與貨幣政策聯(lián)結(jié)作用并未得到應(yīng)有的發(fā)揮。

(四)國(guó)債規(guī)模膨脹過(guò)快，累積風(fēng)險(xiǎn)加大。

進(jìn)入90年代以來(lái)，我國(guó)國(guó)債規(guī)模呈加速累積趨勢(shì)，1994年以來(lái)國(guó)債余額占GDP的比例為5.08%，1995年為5.71%，1996年為6.29%，1997年為8.12%，1998年達(dá)到10.3%，與財(cái)政收入占GDP的比例大致相當(dāng)。國(guó)債余額的快速累積會(huì)給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)兩方面的風(fēng)險(xiǎn)。一是使財(cái)政失去償債能力。國(guó)債本息是需要財(cái)政償還的，一旦超過(guò)財(cái)政償還能力，會(huì)影響政府信譽(yù)，影響社會(huì)穩(wěn)定。二是會(huì)造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)。國(guó)債具有擠出效應(yīng)，國(guó)債規(guī)模越大，說(shuō)明從私人部門(mén)抽取的資本越多，因此累積余額過(guò)大會(huì)影響私人部門(mén)的發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)按比例發(fā)展。目前我國(guó)國(guó)債規(guī)模雖仍處在可控階段，但是余額累積風(fēng)險(xiǎn)也容忽視，特別是不能產(chǎn)生效益的國(guó)債或是用于消費(fèi)化的國(guó)債余額累積風(fēng)險(xiǎn)更不能忽視。1998年發(fā)行2700億元的30年期特別國(guó)債，實(shí)際上是一種債務(wù)的轉(zhuǎn)換，利用了我國(guó)長(zhǎng)期債券短缺的空間，用來(lái)改善商業(yè)銀行的資本結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定國(guó)家金融市場(chǎng)的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策。1998年增發(fā)的1000億國(guó)債雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)回升有著積極作用，但不能作為長(zhǎng)期措施加以運(yùn)用，要特別注意經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)后的國(guó)債政策調(diào)整，注意保持國(guó)債規(guī)模的適度性，防止債務(wù)累積過(guò)大所出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

(五)國(guó)債結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重弱化了國(guó)債職能。

(1)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)國(guó)債期限大部為3—5年，缺少短期(如3、6、9個(gè)月等)以及超長(zhǎng)期(10、20、30年)國(guó)債。這種單一的期限結(jié)構(gòu)是很不合理的。一是因?yàn)槠谙捱^(guò)于集中，加大了國(guó)債償還的壓力，容易造成償還高峰和國(guó)債規(guī)模(主要指流量)膨脹過(guò)快。二是因?yàn)椴煌再|(zhì)的資金對(duì)國(guó)債期限的需求不同。各種社會(huì)保障和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)希望購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期國(guó)債(如10、20、30年等)作投資，而金融機(jī)構(gòu)則希望有中短期國(guó)債以便于流動(dòng)性和資產(chǎn)負(fù)債管理。所以期限結(jié)構(gòu)不合理不利于國(guó)債高效率、低成本籌資。

(2)持有者結(jié)構(gòu)不合理。在恢復(fù)國(guó)債發(fā)行之初主要以行政方式向企業(yè)和單位攤派。后來(lái)逐漸把發(fā)行對(duì)象擴(kuò)大到個(gè)人，并形成了以個(gè)人為主的國(guó)債持有者結(jié)構(gòu)。這種現(xiàn)象雖然比較符合我國(guó)國(guó)情，但卻存在許多弊端。一是增加了國(guó)債發(fā)行成本。國(guó)債利率居高與不合理的持有者結(jié)構(gòu)是互為因果的，向個(gè)人銷(xiāo)售國(guó)債也大大增加國(guó)債發(fā)行費(fèi)用。二是降低了國(guó)債的流動(dòng)性。國(guó)債個(gè)人持有者大都是到期兌付，很少中余進(jìn)行流通。三是不利于國(guó)債宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。以個(gè)人為主，缺乏流動(dòng)性的國(guó)債市場(chǎng)對(duì)宏觀調(diào)控的反應(yīng)是遲鈍的。四是不利于完善和發(fā)揮國(guó)債市場(chǎng)的作用。

二、我國(guó)中長(zhǎng)期國(guó)債政策選擇

針對(duì)目前我國(guó)中長(zhǎng)期國(guó)債政策中存在的問(wèn)題，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)國(guó)債政策應(yīng)作出如下選擇：

(一)充分發(fā)揮國(guó)債的“內(nèi)生”效益，促進(jìn)形成“債務(wù)生產(chǎn)化，生產(chǎn)效益化”的機(jī)制。

適度國(guó)債規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是，既要有利于國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，使國(guó)債余額的大小與中央銀行開(kāi)憎愛(ài)分明公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的要求相適應(yīng)，又要使國(guó)家財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)保持在合理限度內(nèi)。為此，要改進(jìn)國(guó)債規(guī)模調(diào)控手段，實(shí)行比例控制。這就要對(duì)國(guó)債余額占GDP比例的合理界限進(jìn)行認(rèn)真探討。國(guó)際上不同國(guó)家，國(guó)債余額占GDP比例各不相同，《馬斯林里赫特條約》規(guī)定，國(guó)債余額占GDP比例不得超過(guò)60%。在參考借鑒國(guó)際上成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)考慮多種因素的影響，特別是從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的要求出發(fā)，科學(xué)合理地確定國(guó)債規(guī)模。

在研究、制定和實(shí)施中長(zhǎng)期國(guó)債政策的過(guò)程中，我們要注意防止和杜絕“赤字債務(wù)化、債務(wù)消費(fèi)化”的不良傾向的惡性循環(huán)、采取積極的行之有效的手段，確保經(jīng)常性預(yù)算不出赤字。

同時(shí)要積極促進(jìn)“債務(wù)生產(chǎn)化，生產(chǎn)效益化”機(jī)制的形成，確保國(guó)債自身的償還與滾動(dòng)發(fā)展，能夠達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康增長(zhǎng)的目標(biāo)。

(二)實(shí)行國(guó)債結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)債結(jié)構(gòu)。

合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)既有利于充分挖掘社會(huì)資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利于國(guó)家降低籌資成本，減輕財(cái)政未來(lái)負(fù)擔(dān)。從我國(guó)目前的國(guó)債結(jié)構(gòu)情況來(lái)看，建立合理的國(guó)債結(jié)構(gòu)，應(yīng)解決如下三個(gè)問(wèn)題：

一是調(diào)整國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加長(zhǎng)期國(guó)債的比重。國(guó)債期限結(jié)構(gòu)包含國(guó)債流量期限結(jié)構(gòu)和存量期限結(jié)構(gòu)兩方面內(nèi)容。對(duì)于國(guó)債償還來(lái)說(shuō)，存量期限分布合理能使國(guó)債到期日形成一個(gè)合理的序列，從而避免償債高峰的出現(xiàn)，均衡還本付息壓力。因此，我國(guó)應(yīng)增加短期和長(zhǎng)期國(guó)債的比重。特別在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，可適當(dāng)增加長(zhǎng)期國(guó)債的發(fā)行數(shù)量，用于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)債基本上是以3—5年期的中期國(guó)債為主，很少有10年期以上的長(zhǎng)期國(guó)債和一年期以?xún)?nèi)的短期國(guó)債，國(guó)債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種單一的期限結(jié)構(gòu)，使國(guó)債嚴(yán)重缺乏選擇性，不利于投資者進(jìn)行選擇，很難滿足持有者對(duì)金融資產(chǎn)期限的多樣化的需要，而且使國(guó)債發(fā)行規(guī)模在較短時(shí)期內(nèi)急劇膨脹，國(guó)家財(cái)政還本付息的壓力也過(guò)于集中，客觀上為進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模設(shè)置了障礙。因此，可考慮適當(dāng)增加長(zhǎng)期國(guó)債的發(fā)行數(shù)量。債券期限短，項(xiàng)目單位在產(chǎn)生效益前就要還債，容易使項(xiàng)目單位產(chǎn)生沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，形成債務(wù)危機(jī)，陷入三角債的困境中，使信用鏈條破裂。發(fā)行長(zhǎng)期債券，既可以使政府在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)使用發(fā)行國(guó)債籌集的資金，分散財(cái)政還本付息的壓力。同時(shí)，也可以使政府根據(jù)財(cái)政狀況和宏觀調(diào)控的需要，按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)回部分國(guó)債券，達(dá)到執(zhí)行貨幣政策和調(diào)節(jié)市場(chǎng)貨幣流通量的目的。在發(fā)行時(shí)間方面，我國(guó)國(guó)債發(fā)行時(shí)間相對(duì)集中，一般一年為一或二次，在做這種具體政策安排時(shí)，應(yīng)考慮充分發(fā)揮其靈活性、均衡性，減少對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的沖擊，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

二是積極進(jìn)行國(guó)債品種創(chuàng)新，不斷豐富國(guó)債品種結(jié)構(gòu)。國(guó)債品種創(chuàng)新的目的是增強(qiáng)國(guó)債的吸引力。為此，可借鑒國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)諸如儲(chǔ)蓄債券、預(yù)付稅款債券等新品種。同時(shí)還應(yīng)提高可轉(zhuǎn)讓國(guó)債所占比重。目前，我國(guó)可轉(zhuǎn)讓國(guó)債的比重在30—80%之間(不可轉(zhuǎn)讓國(guó)債比重在20—70%之間)，這一比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。國(guó)債品種結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步豐富、多樣，既可以滿足國(guó)家財(cái)政的不同需要，又?jǐn)U大了投資者的選擇余地，適應(yīng)了不同機(jī)構(gòu)、不同收入水平和不同投資偏好的購(gòu)買(mǎi)者的需求，并使國(guó)民應(yīng)債能力得到充分的釋放。這對(duì)于減少巨額國(guó)債發(fā)行的壓力，挖掘國(guó)債的經(jīng)濟(jì)功能是在非常有意義的。

三是調(diào)整國(guó)債的持有者結(jié)構(gòu)，發(fā)掘各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)國(guó)債的需求。國(guó)債的持有者包括中央銀行、商業(yè)銀行、機(jī)構(gòu)投資者、企事業(yè)單位、居民個(gè)人和國(guó)外持有者等。首先，要允許商業(yè)銀行更大規(guī)模地直接進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)。近些年商業(yè)銀行持有國(guó)債的份額有了一定的提高，但與有效實(shí)行公開(kāi)市場(chǎng)操作，轉(zhuǎn)換中央銀行宏觀調(diào)控方式的要求相比，銀行持有的國(guó)債份額依然偏低。商業(yè)銀行進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)，持有一定份額的國(guó)債，不僅有助于擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模，降低國(guó)債發(fā)行成本，也有利于調(diào)節(jié)其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低商業(yè)銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)。與持有現(xiàn)金、同業(yè)存款和在中央銀行存款相比，持有國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)小、收益高、流動(dòng)性強(qiáng)，對(duì)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，不失為最理想的二級(jí)儲(chǔ)備資產(chǎn)。更為重要的是，中央和商業(yè)銀行持有足夠份額的國(guó)債是形成規(guī)模化的公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，是財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的前提。其次，著力培育機(jī)構(gòu)投資者。機(jī)構(gòu)投資者作為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以追求利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)，它的培育和成長(zhǎng)及成熟，將帶來(lái)國(guó)債投資技術(shù)的不斷提高與投資戰(zhàn)略的多元化，并由此促使國(guó)債市場(chǎng)發(fā)生質(zhì)的飛躍和量的拓展。再次，要允許國(guó)外投資者持有一定比例的國(guó)債。這既是充分利用國(guó)際資源的要求，同時(shí)也可以拓展國(guó)債的發(fā)展空間。

(三)積極培育和完善國(guó)債市場(chǎng)。

國(guó)債市場(chǎng)包括一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)兩個(gè)組成部分，一級(jí)市場(chǎng)是國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)，二級(jí)市場(chǎng)是國(guó)債流通市場(chǎng)，一、二級(jí)市場(chǎng)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.進(jìn)一步探索和完善國(guó)債的市場(chǎng)化發(fā)行方式。我國(guó)恢復(fù)國(guó)債發(fā)行之初，采取的是行政分配方式。1991年試行國(guó)債承購(gòu)包銷(xiāo)方式，隨后于1993年建立了國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商制度。1996年開(kāi)始全面試行國(guó)債招標(biāo)發(fā)行方式，向市場(chǎng)化方面邁出了可喜的一步。我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持國(guó)債的市場(chǎng)化發(fā)行方向，并進(jìn)一步探索和完善國(guó)債的市場(chǎng)化發(fā)行制度。發(fā)行程序應(yīng)規(guī)范化，發(fā)行時(shí)間應(yīng)固定并提前公布，以利于購(gòu)買(mǎi)主體靈活按排資金。并且應(yīng)改革現(xiàn)行的一年一次發(fā)行、發(fā)行時(shí)間很長(zhǎng)的作法，實(shí)行多次、均勻分布的發(fā)行方法，減少發(fā)債行為對(duì)社會(huì)資金流動(dòng)的沖擊。

2.規(guī)范、發(fā)展場(chǎng)外市場(chǎng)，逐步建立起以場(chǎng)外市場(chǎng)為主，場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)為輔的國(guó)債市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。國(guó)債場(chǎng)外市場(chǎng)的重要性是由國(guó)債的性質(zhì)決定的，國(guó)債不同于股票，其價(jià)格波動(dòng)比較平穩(wěn)，買(mǎi)賣(mài)差價(jià)較小，投資性遠(yuǎn)低于股票。因此，國(guó)債市場(chǎng)更大程度上是一種利率與資金市場(chǎng)。這本身決定國(guó)債沒(méi)有必要象股票一樣主要集中到交易所內(nèi)公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易。而且由于國(guó)債交易數(shù)量巨大，交易所系統(tǒng)也無(wú)法滿足此要求。我國(guó)國(guó)債流通雖然是從場(chǎng)外市場(chǎng)起步，但由于缺乏統(tǒng)一的托管體系，監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大。場(chǎng)外市場(chǎng)也因此停滯，幾近乎名存實(shí)亡。目前場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)的交易量還占我國(guó)國(guó)債交易量的95%以上。這與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家恰恰相反。場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)不可能長(zhǎng)期取代場(chǎng)外市場(chǎng)，場(chǎng)外市場(chǎng)的滯后必將阻礙國(guó)債市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，發(fā)展我國(guó)國(guó)債場(chǎng)外市場(chǎng)，關(guān)鍵是加強(qiáng)制度和法制建設(shè)。

3.加強(qiáng)國(guó)債市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，市場(chǎng)分割，尚未建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)債托管結(jié)構(gòu)體系，缺乏一個(gè)高效的市場(chǎng)信息傳遞和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，導(dǎo)致市場(chǎng)潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，也降低了市場(chǎng)運(yùn)作效率。為此，我們應(yīng)進(jìn)一步建立、健全政策法規(guī)，同時(shí)，加速統(tǒng)一國(guó)債托管結(jié)算體系，并以此為突破口，促進(jìn)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以保障國(guó)債市場(chǎng)健康、有序發(fā)展。

4.大力培育投資者。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)投資者的積極參與能使國(guó)債市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定地成為聯(lián)系儲(chǔ)蓄和國(guó)債投資之間的橋梁，使個(gè)人購(gòu)買(mǎi)與集中性、批量性的國(guó)債購(gòu)買(mǎi)協(xié)調(diào)銜接起來(lái)，活躍了交易，促進(jìn)了流通，機(jī)構(gòu)投資者確實(shí)是以提高流通性為目標(biāo)的完善的國(guó)債市場(chǎng)不可缺少的。

(四)調(diào)整國(guó)債利率，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)債利率市場(chǎng)化。

利率作為宏觀調(diào)控的重要手段之一，不同的利率水平與結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生著不同的影響。比如，利率水平高對(duì)經(jīng)濟(jì)具有緊縮效應(yīng)，利率水平低對(duì)經(jīng)濟(jì)具有擴(kuò)張效應(yīng)。因此，在經(jīng)濟(jì)高漲繁榮期提高利率水平，在蕭條期降低利率水平。

隨著我國(guó)商業(yè)銀行化過(guò)程的逐步完成，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金市場(chǎng)情況來(lái)決定債券利率水平，改變過(guò)去國(guó)債利率唯一依據(jù)銀行存款利率來(lái)決定債券利率的確定方法，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)債利率市場(chǎng)化創(chuàng)造了條件。

調(diào)整、建立合理的國(guó)債利率結(jié)構(gòu)，必須適當(dāng)提高長(zhǎng)期國(guó)債利率，理順國(guó)債期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)的關(guān)系；國(guó)債利率的確定除參考依據(jù)銀行存款利率外，還應(yīng)考慮通貨膨脹率、市場(chǎng)利率的發(fā)展趨勢(shì)、投資者的投資偏好等。

隨著國(guó)債市場(chǎng)的完善和發(fā)展，國(guó)債利率才有可能逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。如：1996年4月，中央銀行開(kāi)始運(yùn)用公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作，以國(guó)債回購(gòu)交易收益率競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)的形式，向14家商業(yè)銀行總行購(gòu)買(mǎi)了2.9億元面值的國(guó)債，這說(shuō)明貨幣政策市場(chǎng)化執(zhí)行方式已經(jīng)正式開(kāi)始，也說(shuō)明中央銀行在宏觀調(diào)控上為逐步實(shí)現(xiàn)和運(yùn)用市場(chǎng)化開(kāi)始創(chuàng)造條件。只有中央銀行通過(guò)國(guó)債市場(chǎng)開(kāi)展公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作，利用國(guó)債交易吞吐基礎(chǔ)貨幣，向社會(huì)釋放調(diào)整利率的信號(hào)，改變?cè)瓉?lái)傳統(tǒng)性的由行政依據(jù)銀行存款利率規(guī)定利率的辦法，實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，同時(shí)注意防止利率自由化。

(五)加強(qiáng)國(guó)債的使用管理，注重直接經(jīng)濟(jì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)合。

國(guó)債的不同使用方向、方式、效益，對(duì)于平衡財(cái)政預(yù)算有著特別重要的影響。因此，我們必須糾正國(guó)債資金長(zhǎng)期以來(lái)使用方向不明確、使用方式不規(guī)范、效益無(wú)法考核等不符合經(jīng)濟(jì)科學(xué)規(guī)律的做法。國(guó)債作為國(guó)家財(cái)政信用資金，其使用要由國(guó)家統(tǒng)一安排，先從大處做新的發(fā)展戰(zhàn)略性安排，如：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展程度，增加對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入與國(guó)有企業(yè)的投入等。并且加強(qiáng)投入后的管理。再做具體調(diào)配。隨著國(guó)債依存度的不斷提高，我們應(yīng)更好地加強(qiáng)國(guó)債的使用管理，做好財(cái)政信用預(yù)算管理(亦稱(chēng)第二預(yù)算)，增強(qiáng)國(guó)債資金投向和用途的透明度，在復(fù)式預(yù)算中明確債務(wù)收入的使用方向和數(shù)量，真正做到專(zhuān)款專(zhuān)用，建立和完善基本建設(shè)支出的預(yù)算編制制度，投資項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算與財(cái)務(wù)報(bào)表審核制度，以及投資效益跟蹤分析報(bào)告制度等。

在國(guó)債使用上，還要注重直接經(jīng)濟(jì)效益和間接社會(huì)效益的結(jié)合。要重視社會(huì)效益，積極發(fā)展公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，努力改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬環(huán)境。以此來(lái)增加稅收總量，改善財(cái)政狀況。根據(jù)我國(guó)目前的情況，國(guó)債資金的使用效益要從以下幾方面進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)：

1.整體效益評(píng)價(jià)：從全部的國(guó)債使用情況來(lái)考核評(píng)價(jià)其使用效益；評(píng)價(jià)的依據(jù)是看國(guó)債的使用對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局發(fā)展的作用。

2.項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)：科學(xué)合理安排好每一項(xiàng)資金，落實(shí)到具體項(xiàng)目后對(duì)所投資具體項(xiàng)目的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。力求以盡可能少的投入取得盡可能大的效益。

總之，既要考察整體效益，又要考核項(xiàng)目個(gè)體效益；既要算好大賬，也要算好細(xì)賬；既要重視當(dāng)前，也要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)。加強(qiáng)國(guó)債的使用管理，爭(zhēng)取最大的微觀效益和宏觀效益，爭(zhēng)取最大的直接經(jīng)濟(jì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益的完善結(jié)合。

(六)建立償債基金制度，實(shí)行還本付息分開(kāi)的政策。

篇（2）

1、融資能力強(qiáng)

與中小型跨國(guó)公司相比，大型跨國(guó)公司在融資方面具有渠道多、方式多等獨(dú)到優(yōu)勢(shì)。大型跨國(guó)公司既可以使用公司體系內(nèi)的內(nèi)部資金，也可以在母國(guó)、東道國(guó)或第三國(guó)的資金市場(chǎng)上融資。大型跨國(guó)公司的融資方式有國(guó)際銀行信貸、國(guó)際資本市場(chǎng)融資、國(guó)際貿(mào)易融資以及其他國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的融資。總之，大型跨國(guó)公司可以憑借其雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、全球的分支機(jī)構(gòu)和自身良好的信譽(yù)，以最佳的方式籌集到最低成本的資金。大型跨國(guó)公司強(qiáng)大的融資能力如果應(yīng)用到其對(duì)我國(guó)分支機(jī)構(gòu)的投資，則在本地融資有利于調(diào)動(dòng)我國(guó)的儲(chǔ)蓄，在我國(guó)上市有利于我國(guó)的投資者直接分享其利益，最重要的還是非本地融資有利于擴(kuò)大對(duì)我國(guó)的投資。

2、技術(shù)水平先進(jìn)

一些研究表明，自20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，大型跨國(guó)公司向我國(guó)投資的速度明顯加快，同時(shí)，對(duì)我國(guó)的技術(shù)貢獻(xiàn)越來(lái)越大，成為新產(chǎn)品和新技術(shù)的重要提供者，主要表現(xiàn)為：在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的增加值中約占55％，申請(qǐng)的發(fā)明專(zhuān)利約占高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)申請(qǐng)專(zhuān)利數(shù)的2／3，在高新產(chǎn)品出口額中約占81％，在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)額中約占79％。據(jù)統(tǒng)計(jì)，多數(shù)大型跨國(guó)公司提供了其最先進(jìn)和比較先進(jìn)的產(chǎn)品和技術(shù)，多數(shù)企業(yè)提供了填補(bǔ)我國(guó)國(guó)內(nèi)空白的技術(shù)，使用一般技術(shù)的很少。

3、研究開(kāi)發(fā)本土化

與中小型跨國(guó)公司不同，大型跨國(guó)公司的戰(zhàn)略目標(biāo)具有長(zhǎng)期性，而且后備力量雄厚。近年來(lái)，他們?cè)谖覈?guó)建立的研發(fā)機(jī)構(gòu)增加較快。到2001年8月底，大型跨國(guó)公司在我國(guó)設(shè)立的獨(dú)立研發(fā)機(jī)構(gòu)至少有100家，主要集中在信息通訊、生物制藥、精細(xì)化工和運(yùn)輸設(shè)備等先進(jìn)行業(yè)。早期主要以適應(yīng)型、專(zhuān)用型技術(shù)研發(fā)為主，最近兩年，大型跨國(guó)公司在我國(guó)研發(fā)機(jī)構(gòu)的檔次不斷提高，主要表現(xiàn)為：（1）研發(fā)機(jī)構(gòu)規(guī)模較大，投入了較多的人力和物力資源。（2）研發(fā)的內(nèi)容從適應(yīng)型技術(shù)發(fā)展到基礎(chǔ)型和創(chuàng)新型技術(shù)。研發(fā)機(jī)構(gòu)的增加說(shuō)明了大型跨國(guó)公司高度重視我國(guó)市場(chǎng)，真正融入了我國(guó)經(jīng)濟(jì)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)有機(jī)整體的一部分，同時(shí)，跨國(guó)公司把我國(guó)全面納入其全球網(wǎng)絡(luò)，加快了我國(guó)參與國(guó)際分工的步伐。

二、我國(guó)吸引大型跨國(guó)公司的必要性

1、融入國(guó)際分工的需要

在經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易投資一體化迅速發(fā)展的同時(shí)，國(guó)際分工也發(fā)生了變化，已經(jīng)從產(chǎn)品分工過(guò)渡到要素分工，與此同時(shí)，跨國(guó)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)在全球范圍內(nèi)配置資源，全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開(kāi)始了新一輪的動(dòng)態(tài)調(diào)整。在這種環(huán)境下，我國(guó)要想加強(qiáng)融入國(guó)際分工的廣度和深度，就必須加大引進(jìn)大型跨國(guó)公司的力度，因?yàn)樗麄兙哂兄行⌒涂鐕?guó)公司所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，而且是全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。我國(guó)以融入大型跨國(guó)公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系為載體，不僅可以更快地參與到國(guó)際分工中去，而且可以提高我國(guó)在國(guó)際分工中的地位。

2、可持續(xù)發(fā)展的需要

大型跨國(guó)公司進(jìn)入我國(guó)不是一時(shí)沖動(dòng)，而是出于長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考慮。事實(shí)證明，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)投資戰(zhàn)略的大型跨國(guó)公司要么較早進(jìn)入我國(guó)，搶占先機(jī)，要么逐漸擴(kuò)大其在我國(guó)的投資和經(jīng)營(yíng)規(guī)模。大型跨國(guó)公司于1993年提出建立投資性公司的要求，并從1994年開(kāi)始建立了大量的投資性公司。這是大型跨國(guó)公司在我國(guó)系統(tǒng)化、長(zhǎng)期性投資和對(duì)其投資企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)性管理的標(biāo)志。大型跨國(guó)公司長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略方針和積極的態(tài)度與我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展政策具有高度的內(nèi)在一致性。在特殊情況下，與中小型跨國(guó)公司相比，有利于維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。

3、特殊社會(huì)責(zé)任的需要

由于大型跨國(guó)公司的投資行為具有長(zhǎng)期性，與中小型跨國(guó)公司相比，大型跨國(guó)公司具體承擔(dān)了以下幾方面的特殊社會(huì)責(zé)任：

（1）大型跨國(guó)公司致力于技術(shù)知識(shí)的傳播，積極參與東道國(guó)的信息、

科技和教育基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于大型跨國(guó)公司面對(duì)全球激烈的競(jìng)爭(zhēng)，要在全球范圍內(nèi)配置資源，把各種工序放到最有優(yōu)勢(shì)的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上，只有提高各個(gè)工序的比較優(yōu)勢(shì)，才能進(jìn)一步提高自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；

（2）大型跨國(guó)公司在人力資源的培養(yǎng)和管理上承擔(dān)了較多的社會(huì)責(zé)任，這是因?yàn)槠髽I(yè)當(dāng)?shù)鼗厔?shì)加強(qiáng)，全球競(jìng)爭(zhēng)加劇，人才成為獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來(lái)源之一；（3）大型跨國(guó)公司對(duì)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全與穩(wěn)定負(fù)有特殊的社會(huì)責(zé)任，隨著國(guó)際分工的深化，各個(gè)國(guó)家、各個(gè)企業(yè)處于相互聯(lián)系之中，當(dāng)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全與穩(wěn)定受到威脅時(shí)，跨國(guó)公司本身的利益也會(huì)受到很大的影響；

（4）大型跨國(guó)公司對(duì)改善東道國(guó)的環(huán)境質(zhì)量承擔(dān)了更多的社會(huì)責(zé)任，這是由于產(chǎn)品的國(guó)際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，世界對(duì)環(huán)境的重視程度也越來(lái)越高。

4、外資政策的需要

與中小型跨國(guó)公司相比，大型跨國(guó)公司一般都以最具競(jìng)爭(zhēng)力的核心業(yè)務(wù)、拳頭產(chǎn)品先進(jìn)入我國(guó)，然后，其他業(yè)務(wù)和產(chǎn)品跟進(jìn)，形成全部或大部分業(yè)務(wù)進(jìn)入我國(guó)的投資局面。這樣的行為方式與我國(guó)的引資政策具有一致性：

（l）現(xiàn)有企業(yè)向上下游產(chǎn)品和相關(guān)產(chǎn)業(yè)延伸。大型跨國(guó)公司以單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入我國(guó)，在我國(guó)運(yùn)行一段時(shí)間后，對(duì)我國(guó)的投資前景看好，就會(huì)產(chǎn)生新的投資，企業(yè)規(guī)模越大，增資的規(guī)模就越大。這與我國(guó)的引資政策要求擴(kuò)大引資規(guī)模具有高度的一致性。

（2）推出新的產(chǎn)品和技術(shù)。隨著大型跨國(guó)公司的不斷增加，其在我國(guó)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈，我國(guó)市場(chǎng)潛力巨大，為了獲得這一市場(chǎng)，許多企業(yè)不得不主動(dòng)加快產(chǎn)品和技術(shù)的更新速度，從而保持和獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這與我國(guó)的引資政策要求提高引資質(zhì)量具有高度的一致性。

（3）本地采購(gòu)增加，也與我國(guó)的引資政策要求提高國(guó)產(chǎn)含量具有高度的一致性。

5、綜合能力的需要

隨著國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，我國(guó)利用外資已不僅僅是利用資本本身，更重要的是利用外資所帶來(lái)的外部和內(nèi)部效應(yīng)。與中小型跨國(guó)公司相比，大型跨國(guó)公司的進(jìn)人，不僅帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)、新型的管理模式和科學(xué)的組織形式，還帶來(lái)了全新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和提高以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有著非常重大的意義。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，大型跨國(guó)公司主動(dòng)或者不自覺(jué)的行為，不僅與我國(guó)的外資政策和可持續(xù)發(fā)展政策具有高度的內(nèi)在一致性，而且可以加快我國(guó)融入國(guó)際分工的速度，提高我國(guó)在國(guó)際分工中的地位。

三、積極引進(jìn)大型跨國(guó)公司的對(duì)策

1、引資方式問(wèn)題-拓展外商投資渠道，大力引進(jìn)并購(gòu)?fù)顿Y方式

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步深化，大型跨國(guó)公司出于全球戰(zhàn)略的考慮，需對(duì)其企業(yè)具有絕對(duì)或相對(duì)的支配權(quán)和控股權(quán)，同時(shí)面對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和科技、產(chǎn)品生命周期的日益縮短，大型跨國(guó)公司更傾向于以并購(gòu)的方式進(jìn)行投資。只有緊跟國(guó)際潮流，才能達(dá)到最大的引資效果，才能把大型跨國(guó)公司引到我國(guó)來(lái)。跨國(guó)并購(gòu)作為國(guó)際上通行的外商直接投資方式，有其自身的優(yōu)勢(shì)，跨國(guó)并購(gòu)能使產(chǎn)權(quán)多元化，有利于當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)企改革。進(jìn)行跨國(guó)并購(gòu)的多是一些有實(shí)力的大公司，有助于改善企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。另一方面，大型跨國(guó)公司并購(gòu)我國(guó)企業(yè)以后，就成為外商獨(dú)資或控股企業(yè)了，最終都是外商企業(yè)，只是實(shí)現(xiàn)形式不同。并購(gòu)不僅引進(jìn)了外資，而且有利于國(guó)有企業(yè)的改造、重組，對(duì)外資達(dá)到了雙重利用的效果，對(duì)我國(guó)十分有利。

面對(duì)各國(guó)對(duì)外資的激烈爭(zhēng)奪，目前最主要的問(wèn)題是借鑒國(guó)際并購(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)和企業(yè)的具體情況，加緊完善和制定外商以并購(gòu)方式投資的可操作性政策和規(guī)定，鼓勵(lì)大型跨國(guó)公司通過(guò)受讓股權(quán)、買(mǎi)斷資產(chǎn)等不同方式參與國(guó)有企業(yè)的改革。

2、引資環(huán)境問(wèn)題-以改善外商投資軟環(huán)境為重點(diǎn)

大型跨國(guó)公司由于其目標(biāo)利益具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性，因此格外注重東道國(guó)的投資環(huán)境，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)規(guī)模和政策的穩(wěn)定性與透明度等對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響較大的因素。對(duì)東道國(guó)的優(yōu)惠政策他們卻缺乏興趣，因?yàn)橐话阏f(shuō)來(lái)優(yōu)惠政策越多，東道國(guó)政策的穩(wěn)定性和透明度越差，越不利于他們的發(fā)展。針對(duì)這一問(wèn)題，為了吸引大型跨國(guó)公司，我國(guó)應(yīng)以改善外商投資軟環(huán)境為重點(diǎn)，努力為外商投資創(chuàng)造一個(gè)更好的投資環(huán)境。

（l）完善政策環(huán)境和法律法規(guī)環(huán)境

我國(guó)政府應(yīng)不斷完善關(guān)于外商投資的政策和法律法規(guī)環(huán)境，如放寬對(duì)外商投資的限制，鼓勵(lì)外商到西部地區(qū)投資，并根據(jù)對(duì)世界貿(mào)易組織的承諾，清理有關(guān)利用外資的法律法規(guī)，在對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行清理、修訂的同時(shí)，要特別注重保持外商投資法律的相對(duì)穩(wěn)定性、連續(xù)性、可預(yù)期性和可操作性，努力為外商創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境。

（2）維護(hù)公平開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境

我國(guó)政府應(yīng)打破地方保護(hù)和行業(yè)壟斷，加大保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法力度，打擊侵權(quán)盜版行為，堅(jiān)決制止對(duì)外商投資企業(yè)亂收費(fèi)。亂檢查等行為，進(jìn)一步完善外商投資企業(yè)投訴制度，依法保護(hù)外商的合法權(quán)益不受侵犯。

（3）進(jìn)一步簡(jiǎn)化政府審批程序，改善行政環(huán)境

我國(guó)應(yīng)該加快政府職能和工作方式的轉(zhuǎn)變，依據(jù)合理性、有效性、公開(kāi)性和責(zé)任性等原則，進(jìn)一步簡(jiǎn)化外資審批程序，實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的審批制度，簡(jiǎn)化立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告、合同、章程的審批，增強(qiáng)政府部門(mén)工作人員的法制觀念，減少隨意性，做到公開(kāi)、公正、透明，努力建設(shè)廉潔、務(wù)實(shí)、高效的政府，不斷提高依法行政的水平，努力為外商創(chuàng)造良好的行政環(huán)境。

（4）減少貿(mào)易保護(hù)，降低與外資有關(guān)的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘

入世后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)納入到國(guó)際市場(chǎng)中，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益將進(jìn)行重新整合，跨國(guó)公司的投資也將面對(duì)這種利益的整合而重新定位，加快某些特定產(chǎn)業(yè)貿(mào)易投資自由化的步伐，這不僅有利于吸引效率尋找型大型跨國(guó)公司的投資，減少市場(chǎng)、資源尋找型大型跨國(guó)公司的投資，提高引資的質(zhì)量，而且也符合世貿(mào)組織減少貿(mào)易保護(hù)，降低各種關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的要求。特別值得注意的是，在一些特定行業(yè)里（例如汽車(chē)行業(yè)），由于占主導(dǎo)地位的幾乎是外資企業(yè)，這樣受到保護(hù)的是外資企業(yè)，并不是我國(guó)的內(nèi)資企業(yè)，保護(hù)也就發(fā)生了錯(cuò)位。在這樣的行業(yè)里減少保護(hù)，對(duì)我國(guó)來(lái)講具有上述雙重意義。

（5）培育我國(guó)的要素優(yōu)勢(shì)，為大型跨國(guó)公司的進(jìn)入做好準(zhǔn)備

培育我國(guó)的要素優(yōu)勢(shì)主要有兩種：一是勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，我國(guó)雖然人口眾多，但是技能性勞動(dòng)力缺乏，符合外商要求的高級(jí)技術(shù)人員更是緊缺。只有加大科教投資，通過(guò)各種形式對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，才能解決這一問(wèn)題；二是企業(yè)優(yōu)勢(shì)，企業(yè)優(yōu)勢(shì)是建立在勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)之上的。我國(guó)企業(yè)只有符合大型跨國(guó)公司的要求以后，才能融入其分工體系，才能吸引更多的與之相關(guān)的實(shí)施全球戰(zhàn)略大型跨國(guó)公司的進(jìn)人，才能形成吸引大型跨國(guó)公司進(jìn)入的聚集效應(yīng)。

3、引資領(lǐng)域問(wèn)題-加大服務(wù)業(yè)開(kāi)放的廣度和深度

目前，由于各方面的原因，服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域在吸引外商投資中的作用還沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。我國(guó)應(yīng)真正擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放，不斷完善服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)引進(jìn)國(guó)外服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化理念和技術(shù)手段，改善我國(guó)服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高我國(guó)服務(wù)業(yè)的水平。隨著服務(wù)業(yè)開(kāi)放廣度和深度的加大，國(guó)內(nèi)法律環(huán)境的改善，服務(wù)行業(yè)、制造行業(yè)等各種行業(yè)大型跨國(guó)公司的進(jìn)入都將達(dá)到一個(gè)階段。

四、適度控制大型跨國(guó)公司的政策

由于大型跨國(guó)公司實(shí)力雄厚，有可能在我國(guó)市場(chǎng)上形成壟斷，會(huì)對(duì)我國(guó)的內(nèi)資企業(yè)、現(xiàn)有市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全產(chǎn)生一定的影響，因此我國(guó)在積極引進(jìn)大型跨國(guó)公司的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)其進(jìn)行適度限制。對(duì)大型跨國(guó)公司適度控制的最好辦法是建立和維護(hù)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，可以通過(guò)以下幾種方式：

1、大型跨國(guó)公司與國(guó)內(nèi)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)

雖然大型跨國(guó)公司有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，但是，國(guó)內(nèi)企業(yè)也有一定的優(yōu)勢(shì)，特別是在家用電器等行業(yè)具有一定的競(jìng)爭(zhēng)力，其中紡織行業(yè)是國(guó)內(nèi)企業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，使得大型跨國(guó)公司只能以新產(chǎn)品、低價(jià)格、零利潤(rùn)的方式生存。但是，國(guó)內(nèi)企業(yè)總體上處于明顯的劣勢(shì)。所以，要想利用這種方式，就必須培育自己的企業(yè)，也就是說(shuō)，要與國(guó)有企業(yè)的改革緊緊聯(lián)系在一起。

2、外來(lái)大型跨國(guó)公司之間的直接競(jìng)爭(zhēng)

在一些資金和技術(shù)壁壘很高的領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)內(nèi)企業(yè)短期內(nèi)還無(wú)法具備競(jìng)爭(zhēng)力，在這種情況下，每個(gè)產(chǎn)品領(lǐng)域中至少應(yīng)引進(jìn)兩家大型跨國(guó)公司，使不同大型跨國(guó)公司之間形成競(jìng)爭(zhēng)，由原來(lái)的寡頭壟斷變成競(jìng)爭(zhēng)壟斷，這時(shí)大型跨國(guó)公司的行為就會(huì)大不相同。所以，引入的大型跨國(guó)公司要多元化，不僅是同一項(xiàng)目的企業(yè)數(shù)目不要單一，而且在項(xiàng)目上也要多元化，不能只集中于某個(gè)產(chǎn)業(yè)，這對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不利。大型跨國(guó)公司的地區(qū)來(lái)源也要多元化，不要過(guò)分集中于某國(guó)，這樣容易產(chǎn)生對(duì)某國(guó)的依賴(lài)性，加大政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，不利于我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。

篇（3）

論文摘要:環(huán)境稅是解決環(huán)境問(wèn)題的一種重要的經(jīng)濟(jì)手段。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境稅費(fèi)制度存在諸多弊端,未體現(xiàn)資源環(huán)境的稀缺性和價(jià)值性,難以達(dá)到預(yù)防污染、保護(hù)資源的目的。為有效發(fā)揮環(huán)境稅的調(diào)節(jié)作用,需要以生態(tài)理念為基礎(chǔ),體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想,以環(huán)境友好的方式來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)的環(huán)境稅法律制度,依法確定環(huán)境稅稅種、稅率、納稅人、征收征管規(guī)程和優(yōu)惠政策等。

當(dāng)前,人類(lèi)環(huán)境正遭受日益嚴(yán)重的破壞和威脅———?dú)夂蜃兣⒋髿馕廴尽①Y源枯竭等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,環(huán)境污染是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下外部不經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn),為了克服這一市場(chǎng)機(jī)制的缺陷,西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始求助于環(huán)境稅,希望通過(guò)稅收手段達(dá)到保護(hù)環(huán)境資源的目的。現(xiàn)代法治社會(huì)中,我國(guó)已明確規(guī)定了稅收法定主義的原則。環(huán)境稅作為集政策性、技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性以及法律性于一體的強(qiáng)制性手段,也需要以法律的形式固定下來(lái)。目前專(zhuān)家學(xué)者們從經(jīng)濟(jì)角度對(duì)環(huán)境稅的研究已經(jīng)很多,但是如何通過(guò)法律來(lái)構(gòu)建和保障環(huán)境稅收體系卻研究甚少。本文將對(duì)環(huán)境稅法律制度作以粗淺的探討。

一、構(gòu)建我國(guó)環(huán)境稅法律制度的政策性基礎(chǔ)

1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》曾呼吁:“各國(guó)應(yīng)制定關(guān)于污染和其他環(huán)境損害的責(zé)任和賠償受害者的國(guó)家法律”,“考慮到污染者原則上應(yīng)承擔(dān)污染費(fèi)用的觀點(diǎn),國(guó)家當(dāng)局應(yīng)該努力促使內(nèi)部負(fù)擔(dān)環(huán)境費(fèi)用。”許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家據(jù)此先后建立起有關(guān)防止污染,保護(hù)生態(tài)環(huán)境的專(zhuān)門(mén)性稅法[2]。我國(guó)在《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》中指出:“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)更好地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的”;《中國(guó)21世紀(jì)議程》在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,促進(jìn)保護(hù)資源和環(huán)境,實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用的戰(zhàn)略中指出:“按照資源有償使用的原則,國(guó)家將著手研究制定自然資源開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)償收費(fèi)政策和環(huán)境稅收政策。”雖然我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅,但是,根據(jù)這些政策性要求,已在相關(guān)稅種中規(guī)定了一定的環(huán)保稅收措施。

如今我國(guó)已是世界貿(mào)易組織的正式成員國(guó),遵循世界貿(mào)易組織協(xié)議和規(guī)則的要求完善國(guó)內(nèi)的法律制度是我國(guó)必須履行的一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)。根據(jù)《GATT》第2條的規(guī)定,締約方可以在國(guó)民待遇的基礎(chǔ)上,按照自己的環(huán)境計(jì)劃自行決定對(duì)進(jìn)出口產(chǎn)品征收各種旨在保護(hù)環(huán)境和資源的稅收。目前許多發(fā)達(dá)國(guó)家已有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅,而我國(guó)在此卻是空白。結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致那些易于造成環(huán)境污染的外國(guó)產(chǎn)品輕易進(jìn)入我國(guó),而我國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)人別國(guó)時(shí)則會(huì)面臨征收環(huán)境稅的境遇,這對(duì)我國(guó)非常不利[3]。為遵循世界貿(mào)易組織協(xié)議和規(guī)則,也為保護(hù)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境以及企業(yè)利益,環(huán)境稅立法應(yīng)提到日程上來(lái)。對(duì)此,我國(guó)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中作出了相應(yīng)的規(guī)定。如:“推行有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策”;“建立健全有利于環(huán)境保護(hù)的價(jià)格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購(gòu)等政策體系”;“運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)污染治理”;“經(jīng)濟(jì)綜合和有關(guān)主管部門(mén)要制定有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、貿(mào)易、科技等政策”等。這表明,我國(guó)也十分重視環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)手段在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的重要功能。

“政策與法律的制定和執(zhí)行是一個(gè)連續(xù)體,而不是兩個(gè)孤立的階段。政策發(fā)展后,法律即應(yīng)隨后而至,法律法規(guī)是政策在制定實(shí)施并取得良好效果后的歸宿。”這些政策性的要求為構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境稅法律制度提供了支持。

二、我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)制度的問(wèn)題分析

我國(guó)現(xiàn)行的稅制中,涉及環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的措施散見(jiàn)于某些稅種的規(guī)定中,包括資源稅、消費(fèi)稅、城建稅、車(chē)輛使用稅、固定資產(chǎn)投資方向稅、關(guān)稅等。如:在消費(fèi)稅中將對(duì)環(huán)境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托車(chē)、小汽車(chē)等消費(fèi)品列入征收范圍,并對(duì)小汽車(chē)按排氣量大小確定高低不同的稅率;在企業(yè)所得稅中規(guī)定了保護(hù)環(huán)境、治理污染的獎(jiǎng)勵(lì)措施,例如《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定,企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進(jìn)行生產(chǎn)的,可在五年內(nèi)減征或免征所得稅。這些規(guī)定的確起到了改善環(huán)境的作用,但是,稅收手段在環(huán)保中的效用性卻沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)。

究其根本原因,是在我國(guó)還沒(méi)有形成專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的環(huán)境稅,專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的環(huán)境稅是應(yīng)該體現(xiàn)環(huán)境價(jià)值的,是以環(huán)境保護(hù)為直接目的的。環(huán)境資源的效用性和稀缺性決定了環(huán)境的價(jià)值性,而進(jìn)入市場(chǎng)交易則是其價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí),環(huán)境資源又具有公共性,單憑市場(chǎng)機(jī)制不可能使公共物品的生產(chǎn)和利用達(dá)到社會(huì)所需要的最佳狀態(tài),低成本甚至無(wú)須成本的自由取用方式必然驅(qū)使市場(chǎng)主體基于自身利益的最大化而盡可能多地占用資源,同時(shí)又肆無(wú)忌憚地向環(huán)境排污,這就需要國(guó)家公權(quán)力的介入,通過(guò)稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用,對(duì)污染環(huán)境的行為和自然資源的市場(chǎng)流動(dòng)及合理配置進(jìn)行干預(yù)。因而,環(huán)境稅體現(xiàn)的應(yīng)該是環(huán)境的價(jià)值。可是,現(xiàn)行涉及環(huán)保內(nèi)容的稅種并不是以環(huán)境價(jià)值為基礎(chǔ)的。以消費(fèi)稅為例,它的設(shè)立主要為調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu),抑制超前消費(fèi)需求的,不是直接以環(huán)境保護(hù)為目的的,相關(guān)稅率(稅額)在最初確定時(shí)并未充分考慮到這些產(chǎn)品的消費(fèi)所產(chǎn)生的環(huán)境外部成本。因此它沒(méi)有把容易給環(huán)境造成污染的消費(fèi)品納入征稅范圍,如煤炭和其他一些大氣污染源等。這就決定了我國(guó)當(dāng)前的稅收政策不可能像國(guó)外直接以環(huán)保為目的的環(huán)境稅那樣,在控制環(huán)境污染、保護(hù)自然資源方面取得顯著的效果,它只能對(duì)環(huán)境保護(hù)起到微弱的補(bǔ)充性的作用。

除了含有環(huán)保內(nèi)容的相關(guān)稅制外,我國(guó)還將收取排污費(fèi)作為控制污染的主要經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。我國(guó)《環(huán)保法》規(guī)定“超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物,要按照排放污染物的數(shù)量和濃度,根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)”;“征收的超標(biāo)排污費(fèi)必須用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,對(duì)排污活動(dòng)收費(fèi)必然加大排污者的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),從而促使排污者為減少排污費(fèi)開(kāi)支而減少排污,另一方面,收取的排污費(fèi)可以用來(lái)治理污染。這似乎起到了有效防治污染的作用。但是,換個(gè)角度考慮,排污收費(fèi)制度實(shí)際上是承認(rèn)了污染的不可避免,并讓污染者以“付費(fèi)”的形式取得了污染環(huán)境的合法身份,使得排污者心安理得地認(rèn)為是花錢(qián)買(mǎi)污染,而不采取其他預(yù)防性措施控制污染。這是建立在“污染不可避免”的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的體現(xiàn)。而環(huán)境稅是基于庇古的“外部效應(yīng)內(nèi)部理論”,使企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染造成的外部成本,促使企業(yè)改變生產(chǎn)方式,預(yù)防污染的產(chǎn)生。顯然,排污收費(fèi)制度與環(huán)境稅的精神是相悖的。那么,我國(guó)就應(yīng)加快環(huán)境“費(fèi)改稅”步伐,通過(guò)立法的方式開(kāi)征專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅,以充分發(fā)揮稅收在環(huán)境保護(hù)中的調(diào)節(jié)作用。

三、環(huán)境稅法律制度之構(gòu)建

一些發(fā)達(dá)國(guó)家都將稅收等經(jīng)濟(jì)手段作為保護(hù)環(huán)境的一項(xiàng)重要措施,將環(huán)境稅引入其稅收體系。經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展,已由分散的、個(gè)別的環(huán)境稅發(fā)展為比較完善的環(huán)境稅收制度體系,并且被廣為運(yùn)用,效果良好。實(shí)施比較成功的有美國(guó)、荷蘭等國(guó)家。如美國(guó)通過(guò)其完善的環(huán)保立法,形成了一套相對(duì)完備的環(huán)境稅收政策體系,其環(huán)境稅大致有十類(lèi),即氯氟烴稅、形成“超級(jí)基金”的稅收、形成漏油責(zé)任基金的稅收、形成地下儲(chǔ)藏罐泄漏基金的稅收、形成廢棄礦井再利用基金的稅收、對(duì)空氣污染課征的稅收、開(kāi)采稅、高耗油車(chē)稅、煤炭稅、環(huán)境收費(fèi),此外,美國(guó)聯(lián)邦和州法律中還規(guī)定了環(huán)境稅收優(yōu)惠政策;荷蘭政府為了控制污染、保護(hù)環(huán)境,同時(shí)也為了籌集環(huán)保資金,推行了各項(xiàng)環(huán)境稅收政策,其稅種主要包括燃料稅、能源調(diào)節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅等,環(huán)境稅的收入主要用于環(huán)保支出,由荷蘭環(huán)境部來(lái)負(fù)擔(dān)掌握,實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。

根據(jù)控制污染、保護(hù)自然資源的現(xiàn)實(shí)需要,借鑒國(guó)外環(huán)境稅制度的成功經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)目前的稅收制度和稅制改革的趨勢(shì),對(duì)我國(guó)環(huán)境稅法律制度作如下構(gòu)想。

(一)環(huán)境稅法律制度的基本原則

1.以生態(tài)理念為基礎(chǔ)

稅收活動(dòng)是國(guó)家參與社會(huì)產(chǎn)品分配和再分配的重要手段,稅收收入是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源。因此傳統(tǒng)的稅法更多關(guān)注的是稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的作用。以保護(hù)環(huán)境為目的的環(huán)境稅則是要在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中講到“倡導(dǎo)生態(tài)文明”,“強(qiáng)化環(huán)境法治”。這就要求我們構(gòu)建環(huán)境稅法律制度時(shí),不能僅考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展,“而更應(yīng)該關(guān)注人們賴(lài)以生存的生態(tài)自然環(huán)境,牢固樹(shù)立環(huán)境本位的思想”,“從生態(tài)利益的角度”出發(fā)來(lái)建立有利于環(huán)境和資源的合理的稅收結(jié)構(gòu)。正如國(guó)外正在進(jìn)行的以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為理念的環(huán)境稅收改革那樣,把稅收負(fù)擔(dān)“從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到環(huán)境破壞方面”;“從有益于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,如就業(yè)、投資等,轉(zhuǎn)移到那些不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,如污染、資源耗竭和浪費(fèi)等”。從而構(gòu)建一種以生態(tài)理念為基礎(chǔ)、體現(xiàn)環(huán)境價(jià)值的環(huán)境稅法律制度。

2.體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

目前,包括我國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家都將可持續(xù)發(fā)展作為其制定政策、法律的指導(dǎo)思想和基本原則。可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的理論,其實(shí)質(zhì)是要求“經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展既不能忽視環(huán)境的制約因素,更不能建立在破壞自然資源的基礎(chǔ)上”,“在發(fā)展中落實(shí)保護(hù),在保護(hù)中促進(jìn)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展”。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行需要有完善的法律制度作為保障,因?yàn)椤爸贫仁且粋€(gè)社會(huì)中的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說(shuō),它們是為決定人們相互關(guān)系而設(shè)定的一些制約”。環(huán)境稅是要通過(guò)稅收制約破壞環(huán)境資源的行為,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑之一。因而環(huán)境稅法律制度在稅種的設(shè)置和納稅環(huán)節(jié)的選擇、稅率的設(shè)計(jì),以及環(huán)境稅收的專(zhuān)款專(zhuān)用和補(bǔ)償?shù)确矫?要符合可持續(xù)發(fā)展的思想,使環(huán)境稅能為可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮引導(dǎo)作用。

3.以環(huán)境友好的方式調(diào)整稅制

《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出建設(shè)“環(huán)境友好型社會(huì)”,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的互惠共贏。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》再一次提出“環(huán)境友好型社會(huì)”。《綱要》的這一規(guī)定將對(duì)我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施產(chǎn)生良好的影響,推進(jìn)環(huán)境法制向環(huán)境友好:型方向發(fā)展。環(huán)境稅法律制度也需要在生態(tài)文明理念下,體現(xiàn)人類(lèi)對(duì)環(huán)境的“友好”,以一種“環(huán)境友好”的方式調(diào)整環(huán)境稅制。例如對(duì)一些容易造成污染的產(chǎn)品和行為征稅,從而降低污染、減少資源使用量,使生態(tài)環(huán)境得到改善。

(二)環(huán)境稅法律制度的內(nèi)容

1.稅種

基于我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅,在稅種的設(shè)計(jì)上,應(yīng)立足于開(kāi)征各種環(huán)境稅(主要是對(duì)污染物和污染行為征收污染稅,對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)、利用征收資源稅),同時(shí)從保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā),完善現(xiàn)有的與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的相關(guān)稅種。

(1)污染稅。污染稅是根據(jù)污染物排放量或有污染的產(chǎn)品的數(shù)量征收的一種稅。它主要是調(diào)節(jié)污染行為,控制污染物的產(chǎn)生,是一種最能體現(xiàn)環(huán)境稅本質(zhì)的稅種。具體的內(nèi)容包括:對(duì)廢氣排放征收的二氧化碳稅、二氧化硫稅,對(duì)廢水排放課征的水污染稅,對(duì)垃圾排放課征的垃圾稅。二氧化碳稅是根據(jù)油、煤炭、天然氣、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一種稅目,目的是抑制產(chǎn)生二氧化碳的燃料的使用,促使釋放二氧化碳的企業(yè)改變生產(chǎn)工藝和流程,采用清潔生產(chǎn)方式。二氧化硫稅是對(duì)排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅,是為了督促生產(chǎn)者采用污染控制措施減少二氧化硫的釋放,進(jìn)而轉(zhuǎn)向使用含硫量低的燃料。水污染稅以企事業(yè)單位、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者及城鎮(zhèn)居民排放的含有污染物質(zhì)的工業(yè)廢水和生活污水為課征對(duì)象。垃圾稅不僅是對(duì)企業(yè)排放的工業(yè)垃圾征稅,而且還應(yīng)對(duì)家庭排放的生活垃圾征稅,改變只象征性地征收衛(wèi)生費(fèi)的做法,為收集和處理垃圾而籌集一定的資金。總之,征收污染稅的意義在于促進(jìn)企業(yè)和個(gè)人減少污染物的排放,刺激企業(yè)提高資源利用率、使用節(jié)能生產(chǎn)技術(shù)和清潔工藝,把排污量降到最低。

(2)資源稅。資源稅是對(duì)開(kāi)發(fā)、利用自然資源的行為征收的一個(gè)稅種。我國(guó)目前的資源稅是以資源的銷(xiāo)售量或使用量為計(jì)稅依據(jù),以土地、耕地、礦產(chǎn)資源等部分資源為征稅對(duì)象的。從保護(hù)自然資源的角度看,這種模式是不合理的。資源稅應(yīng)從保護(hù)自然資源生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)或限制自然資源開(kāi)發(fā)利用的角度重新設(shè)計(jì),體現(xiàn)資源的稀缺性和實(shí)際價(jià)值性。首先資源稅應(yīng)盡可能涉及所有應(yīng)該給予保護(hù)和節(jié)約的資源,如水資源、森林資源、土地資源、海洋資源、動(dòng)物資源等。如果考慮到目前的征收管理能力還不足以對(duì)所有資源征收資源稅的話,至少應(yīng)當(dāng)將目前高消費(fèi)比較嚴(yán)重的可再生資源,如水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等納入征稅范圍。其次是將資源稅的計(jì)稅依據(jù)由銷(xiāo)售量改為開(kāi)采量,而不論是否從資源開(kāi)采中獲利。這可使企業(yè)開(kāi)采后而無(wú)法銷(xiāo)售的或自用的資源也成為應(yīng)稅資源,增加企業(yè)的成本壓力,改變其不計(jì)成本濫采濫伐的粗放式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式,避免造成不必要的開(kāi)采和浪費(fèi)。

(3)完善消費(fèi)稅。現(xiàn)有稅收體制中的消費(fèi)稅的職能是調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)、抑制提前消費(fèi)。在當(dāng)前我國(guó)建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)時(shí)期,應(yīng)以生態(tài)的理念,對(duì)消費(fèi)稅的職能進(jìn)行重新定位,使其在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮充分的作用。將對(duì)環(huán)境容易產(chǎn)生影響的產(chǎn)品征稅,引導(dǎo)消費(fèi)者改變消費(fèi)方式,減少對(duì)環(huán)境不友好產(chǎn)品的消費(fèi)使用,倡導(dǎo)健康消費(fèi)、綠色消費(fèi),提高產(chǎn)品和服務(wù)的利用效率。完善消費(fèi)稅的基本思路有:將電池和餐飲容器、塑料袋等一次性產(chǎn)品納入征稅范圍;為減輕大氣污染壓力,可考慮增設(shè)煤炭資源消費(fèi)稅稅目,對(duì)清潔型煤炭則免征消費(fèi)稅;將汽油和汽車(chē)類(lèi)征稅項(xiàng)目分離出來(lái)設(shè)立獨(dú)立稅種,實(shí)行含鉛和無(wú)鉛汽油的差別稅率,抑制對(duì)含鉛汽油的消費(fèi);在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)征收化肥和農(nóng)藥稅等。

2.稅率

稅率是衡量稅負(fù)高低的重要指標(biāo),是稅法的核心要素。因而環(huán)境稅稅率的設(shè)計(jì)是至關(guān)重要的。筆者以為,應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。其一,稅率往往是相互沖突的目標(biāo)和利益集團(tuán)之間妥協(xié)的反映,那么,環(huán)境稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循公平、效益原。一方面要達(dá)到控制排污、保護(hù)自然資源的目的一方面又不能抑制社會(huì)生產(chǎn),為治理污染付出過(guò)高的代價(jià)。其二,環(huán)境稅的稅率不能高度統(tǒng)一。因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同,自然資源的分布量不同,環(huán)境污染的程度不同對(duì)清潔環(huán)境的要求不同,因而環(huán)境稅稅率的確定應(yīng)從各地實(shí)際出發(fā),將各方面因素結(jié)合起來(lái)考慮。其三,環(huán)境稅的稅率要適時(shí)調(diào)整。環(huán)境稅的稅率并不是一成不變的,而是根據(jù)治理污染和保護(hù)環(huán)境所需資金不斷調(diào)整具體的環(huán)境稅稅目的稅率。主要依據(jù)是治理污染的技術(shù)不斷提高,用于改善環(huán)境的成本就會(huì)降低。體現(xiàn)了稅賦與污染相適應(yīng)的公平原則。其四,應(yīng)實(shí)行定額稅率。基于廢物排放的特點(diǎn)以及稅制的簡(jiǎn)化、便利原則,環(huán)境稅的稅率結(jié)構(gòu)不宜過(guò)于復(fù)雜應(yīng)盡量采用定額稅率,如荷蘭除燃料稅外均實(shí)行定額稅率美國(guó)、瑞典等國(guó)都采用定額稅率。

3.納稅人

納稅人是直接負(fù)有納稅義務(wù)的主體。建立環(huán)境稅收法律制度,必須要將納稅人以法律的形式確立下來(lái)。依據(jù)我國(guó)環(huán)境稅稅種的設(shè)計(jì),納稅人的范圍大體包括:實(shí)施污染環(huán)境行為、排放污染物的單位或個(gè)人;開(kāi)采、利用應(yīng)稅自然資源的單位或個(gè)人;消費(fèi)列入環(huán)境消費(fèi)稅范圍的消費(fèi)品的單位或個(gè)人。

4.征收征管

環(huán)境稅的征收征管制度直接關(guān)系到環(huán)境稅實(shí)現(xiàn)的有效性,因而在這一制度的設(shè)計(jì)上必須處理好幾種關(guān)系和問(wèn)題。

篇（4）

一、公共政策的價(jià)值定位

一般說(shuō)來(lái),學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策的概念性界定主要有以下幾種:其一,認(rèn)為公共政策是一種政治行為,是政府選擇的作為或不作為。其代表人物是托馬斯.戴伊;其二,認(rèn)為公共政策是一個(gè)復(fù)雜的政治過(guò)程,是一個(gè)有目的的活動(dòng)過(guò)程,而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者,為處理某一問(wèn)題或有關(guān)事務(wù)而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,認(rèn)為公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配。其代表人物是戴維·伊斯頓;其四,認(rèn)為公共政策是主體與主體以及主體與周?chē)h(huán)境之間的一種關(guān)系,它是集體成員之間的一種默契,是鼓勵(lì)良性社會(huì)期望行為的刺激源,其代表人物是卡爾.弗里德里希等。盡管角度各異,見(jiàn)仁見(jiàn)智,但其核心要素只有兩個(gè):價(jià)值蘊(yùn)涵和利益訴求,無(wú)論公共政策是一種政治行為、政治過(guò)程、政治關(guān)系,抑或是一種政治規(guī)范,但它總是和一定的核心價(jià)值相關(guān)聯(lián),并且總是以公共利益的訴求為旨?xì)w。所謂公共利益就是指在特定社會(huì)條件下,能滿足作為共同體的人生存和發(fā)展的各種資源和條件的總和,即具有共享性的社會(huì)整體共同利益。具體來(lái)說(shuō),以公共利益價(jià)值取向下的公共政策的制定和執(zhí)行應(yīng)該遵循公正、公平、公開(kāi)的原則。

首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現(xiàn)代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本價(jià)值之一。理性而又科學(xué)的決策是公共政策決定和政策合法化的基礎(chǔ)和前提。美國(guó)政治學(xué)家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五種理性:技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性、法理理性、社會(huì)理性、實(shí)質(zhì)理性。按照理性的原則制定公共政策時(shí),要求制定者重視“分析”的作用,占有充分的信息,重視數(shù)據(jù)和資料,建立數(shù)理模型,進(jìn)行嚴(yán)密的邏輯推理,以降低未來(lái)預(yù)測(cè)的不確定性;同時(shí),公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括內(nèi)容合法性和形式合法性。內(nèi)容合法性指公共政策所做出的決定符合社會(huì)上多數(shù)人的利益,能被公眾認(rèn)可和接受,而不僅僅是維護(hù)一部分人的利益。形式合法性則指公共政策的制定過(guò)程嚴(yán)格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主體做出的,形式上的合法性也是公眾認(rèn)可和接受公共政策的不可或缺的條件。沒(méi)有公正性,也就無(wú)從談起合法性,沒(méi)有合法性,那當(dāng)然就缺失公正性,公共政策也就喪失了存在的基礎(chǔ)。

其次,公平性指公共政策體現(xiàn)出來(lái)的公平價(jià)值觀。公平是現(xiàn)代社會(huì)個(gè)人擁有的基本權(quán)利,這種權(quán)利是與生俱來(lái)的,而不受制于政治的交易和社會(huì)利益的制約,同時(shí),公平已不僅是一種倫理價(jià)值,而且也是法律、社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種理性追求。美國(guó)政治哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中指出,作為一種公平的正義觀包括兩個(gè)最基本的原則,第一個(gè)正義原則,每個(gè)人對(duì)與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類(lèi)似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利(平等自由原則);第二個(gè)正義原則,社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排,使它們:在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下,適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開(kāi)放(機(jī)會(huì)的公正平等原則)。公平在公共政策中是調(diào)節(jié)社會(huì)成員權(quán)利與義務(wù)、貢獻(xiàn)與報(bào)酬的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值。

再次,公開(kāi)性指公共政策在制定過(guò)程中的開(kāi)放性和透明度,尤其是公民的參與程度。在公共領(lǐng)域和公共事務(wù)中,公民通過(guò)自我理性,而不是單純的個(gè)人偏好,對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行關(guān)注和公開(kāi)討論。現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征就是,民主政治的發(fā)展,民眾政治參與的擴(kuò)大。公民具有對(duì)公共政策的基一切重大社會(huì)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公共政策的公開(kāi)性?xún)r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了公共政策的“政治性”,民主社會(huì)中很少有人全然希望放棄他們?cè)谡咧贫ㄖ械恼巫饔眉捌淅妗榱吮ＷC公共政策的公正性?xún)r(jià)值標(biāo)準(zhǔn),我們要在公共政策的制定過(guò)程中提高公民的參與程度,具體說(shuō)來(lái),可以增強(qiáng)公民的組織性,拓寬公民政治參與的渠道等等。總之,只有具備了一定的公開(kāi)性,公民及公民團(tuán)體才可能了解公共政策是否合理、合法和合公眾利益。從一定的意義上講,公共政策就是公眾政策,它是公眾的愿望和要求在公共領(lǐng)域上的公開(kāi)表達(dá)。

二、轉(zhuǎn)型期公共政策價(jià)值的偏離

通過(guò)上面的分析,我們知道公共政策應(yīng)該恪守“公共精神”,體現(xiàn)公共利益。然而,由于中國(guó)社會(huì)正處于整體的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,這是是一種全方位的社會(huì)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)上,逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡;政治上,政府的結(jié)構(gòu)、功能在隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入不斷調(diào)整、轉(zhuǎn)變;文化上,出現(xiàn)了文化價(jià)值多元化的現(xiàn)象,這些既存在沖突和摩擦的一面,也存在逐漸走向整合的一面。在這種背景下,公共政策在和制定執(zhí)行過(guò)程中普遍存在著價(jià)值偏離的現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一,對(duì)公正性的偏離。一方面,轉(zhuǎn)型期的社會(huì)環(huán)境處在不斷的變化之中,社會(huì)環(huán)境較之以往更加復(fù)雜。因此,政策制定者在制定公共政策的過(guò)程中,由于信息的不對(duì)稱(chēng),很難對(duì)社會(huì)環(huán)境的變化做出正確的判斷。此外,政策制定者往往是根據(jù)以前的經(jīng)驗(yàn)判斷去制定政策,而對(duì)當(dāng)前社會(huì)的現(xiàn)狀缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和深入調(diào)查,因此,如果沒(méi)有一套行之有效的政策體制和深入調(diào)查分析的情況下,單純從主觀出發(fā)制定出的政策往往缺乏合理性。在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中,政策的效力就會(huì)大打折扣。另一方面,由于當(dāng)前我國(guó)法制的不健全,政策制定過(guò)程中缺乏監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制,造成在公共政策的制定往往具有很大的隨意性,程序不合法的情況屢見(jiàn)不鮮。

第二,對(duì)公平性的偏離。公平性在我國(guó)當(dāng)前階段主要表現(xiàn)在“效率”和“公平”的價(jià)值權(quán)的權(quán)衡上。我們當(dāng)前采取的是“效率優(yōu)先,兼顧公平”的政策,甚至為了效率而在一定范圍內(nèi)可以犧牲公平。比如,中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái),政府給與東南沿海地區(qū)較多政策優(yōu)惠,使其自我積累和發(fā)展的能力大大增強(qiáng)。這種“政策傾斜”在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的積極作用方面顯而易見(jiàn)。但是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)成就是以西部地區(qū)繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的舊政策為前提的,結(jié)果是西部的企業(yè)和稅收受損從而制約了西部的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,共同富裕是政府公共政策的目標(biāo),政府希望通過(guò)東部沿海地區(qū)的率先富裕來(lái)帶動(dòng)西部地區(qū)的發(fā)展,而現(xiàn)實(shí)情況是在東部得到發(fā)展的情況下,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“擴(kuò)散效應(yīng)”并未出現(xiàn)。這種由功利主義原則導(dǎo)致的區(qū)域間發(fā)展的不平衡無(wú)疑是對(duì)公平的一種偏離。

第三,對(duì)公開(kāi)性的偏離。公開(kāi)性要求政策執(zhí)行者和公眾之間有充分的互動(dòng),要求一套健全的信息溝通機(jī)制來(lái)確保公眾對(duì)政策的了解和參與。在這個(gè)過(guò)程中,信息發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。信息子系統(tǒng)作為現(xiàn)代政策系統(tǒng)的基礎(chǔ)部分,它的主要功能就是通過(guò)各種渠道溝通領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者,政策主體和政策客體或政策執(zhí)行系統(tǒng)和社會(huì)的關(guān)系。從信息論的角度看,公共政策執(zhí)行就是一個(gè)信息的發(fā)散和匯集的過(guò)程:一方面,政策執(zhí)行者向社會(huì)或某些社會(huì)團(tuán)體釋放和傳遞有效的信息;另一方面,也在設(shè)法不斷地從社會(huì)攝取必要的有利于政策執(zhí)行的大量信息。溝通在政策執(zhí)行過(guò)程中具有舉足輕重的地位,以至于有的學(xué)者甚至將其比作“政府的神經(jīng)”。但當(dāng)前由于我國(guó)信息溝通機(jī)制不健全,政策的制定與政策執(zhí)行時(shí)缺乏公眾參與機(jī)制,這導(dǎo)致公共政策透明度低,政策接受者在政策實(shí)施時(shí)往往對(duì)政策內(nèi)容和目標(biāo)一無(wú)所知,或者道聽(tīng)途說(shuō),一知半解,因而難以在短期內(nèi)認(rèn)同這一政策,政策執(zhí)行難度和風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然加大。

三、公共政策價(jià)值重塑的措施

上述問(wèn)題都是公共政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中對(duì)其價(jià)值的偏離,這種偏離既是公共政策有效執(zhí)行的一個(gè)障礙,也是社會(huì)和諧發(fā)展的一大隱患。因此,我們必須采取行之有效的措施來(lái)糾正這種偏差,重塑公共政策的價(jià)值。

篇（5）

這一理論的內(nèi)涵是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則下，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，經(jīng)營(yíng)者自主確定經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品種類(lèi)、規(guī)格、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)周期、森林更新方法、樹(shù)木品種等，特別強(qiáng)調(diào)根據(jù)市場(chǎng)即時(shí)需求做出經(jīng)營(yíng)決策，需苗挖苗，需材采材，需大采大，需小采小，以保證商品林經(jīng)營(yíng)者將潛在的獲利機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)收益。森林市場(chǎng)成熟理論區(qū)別于其他森林（林木）成熟理論還在于其目的產(chǎn)品不僅包括木材，還可以經(jīng)營(yíng)苗木、能源材料等產(chǎn)品。同時(shí)，森林市場(chǎng)成熟理論不但強(qiáng)調(diào)高產(chǎn)出，也注重通過(guò)降低經(jīng)營(yíng)成本實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。

現(xiàn)實(shí)：商品林經(jīng)營(yíng)面臨政策束縛

商品林的培育目的在于滿足市場(chǎng)對(duì)森林的多元化產(chǎn)品需求，但我國(guó)現(xiàn)行的限額采伐制度在某種程度上已經(jīng)成為落實(shí)商品林的經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)的障礙，削弱了森林經(jīng)營(yíng)方案的規(guī)范指導(dǎo)作用。森林市場(chǎng)成熟理論則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了商品林作為商品經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)特征，有利于盡快擺脫傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)思想的束縛，促進(jìn)商品林經(jīng)營(yíng)管理政策的調(diào)整。

1995年～1997年，河北省華北落葉松經(jīng)營(yíng)性采伐生產(chǎn)過(guò)程中，曾出現(xiàn)過(guò)小頭直徑8厘米～10厘米的桿材價(jià)格高于10厘米以上規(guī)格木材價(jià)格的現(xiàn)象。特定的市場(chǎng)需求，要求經(jīng)營(yíng)者摒棄傳統(tǒng)思維與決策方式，及時(shí)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和采伐期。

森林市場(chǎng)成熟理論的實(shí)踐同樣有助于保障公益林的發(fā)展，推動(dòng)森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)。截至2005年底，河北省有生態(tài)公益林4048萬(wàn)畝，占有林地的62.16%；商品林2464萬(wàn)畝，占37.84%。最大限度地提高商品林的經(jīng)濟(jì)效益，有助于生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)管護(hù)和效益發(fā)揮。

核心：市場(chǎng)需要什么就生產(chǎn)什么

傳統(tǒng)的森林經(jīng)營(yíng)理論強(qiáng)調(diào)林木蓄積生長(zhǎng)的最大化和木材永續(xù)利用的思想，對(duì)降低經(jīng)營(yíng)成本與利潤(rùn)最大化和森林的可持續(xù)發(fā)展則強(qiáng)調(diào)得不夠。這就是為什么在過(guò)去的森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，林木長(zhǎng)輪伐期、大徑材、高質(zhì)量卻并不能獲得最佳經(jīng)濟(jì)效益的原因。森林市場(chǎng)成熟理論的目的，就是指導(dǎo)商品林所有者像經(jīng)營(yíng)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品一樣經(jīng)營(yíng)森林。市場(chǎng)需要什么樹(shù)種就發(fā)展什么樹(shù)種，需求什么產(chǎn)品就生產(chǎn)什么產(chǎn)品。通過(guò)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品多元化，按市場(chǎng)需求生產(chǎn)園林用大規(guī)格苗木、圣誕等節(jié)日用樹(shù)、紙漿與纖維類(lèi)原料、人造板用原料等，最大限度地規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

以塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的云杉和油松試驗(yàn)林為例，胸徑15厘米時(shí)，單株材積0.072立方米，木材售價(jià)僅為56元/株，而銷(xiāo)售園林用大苗的價(jià)格達(dá)到3000元/株，苗木收益是木材銷(xiāo)售價(jià)格的53.6倍。壩上地區(qū)、山區(qū)平緩地區(qū)的云杉、樟子松、油松和平原地區(qū)的楊樹(shù)、銀杏等采用以育代造模式，初植密度可達(dá)到200株～3000株/畝。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，不斷地間挖不同規(guī)格的綠化苗木，逐步達(dá)到最終定植密度要求。如云杉苗高3米時(shí)，基本沒(méi)有木材價(jià)值，而作為園林綠化苗木的價(jià)格則高達(dá)150元/株。胸徑5厘米～10厘米的毛白楊綠化苗木的市場(chǎng)價(jià)也在10元～50元/株。這種培育模式，既充分利用了林地空間，保證了生態(tài)效益，又極大提高了商品林的經(jīng)濟(jì)效益。

釋疑：市場(chǎng)成熟不以生態(tài)為代價(jià)

森林市場(chǎng)成熟理論還突破了原有的主伐期和撫育強(qiáng)度的限制，特別是短輪伐、大強(qiáng)度的經(jīng)營(yíng)撫育方法，通過(guò)大幅度降低采伐作業(yè)、更新造林等經(jīng)營(yíng)成本，提高商品林林地的生產(chǎn)力和經(jīng)營(yíng)效益。在冀北山地進(jìn)行了中齡和近熟落葉松林大強(qiáng)度經(jīng)營(yíng)撫育試驗(yàn)，改3次間伐為一次大強(qiáng)度間伐，達(dá)到最終主伐密度，此舉節(jié)約了50%的撫育成本，使更新費(fèi)用降低了60%～80%。

有人憂慮，商品林經(jīng)營(yíng)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，會(huì)不會(huì)以犧牲生態(tài)效益為代價(jià)？答案是否定的。森林市場(chǎng)成熟理論強(qiáng)調(diào)在森林經(jīng)營(yíng)工作中注意保持和增加森林的生物多樣性，減少病蟲(chóng)害發(fā)生，保持和增加土壤肥力，這樣也能達(dá)到降低病蟲(chóng)防治成本和提高林地生產(chǎn)力的目的。

篇（6）

一、TPRM的由來(lái)

1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定最初并沒(méi)有建立一項(xiàng)約束締約方貿(mào)易行為的一般監(jiān)督機(jī)制①，它主要通過(guò)有關(guān)條文來(lái)促進(jìn)各締約方貿(mào)易政策措施的透明度，從而監(jiān)督多邊貿(mào)易規(guī)則的實(shí)施。這些條文主要有第10條、第11條、第22條等。其中，第10條規(guī)定締約方有義務(wù)公布其貿(mào)易規(guī)章，第11條規(guī)定僅允許使用關(guān)稅作為國(guó)內(nèi)工業(yè)的保護(hù)手段，第22條規(guī)定了協(xié)商義務(wù)。另外，對(duì)于實(shí)踐中業(yè)已發(fā)生的違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定義務(wù)的情形，受害的締約方可依據(jù)第23條，提出“利益的喪失或損害”的指控，訴求爭(zhēng)端解決程序，恢復(fù)締約方之間權(quán)利和義務(wù)的平衡。上述兩種監(jiān)督方式表明關(guān)貿(mào)總協(xié)定的實(shí)施主要依賴(lài)于締約方之間的相互“盯梢”（peer），總協(xié)定本身則非常被動(dòng)，這在關(guān)貿(mào)總協(xié)定早期，締約國(guó)數(shù)目有限并且各締約方主要使用關(guān)稅作為貿(mào)易保護(hù)手段的情況下，尚可奏效。60年代，隨著大批新獨(dú)立的國(guó)家加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約國(guó)數(shù)目巨增；70年代，主要資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入滯脹困境之中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，各國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義開(kāi)始重新抬頭。此時(shí)，由于經(jīng)過(guò)關(guān)貿(mào)總協(xié)定前7次談判，關(guān)稅已大幅削減，關(guān)稅作為貿(mào)易保護(hù)手段已失去了昔日的意義，美、歐、日等主要資本主義國(guó)家紛紛轉(zhuǎn)向那些透明度較低，不易監(jiān)督和預(yù)測(cè)的非關(guān)稅措施。此外，一些處于關(guān)貿(mào)總協(xié)定邊緣之上或之外的“灰區(qū)”措施，如“自動(dòng)數(shù)量限制”、“有秩序的銷(xiāo)售安排”更是紛至沓來(lái)，關(guān)貿(mào)總協(xié)定的通知和公布義務(wù)被踐踏。以上諸種情況的存在，使得關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方之間的相互監(jiān)視變得異常困難，多邊貿(mào)易體制遭到了嚴(yán)重侵蝕，國(guó)際貿(mào)易環(huán)境日益惡化，締約國(guó)之間的貿(mào)易爭(zhēng)端驟然增加，國(guó)際社會(huì)因此對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定體制的有效性產(chǎn)生了一種普遍懷疑。在此情況下，如何增加國(guó)際貿(mào)易的透明度，加強(qiáng)對(duì)總協(xié)定實(shí)施的監(jiān)督，避免國(guó)際貿(mào)易重新滑向二、三十年代的無(wú)政府狀態(tài)，成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合曾試圖在加強(qiáng)對(duì)締約方貿(mào)易政策和實(shí)踐的監(jiān)督方面有所作為。這次談判通過(guò)了《關(guān)于通知、協(xié)商、爭(zhēng)端解決和監(jiān)督問(wèn)題的諒解》。諒解重申了締約各方貿(mào)易法規(guī)和措施的公布和通知義務(wù)。在監(jiān)督問(wèn)題上，它授權(quán)締約國(guó)全體“經(jīng)常、系統(tǒng)地審議貿(mào)易體制的發(fā)展情況”②。1980年3月26日，總協(xié)定又通過(guò)了《總干事關(guān)于通知和監(jiān)督問(wèn)題的建議書(shū)》，使諒解中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)一步具體化。根據(jù)建議書(shū)的規(guī)定，貿(mào)易體制的發(fā)展情況由理事會(huì)每半年召開(kāi)一次特別會(huì)議進(jìn)行審議；審議前，由關(guān)貿(mào)總協(xié)定秘書(shū)處起草一份報(bào)告以供理事會(huì)特別會(huì)議討論之用。特別會(huì)議之后，有關(guān)文件報(bào)告予以出版。由于秘書(shū)處的報(bào)告以及理事會(huì)的審議多停留在事實(shí)描述上，加上這種審議只是針對(duì)國(guó)際貿(mào)易體制一般情況的討論，而非對(duì)各個(gè)締約方的貿(mào)易政策和實(shí)踐的全面評(píng)估，故作用非常有限③。東京回合之后，各國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義做法繼續(xù)蔓延。

1983年11月，關(guān)貿(mào)總協(xié)定總干事鄧克爾邀請(qǐng)7位著名的經(jīng)濟(jì)和金融界權(quán)威人士組成7人小組對(duì)國(guó)際貿(mào)易制度及其面臨的問(wèn)題進(jìn)行研究。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)兩年的考察，1985年7人小組發(fā)表了題為《爭(zhēng)取較好未來(lái)的貿(mào)易政策》一書(shū)，即著名的“七賢報(bào)告”。報(bào)告在分析了目前危及國(guó)際貿(mào)易的主要問(wèn)題之后，提出了解決危機(jī)的15條建議。在第8條，專(zhuān)家們倡儀加強(qiáng)貿(mào)易政策措施的國(guó)際透明度，具體做法就是“應(yīng)要求各國(guó)政府定期說(shuō)明其總的貿(mào)易政策，并進(jìn)行答辯。為此，一個(gè)可行的辦法就是定期審查，……”④這樣，“七賢報(bào)告”就正式提出了對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方貿(mào)易政策進(jìn)行定期審議的建議，勾畫(huà)了未來(lái)貿(mào)易政策審議機(jī)制的輪廓，并為達(dá)成這一機(jī)制提供了廣泛、堅(jiān)實(shí)的輿論基礎(chǔ)。

1986年9月，在發(fā)動(dòng)烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長(zhǎng)宣言》中，來(lái)自90多個(gè)國(guó)家和地位的100多名部長(zhǎng)們莊嚴(yán)宣稱(chēng)，“談判應(yīng)旨在增加諒解和達(dá)成協(xié)議，保證關(guān)貿(mào)總協(xié)定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠?qū)喖s方的貿(mào)易政策和做法及其對(duì)多邊貿(mào)易體制運(yùn)作的影響進(jìn)行定期監(jiān)視。”這樣，加強(qiáng)關(guān)貿(mào)總協(xié)定對(duì)締約方貿(mào)易政策和措施的監(jiān)督作用就被確定為烏拉圭回合的一項(xiàng)談判議題。為此，烏拉圭回合專(zhuān)門(mén)確定由關(guān)貿(mào)總協(xié)定體制作用（FOGS）談判小組就上述議題進(jìn)行談判。FOGS談判小組一方面借鑒了國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)成員國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行審議的成功經(jīng)驗(yàn)，另一方面又吸收了“七賢報(bào)告”的研究成果，初步達(dá)成了貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議草案。烏拉圭回合中期評(píng)審會(huì)議通過(guò)了該協(xié)議，并決定從即日（1989年4月12日）起臨時(shí)運(yùn)用。烏拉圭回合于談判結(jié)束之際，對(duì)關(guān)貿(mào)總協(xié)定貿(mào)易政策審議機(jī)制進(jìn)行了一定修改，并將其作為附件三列入烏拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴隨著建立WTO協(xié)定的生效，世貿(mào)組織的貿(mào)易政策審議機(jī)制亦開(kāi)始正式運(yùn)作。

二、TPRM的主要內(nèi)容

根據(jù)建立WTO協(xié)定附件三，即貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議的規(guī)定，建立這一機(jī)制目的有二，一是改善世界貿(mào)易組織成員對(duì)多邊貿(mào)易體制的規(guī)則、紀(jì)律以及承諾的遵守；二是通過(guò)對(duì)各成員貿(mào)易政策與實(shí)踐的理解和提高透明度，更有效地發(fā)揮多邊貿(mào)易體制在世界經(jīng)濟(jì)中的作用。

貿(mào)易政策審議機(jī)制的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）審議機(jī)構(gòu)貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)（TPRB）負(fù)責(zé)對(duì)各成員的貿(mào)易政策進(jìn)行審議。TPRB并非世貿(mào)組織三大機(jī)關(guān)之外的又一個(gè)單獨(dú)的機(jī)關(guān)，它跟總理會(huì)的關(guān)系實(shí)際上是“一套班子，兩塊牌子”，即當(dāng)總理會(huì)行使貿(mào)易政策審議職能時(shí)，它就被稱(chēng)作TPRB.不過(guò)，TPRB可另設(shè)主席，亦可以有自己的議事規(guī)則和文件編號(hào)⑤。

（二）審議周期世貿(mào)組織所有成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐無(wú)一例外地受到評(píng)審，但不同的成員可以有不同的審議周期。一成員的貿(mào)易政策和行為對(duì)多邊貿(mào)易體制運(yùn)作的影響是決定審議周期長(zhǎng)短的因素；而對(duì)多邊貿(mào)易體制運(yùn)作影響的大小又取決于該成員在某一代表性時(shí)期內(nèi)在世界貿(mào)易中所占份額的大小。依此計(jì)算方式，4個(gè)最大的貿(mào)易實(shí)體，即歐共體（作為一個(gè)實(shí)體計(jì)算）、美國(guó)、日本、加拿大，每2年接受一次審議；排列其后的16個(gè)實(shí)體每4年接受一次審議；其他成員每6年審議一次，最不發(fā)達(dá)國(guó)家的審議周期可以更長(zhǎng)。在例外情況下，當(dāng)某一成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐發(fā)生變化，并對(duì)其貿(mào)易伙伴發(fā)生重大影響時(shí)，TPRB在與該成員磋商后，可要求其提前進(jìn)行下一次審議。

（三）定期報(bào)告

凡輪到接受評(píng)審的成員，必須在當(dāng)年向貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)提交其貿(mào)易政策和做法的詳盡報(bào)告。該報(bào)告是按照TPRB規(guī)定的統(tǒng)一格式進(jìn)行。在兩次審議中間，若一成員的貿(mào)易政策發(fā)生重大變動(dòng)，必須及時(shí)向TPRB提供簡(jiǎn)要報(bào)告。此外，每一成員還必須按照統(tǒng)一格式提供最新年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。最不發(fā)達(dá)國(guó)家可在其提交的貿(mào)易政策報(bào)告中，詳細(xì)說(shuō)明其所面臨的困難，以便TPRB在審議中予以特別考慮。

（四）審議過(guò)程

首先，TPRB應(yīng)與接受審議的成員磋商，以確定每年的審議方案，同時(shí)完成其他審議前的準(zhǔn)備工作。接受審議的成員可以派出人員在審議過(guò)程中介紹有關(guān)情況。

其次，被審議的成員提供一份上文中述及的貿(mào)易政策和實(shí)踐報(bào)告。世貿(mào)組織秘書(shū)處，亦根據(jù)其所掌握的有關(guān)資料以及其他有關(guān)成員提供的資料，另外做成一份報(bào)告。在此過(guò)程中，秘書(shū)處可要求有關(guān)成員對(duì)其貿(mào)易政策和做法加以澄清。

接著，TPRB召開(kāi)會(huì)議，審議接受評(píng)審的成員呈交的報(bào)告以及秘書(shū)處起草的報(bào)告。由TPRB任命的主發(fā)言人，以個(gè)人身份引導(dǎo)TPRB的討論。任何與接受審議的國(guó)家有利害關(guān)系的成員均可出席審議會(huì)議，并針對(duì)有關(guān)的貿(mào)易政策和實(shí)踐提出質(zhì)詢(xún)、批評(píng)或表?yè)P(yáng)。最后，接受審議方的貿(mào)易代表針對(duì)各方提問(wèn)進(jìn)行答辯。

審議結(jié)束后，WTO秘書(shū)處負(fù)責(zé)將成員提交的報(bào)告，秘書(shū)處的報(bào)告，以及TPRB會(huì)議記錄概要三份文件合訂一起，印刷出版。所有這些文件將提交給部長(zhǎng)會(huì)議，部長(zhǎng)會(huì)議對(duì)這些文件記錄在案。

三、TPRM的特點(diǎn)

（一）從內(nèi)容上看，貿(mào)易政策審議機(jī)制是一項(xiàng)“三合一”的制度

在貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議中，世貿(mào)組織成員首先一致認(rèn)可了貿(mào)易政策問(wèn)題上政府決策的國(guó)內(nèi)透明度的必要性。作為貿(mào)易政策和實(shí)踐的國(guó)際透明度的對(duì)應(yīng)部分，國(guó)內(nèi)貿(mào)易決策透明度對(duì)于各國(guó)立法機(jī)關(guān)在決策中頂住國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義壓力，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方意見(jiàn)，更好地權(quán)衡一項(xiàng)貿(mào)易政策的損益，制定出真正符合本國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益的貿(mào)易政策是非常重要的。“七賢報(bào)告”也將國(guó)內(nèi)決策透明度作為改善國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的15項(xiàng)行動(dòng)建議的第一項(xiàng)列出。盡管如此，目前要在世貿(mào)組織體系內(nèi)建立一種要求成員對(duì)其貿(mào)易政策和實(shí)踐進(jìn)行自查的強(qiáng)制機(jī)制，尚為時(shí)過(guò)早。因而，貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議對(duì)成員國(guó)內(nèi)貿(mào)易決策透明度的規(guī)定不是強(qiáng)制性的，成員們只承諾“在它們自己的體制內(nèi)鼓勵(lì)和促進(jìn)更大的透明度”⑥。其次，貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議中還授權(quán)貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)就對(duì)多邊貿(mào)易體制產(chǎn)生影響的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境進(jìn)行年度回顧。第三，也就是貿(mào)易政策審議機(jī)制協(xié)議中最為重要的方面，即規(guī)定了對(duì)各成員的貿(mào)易政策和做法進(jìn)行定期檢查的審議程序———即真正的貿(mào)易政策審議機(jī)制。因此，可以認(rèn)為貿(mào)易政策審議機(jī)制是一項(xiàng)“合三為一”的制度。

（二）從性質(zhì)上看，TPRM不僅是一個(gè)透明度工具，它更是世貿(mào)組織的一項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制

貿(mào)易透明度是世界貿(mào)易組織的一項(xiàng)內(nèi)在原則，其含義是：WTO成員正式實(shí)施的有關(guān)國(guó)際貿(mào)易的各項(xiàng)政策措施，以及成員間簽定的影響國(guó)際貿(mào)易的現(xiàn)行協(xié)定，都必須公布，以使各國(guó)政府和貿(mào)易商都可以得到并了解這些法律和規(guī)章⑦。為確保這一原則得以實(shí)現(xiàn)，WTO建立了一整套透明約束機(jī)制，包括，成員有義務(wù)公布自己的經(jīng)貿(mào)政策，設(shè)立咨詢(xún)點(diǎn)以供經(jīng)貿(mào)政策查詢(xún)，履行通知義務(wù)等。貿(mào)易政策審議機(jī)制的目標(biāo)之一就是“通過(guò)更加了解各成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)其更大的透明度，從而使多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)地運(yùn)作⑧。”另外，從TPRM的運(yùn)作上看，成員的定期報(bào)告制度，審議過(guò)程中各有關(guān)方之間的質(zhì)詢(xún)與答辯，以及審議結(jié)束后，各方報(bào)告的公布，均體現(xiàn)了透明度的要求；不僅如此，TPRM還倡導(dǎo)成員國(guó)內(nèi)貿(mào)易決策的透明度。因此，把TPRM視為世貿(mào)組織的一個(gè)透明度工具無(wú)疑有充分的理由和根據(jù)。但是，對(duì)TPRM的認(rèn)識(shí)又不能僅僅停留于透明度工具上，從根本意義上講，它是世貿(mào)組織的一項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)闊o(wú)論是發(fā)動(dòng)烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長(zhǎng)宣言》，還是建立WTO協(xié)定附件三，均把加強(qiáng)對(duì)締約方／成員貿(mào)易政策和做法的監(jiān)視，確保多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)的運(yùn)作，視為T(mén)PRM的最終目的；再?gòu)腡PRM的運(yùn)作上看，審議活動(dòng)不僅僅只是通報(bào)各成員的貿(mào)易政策和做法，更為重要的是，各參加方要對(duì)接受審議的成員的貿(mào)易政策和做法作出集體評(píng)估，他們或批評(píng)、或表?yè)P(yáng)、或敦促改正。可見(jiàn)，TPRM扮演著世貿(mào)組織監(jiān)督機(jī)制的角色，而透明度則是其中一個(gè)不可或缺的前提條件。

（三）依據(jù)TPRM對(duì)各成員的貿(mào)易政策進(jìn)行鑒定和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)是法律標(biāo)準(zhǔn)，具體說(shuō)，就是WTO協(xié)定的原則、規(guī)則、制度。

貿(mào)易政策審議機(jī)制既然是要通過(guò)對(duì)WTO各成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐進(jìn)行定期集中鑒定和評(píng)估，從而審查其對(duì)多邊貿(mào)易體制的影響，這就意味著必然存在一個(gè)作為鑒定和評(píng)估參照系的標(biāo)準(zhǔn)。至于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是什么，TPRM協(xié)定并無(wú)明確說(shuō)明。但通過(guò)以下分析，不難看出，這一標(biāo)準(zhǔn)就是構(gòu)成多邊貿(mào)易體制的各項(xiàng)原則、規(guī)則、制度以及各成員作出的有效承諾。首先，TPRM的目標(biāo)是“對(duì)改進(jìn)所有成員遵守在多邊貿(mào)易協(xié)議和適用的諸邊貿(mào)易協(xié)議項(xiàng)下的規(guī)則、紀(jì)律和承諾做出貢獻(xiàn)”，“使多邊貿(mào)易體制更加平穩(wěn)地運(yùn)作”⑨。其次，在TPRM的審議程序中，各參加方往往對(duì)接受審議的成員的那些符合多邊貿(mào)易法律制度的政策措施表示欣賞，給予褒揚(yáng)，而對(duì)那些與多邊貿(mào)易體制背道而馳的做法則表示不滿、失望、并給予批評(píng)指正。而接受評(píng)審的成員在答辯中，亦往往聲稱(chēng)他們的做法符合WTO的有關(guān)規(guī)定，對(duì)那些實(shí)在不能掩人耳目的錯(cuò)誤做法，則極力尋找遁詞或承諾日后消除。當(dāng)然，TPRM的法律標(biāo)準(zhǔn)并不意味著在審議活動(dòng)中，一定要將成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐貼上合法或不合法、與世貿(mào)組織法一致或不一致的標(biāo)簽。實(shí)踐中，TPRB往往從多邊貿(mào)易體制的基本原則出發(fā)，使用經(jīng)濟(jì)分析的方法，評(píng)估成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐及其對(duì)多邊貿(mào)易體制的影響，而較少對(duì)這些貿(mào)易措施的法律地位作出判斷。

（四）從方式上看，TPRM是對(duì)世貿(mào)組織成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐進(jìn)行的國(guó)別式、定期、輪流審查

首先，與關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合之后理事會(huì)每半年召開(kāi)一次特別會(huì)議審議國(guó)際貿(mào)易體制的一般發(fā)展情況所不同，TPRM采用的是國(guó)別式審查，即對(duì)WTO各成員的貿(mào)易政策和做法逐個(gè)進(jìn)行審議，任何國(guó)家，無(wú)論是貿(mào)易大國(guó)還是小國(guó)，亦無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，均得接受審議。其次，對(duì)各成員的貿(mào)易政策和實(shí)踐的審議并非同時(shí)進(jìn)行，而是根據(jù)不同成員對(duì)多邊貿(mào)易體制作用和影響的程度不同，規(guī)定不同的周期，定期輪流進(jìn)行。可見(jiàn)，TPRM在確保其一般性的同時(shí)，又兼顧了WTO各成員貿(mào)易發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)，側(cè)重對(duì)占世界貿(mào)易額較大份的成員進(jìn)行監(jiān)視，體現(xiàn)了TPRM的靈活與務(wù)實(shí)。

（五）從效果上看，TPRM有利于改善WTO成員間的貿(mào)易關(guān)系，預(yù)防和減少貿(mào)易爭(zhēng)端

WTO成員定期向TPRM呈交本國(guó)經(jīng)貿(mào)政策報(bào)告，并提供最新年度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，有利于提高各成員經(jīng)貿(mào)政策透明度，從總體上改善國(guó)際貿(mào)易環(huán)境。此外，貿(mào)易政策審議機(jī)制為貿(mào)易上有利害關(guān)系的各方保持經(jīng)常性的對(duì)話與磋商，提供了便利，這有利于增加WTO成員對(duì)彼此貿(mào)易政策和實(shí)踐的理解和相互信任，有利于及時(shí)化解貿(mào)易關(guān)系中的矛盾，預(yù)防和減少貿(mào)易爭(zhēng)端的發(fā)生，起到防微杜漸的作用。

四、我國(guó)的對(duì)策

我國(guó)加入世貿(mào)組織后，應(yīng)積極利用貿(mào)易政策審議機(jī)制來(lái)改善我國(guó)的外貿(mào)環(huán)境，拓展對(duì)外貿(mào)易。具體說(shuō)，應(yīng)掌握以下策略：

第一，在接受定期經(jīng)貿(mào)政策審議時(shí)，我國(guó)所呈交的經(jīng)貿(mào)政策報(bào)告應(yīng)全面反映我國(guó)的現(xiàn)行經(jīng)貿(mào)政策措施，并重點(diǎn)闡明我國(guó)為經(jīng)貿(mào)政策逐步向世貿(mào)組織法律制度靠攏所作的努力和取得的成績(jī)。另外，報(bào)告還應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明我國(guó)的政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、所面臨的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步改革計(jì)劃。對(duì)于我國(guó)某些暫時(shí)與世貿(mào)組織規(guī)則不符的方面，仍要如實(shí)報(bào)告，但應(yīng)對(duì)實(shí)際困難加以詳細(xì)說(shuō)明。

第二，我國(guó)政府還應(yīng)積極參與貿(mào)易政策審議活動(dòng)。一方面，當(dāng)我國(guó)處于被評(píng)審的地位時(shí)，應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取其他成員針對(duì)我國(guó)的貿(mào)易政策和實(shí)踐提出的問(wèn)題和發(fā)表的看法。這些問(wèn)題有可能是我們?cè)谫Q(mào)易決策時(shí)所未曾考慮到或認(rèn)識(shí)到的，因而，認(rèn)真聽(tīng)取其他成員方合理的意見(jiàn)，對(duì)于我們?nèi)蘸筮M(jìn)一步完善貿(mào)易政策、法規(guī)是非常有益的。此外，針對(duì)其他成員對(duì)我國(guó)貿(mào)易政策和實(shí)踐提出的質(zhì)詢(xún)，我們亦應(yīng)耐心、細(xì)致地作答。對(duì)于那些明顯與世貿(mào)組織規(guī)則不符的做法，詳細(xì)說(shuō)明存在的實(shí)際困難，以求其他成員的體恤和諒解，并為我們?cè)m用于發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇打下輿論基礎(chǔ)。另一方面，我國(guó)還應(yīng)積極參加對(duì)我國(guó)貿(mào)易伙伴貿(mào)易政策的審議，因?yàn)樗麄兊馁Q(mào)易政策和做法直接關(guān)系到我方的切身利益，參與對(duì)他們的貿(mào)易政策的審議，一則可以更好地了解與理解這些成員的貿(mào)易政策和做法，二則可以針對(duì)他們采取的貿(mào)易政策措施提出質(zhì)詢(xún)，對(duì)于那些明確違反世貿(mào)組織規(guī)則、制度或承諾的行為提出早期警告，以確保我國(guó)的對(duì)外貿(mào)易渠道保持暢通。

第三，我國(guó)的企業(yè)應(yīng)充分利用世貿(mào)組織秘書(shū)處出版的《貿(mào)易政策審議報(bào)告》。WTO成員提交的經(jīng)貿(mào)政策報(bào)告內(nèi)容十分廣泛，涉及到一國(guó)總體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、貿(mào)易政策目標(biāo)、經(jīng)貿(mào)法律制度、金融政策、管理進(jìn)出口的措施、與其他國(guó)家或地區(qū)簽定的貿(mào)易協(xié)定、已完成的貿(mào)易自由化改革和即將實(shí)施的經(jīng)貿(mào)政策改革規(guī)劃。世貿(mào)組織秘書(shū)處的報(bào)告，內(nèi)容結(jié)構(gòu)上與成員提交的報(bào)告大致相同，但由于它更具客觀性，因而參考價(jià)值更高。企業(yè)作為貿(mào)易行為的主體，應(yīng)認(rèn)真研究這些報(bào)告，做到在經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。

注：①根據(jù)VonHoof和K.deVeymestagh在《MechanismsofInternationalsupervision》一文中的觀點(diǎn)，一般監(jiān)督機(jī)制應(yīng)具有以下幾個(gè)特征：一、根據(jù)國(guó)際協(xié)定設(shè)立；二、經(jīng)常性；三、普遍性，即該組織內(nèi)的各成員必須一視同仁地接受監(jiān)視；四、全面性，即對(duì)成員的有關(guān)行為進(jìn)行全面監(jiān)視，而不局限于對(duì)某一特定事件的處理。

②《關(guān)于通知、協(xié)商、爭(zhēng)端解決和監(jiān)督問(wèn)題的諒解》第24條。

③SeeVictoriacurzonPrize：GATTSNewTradePolicyReviewMechanism，inWorldEconomy，June1991，Page228.

④見(jiàn)《爭(zhēng)取較好未來(lái)的貿(mào)易政策———行動(dòng)建議》，載《國(guó)際貿(mào)易》，1985年第9期，第27頁(yè)。

⑤《建立WTO協(xié)定》第4條。

⑥《建立WTO協(xié)定附件三：貿(mào)易政策審議機(jī)制》B部分。

篇（7）

改革之初,為了抓住機(jī)遇促進(jìn)發(fā)展,我國(guó)公共政策采取“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面,調(diào)動(dòng)了全國(guó)人民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,促使我國(guó)改革開(kāi)放取得了舉世矚目的成績(jī),同時(shí)也使得自然生態(tài)矛盾突出,人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系極不諧調(diào)。這些沖突和矛盾是公共政策在社會(huì)全面改革和轉(zhuǎn)型過(guò)程中的價(jià)值偏頗的集中體現(xiàn)。面對(duì)改革開(kāi)放進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題,公共政策的人本價(jià)值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會(huì)明確指出,要“堅(jiān)持以人為本,樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”,第一次把以人為本提升到了公共政策核心價(jià)值的地位,明確了我國(guó)公共政策必須堅(jiān)持以人為本的價(jià)值取向。

我國(guó)公共政策人本取向的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

第一,“以人為本”是哲學(xué)的基本思想,是對(duì)哲學(xué)的總概括,是的實(shí)質(zhì)和精髓。哲學(xué)蘊(yùn)含著豐富的人本思想。在哲學(xué)視野中,人是世界之“本”,認(rèn)為人是世界的本質(zhì)和終極本質(zhì);人是價(jià)值之“本”,認(rèn)為人是世界上最有價(jià)值意義的生命存在;人是歷史之“本”,認(rèn)為歷史是人的活動(dòng)史,人是歷史的主體,人類(lèi)創(chuàng)造并主導(dǎo)著歷史。

第二,以人為本的公共政策價(jià)值理念,是全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求。改革開(kāi)放以來(lái),經(jīng)過(guò)全黨和全國(guó)人民同心協(xié)心、共同奮斗,我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的第一、第二步,人民生活總體上達(dá)到了小康水平。其實(shí),這種小康只解決了人民的物質(zhì)層面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),僅僅滿足了人民的物質(zhì)方面的要求,是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以,以人為本的公共政策,在提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平的同時(shí),又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的,實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展,才能達(dá)到全面建設(shè)小康社會(huì)的要求。

第三,以人為本的公共政策價(jià)值取向,是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求。科學(xué)發(fā)展觀把以人為本置于首位,強(qiáng)調(diào)把人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),強(qiáng)調(diào)把滿足人的全面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展作為公共政策的終極目標(biāo)。這就要求我國(guó)的公共政策從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展,不斷滿足人民群眾追求物質(zhì)生活、政治生活和精神生活的愿望,切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益,讓發(fā)展的成果惠及全體人民。

第四,公共政策秉持以人為本的價(jià)值理念是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。我國(guó)提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo),和諧社會(huì)的內(nèi)涵就是要讓社會(huì)各成員、群體、階層、集團(tuán)之間的關(guān)系融洽、協(xié)調(diào),沒(méi)有根本的利害沖突,人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助,氣氛良好。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,這一過(guò)渡和變革時(shí)期的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個(gè)不穩(wěn)定的特定狀態(tài)下,如何有效整合社會(huì)各成員、各階層、各利益群體、各地區(qū)之間的利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧,關(guān)鍵在于我國(guó)公共政策秉持以人為本的價(jià)值理念。

“以物為中心”的公共政策的弊端

第一,城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。目前,無(wú)論從人均收入水平、消費(fèi)水平、城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率、工農(nóng)技術(shù)裝備水平等經(jīng)濟(jì)差距看,還是從教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)差距看,我國(guó)城鄉(xiāng)差距都很大,并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。衡量城鄉(xiāng)差距是否適度的標(biāo)尺,通常是基尼系數(shù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù),我國(guó)城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)均在波動(dòng)中呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。1990年,我國(guó)農(nóng)村居民基尼系數(shù)為0.31,城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)為0.23;到2002年,我國(guó)農(nóng)村居民的基尼系數(shù)上升到0.365,城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為0.32,從中可以看出擴(kuò)大的趨勢(shì)是十分明顯的。

第二,地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放政策以來(lái),實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速增長(zhǎng),取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成就,但由于自然稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策取向等種種差異,我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是不平衡的,地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國(guó)東、中、西三大地帶間的差距主要表現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的差距在不斷擴(kuò)大;東中西部地區(qū)人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴(kuò)大;東中西部地區(qū)的工業(yè)化和城市化水平差距也在拉大。

第三,強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體失衡。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與市場(chǎng)機(jī)制作用的強(qiáng)化,社會(huì)公眾的利益正在分化,有些人成為市場(chǎng)化的正收益者,有些人則成為市場(chǎng)化的負(fù)收益者。因此市場(chǎng)機(jī)制在某種意義上可以實(shí)現(xiàn)資源配置的效率最優(yōu),但無(wú)法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡,具體表現(xiàn)為強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體利益失衡。在現(xiàn)實(shí)中,強(qiáng)勢(shì)利益群體已經(jīng)結(jié)成正式的或非正式的團(tuán)體,有能力利用各種資源,以各種形式訴求自身利益,影響公共政策制定。有些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)在某些地方政府決策中甚至?xí)绊懻?使得政府決策向強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)偏向。但另一方面,弱勢(shì)群體自身既沒(méi)有資源,也沒(méi)有能力利用資源,缺少有效途徑和渠道來(lái)訴求利益,他們?cè)诠舱哌^(guò)程中往往被邊緣化。弱勢(shì)群體本來(lái)在市場(chǎng)機(jī)制過(guò)程中利益已經(jīng)受損,而其利益訴求在某些公共政策過(guò)程中又不能得到反映,因此社會(huì)利益格局愈發(fā)失衡。

人本思想在公共政策中的具體應(yīng)用

(一)建立“以人為本”的公共政策決策機(jī)制

公共決策要堅(jiān)持以人為本就要改革和完善決策機(jī)制,健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制,推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化,筆者認(rèn)為要做到以下幾方面:

首先,決策目標(biāo)人性化。決策目標(biāo)人性化就是決策目標(biāo)不僅要滿足人民群眾的物質(zhì)需求,而且也要滿足人民的社會(huì)生活、精神生活等各種需求,切實(shí)關(guān)心人民群眾的切身利益,必須把維護(hù)好、發(fā)展好人民的利益作為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,使人民不斷獲得經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益,為人民群眾造福。

其次,決策程序民主化。決策程序民主化,是公共決策以人為本的關(guān)鍵之所在。所謂決策程序民主化,就是在整個(gè)決策過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主,調(diào)動(dòng)全體決策參與者的積極性和創(chuàng)造性,實(shí)現(xiàn)正確決策。無(wú)數(shù)的事實(shí)證明,凡是堅(jiān)持以人為本,按民主集中制進(jìn)行的決策,決策方案一般來(lái)講是正確的或比較正確的,即使有了缺點(diǎn)或錯(cuò)誤也比較容易發(fā)現(xiàn)和糾正;而凡是搞家長(zhǎng)制、“一言堂”、個(gè)人專(zhuān)斷所作出的決策,由于沒(méi)有決策的民主化,決策的原材料不足,信息不夠,決策過(guò)程簡(jiǎn)單,缺乏科學(xué)可靠的依據(jù),主觀隨意性大,根本談不上科學(xué),決策失誤就在所難免。

再次,決策主體群眾化。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)公共決策一直實(shí)行“精英”決策模式,公共決策由少數(shù)人操縱,而普通人民群眾被拒之門(mén)外。這種不民主的決策作風(fēng),必然導(dǎo)致決策失誤。所以,公共決策必須堅(jiān)持人民群眾的主體地位。只有這樣,才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨(dú)斷專(zhuān)行的作風(fēng);才能真正反映人民的意志。筆者強(qiáng)調(diào)人民群眾是決策的主體,并不是否定領(lǐng)導(dǎo)者在決策中的重要作用,其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過(guò)強(qiáng)調(diào)人民群眾在決策中的主體地位,使領(lǐng)導(dǎo)者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎(chǔ)上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。

(二)構(gòu)建“以人為本”為核心價(jià)值的公共政策制定模式

這就意味著制定任何公共政策時(shí),都必須把尊重人民群眾的意愿、實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益、維護(hù)人民群眾的權(quán)利作為根本前提。

首先,公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配,集中反映了社會(huì)利益,從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。因而,許多學(xué)者都將公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向定位于公共利益的實(shí)現(xiàn),認(rèn)為公共利益是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn),是公共政策的本質(zhì)與歸屬、出發(fā)點(diǎn)和最終目的。“對(duì)于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個(gè)問(wèn)題,絕大多數(shù)人將選擇公共利益。”堅(jiān)持公共利益取向,就是制定公共政策必須反映、綜合、表達(dá)絕大多數(shù)人們的利益,滿足絕大多數(shù)人們的利益需要,必須從維護(hù)和謀取人民的利益出發(fā)。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群眾的認(rèn)可和接受,才能調(diào)動(dòng)人民群眾執(zhí)行政策的熱情,才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,才有利于社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。

其次,探索公民參與公共政策制定的方法和渠道。“以人為本”的公共政策將更加重視人在政策制定過(guò)程中的作用,充分尊重人的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),在民主基礎(chǔ)上通過(guò)充分討論來(lái)完成政策制定過(guò)程。隨著公民社會(huì)的發(fā)展,公民的獨(dú)立自主意識(shí)、政治參與意識(shí)以及政治民主化的要求不斷增強(qiáng)。一方面,探索公民參與公共政策制定的方法,如政府組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見(jiàn)搜集法、聽(tīng)證制度和網(wǎng)上公開(kāi)征求民意等;另一方面,探索公民影響公共政策制定的渠道,如利用政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說(shuō)工作等政策參與渠道。

(三)以人為本的公共政策應(yīng)弘揚(yáng)公平原則

公平是公共政策的基本價(jià)值,公共政策是實(shí)現(xiàn)公平的媒介、手段。公平主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容:一是代內(nèi)公平,即當(dāng)代人之間的公平,它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機(jī)會(huì)選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現(xiàn)象,尤其把消除貧困作為優(yōu)先考慮的問(wèn)題。二是代際公平,即當(dāng)代人與后代人之間的公平。代際公平強(qiáng)調(diào),人類(lèi)賴(lài)于生存的自然資源是有限的,所以,當(dāng)代人不要為自己的發(fā)展和需要而掠奪式地使用資源,從而損害后代人發(fā)展和需要的條件,要給世世代代以公平利用自然資源和環(huán)境的權(quán)利。因此,這就要求政府在利用公共政策落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過(guò)程中要在其目標(biāo)取向上做到:以橫向的代內(nèi)公平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展;以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)不間斷的發(fā)展。公共政策要以立體公平為目標(biāo),促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

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篇（8）

一、適當(dāng)控制當(dāng)前國(guó)債規(guī)模的增長(zhǎng)速度

我國(guó)從1994年開(kāi)始完全依靠發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，因此自1994年以來(lái)，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模增長(zhǎng)很快（見(jiàn)表1），其中年度發(fā)行規(guī)模平均增長(zhǎng)28．5％左右，年底累計(jì)余額的年均增幅約為34．3％。由于我國(guó)國(guó)債規(guī)模的基數(shù)較小，雖然年均增長(zhǎng)百分比較高，但從絕對(duì)數(shù)額來(lái)看，年度發(fā)行規(guī)模年均增長(zhǎng)在300－600億元之間，增幅不算太大。不過(guò)，年底累計(jì)余額每年增長(zhǎng)均在1000億元以上。

表11994－1997年內(nèi)債規(guī)模及其增幅單位：億元

年份年度發(fā)行規(guī)模年底累計(jì)余額

19941028．572286．40

19951510．86（32．8％）3300．30（44．3％）

19961847．77（22．3％）4361．43（32．2％）

19972411．79（30．5％）5508．93（26．3％）

資料來(lái)源：《中國(guó)證券期貨統(tǒng)計(jì)年鑒1998》，中國(guó)證券會(huì)主編。

在國(guó)債規(guī)模增長(zhǎng)較快的同時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)依然保持著穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)，因此近幾年我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)率（即某年年底國(guó)債余額占當(dāng)年GDP的百分比）的變化并不算大。1997年的國(guó)債負(fù)擔(dān)率為7．37％，即使把統(tǒng)借統(tǒng)還外債算進(jìn)來(lái)，也不過(guò)8．12％。這就為1998年增發(fā)100億元10年期附息國(guó)債，實(shí)施更加積極的、反經(jīng)濟(jì)周期的財(cái)政政策提供了相應(yīng)的空間。

1998年的國(guó)債發(fā)行額達(dá)到3808．77億元（若計(jì)入統(tǒng)借統(tǒng)還外債，為3891．55億元），比1997年增長(zhǎng)57．9％。1998年的國(guó)債余額約為7862億元，占GDP的比重約為9．88％，若考慮到?jīng)]有列入財(cái)政預(yù)算的補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金的2700億元特別國(guó)債和轉(zhuǎn)貸地方政府使用的580億元國(guó)債等因素，則1998年的國(guó)債負(fù)擔(dān)率約為13．6％。

國(guó)際上一般把《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60％這一國(guó)債負(fù)擔(dān)率水平，作為衡量一個(gè)國(guó)家國(guó)債規(guī)模大小的指標(biāo)。與之相比，不難看出目前我國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率并不算高。但是考慮到我國(guó)恢復(fù)國(guó)債發(fā)行的時(shí)間不長(zhǎng)，財(cái)政收入占GDP的比重較低，以及近幾年來(lái)國(guó)債余額的增長(zhǎng)大大高于GDP的增長(zhǎng)率這一事實(shí)，從中長(zhǎng)期來(lái)看，我們必須執(zhí)行適度從緊的財(cái)政政策，適當(dāng)控制國(guó)債規(guī)模的增長(zhǎng)速度。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)歷年的財(cái)政赤字占GDP的比重為1－2％，低于國(guó)際公認(rèn)的3％這一警戒線。但是世界銀行和其他學(xué)者的研究表明，我國(guó)的財(cái)政赤字在改革開(kāi)放期間平均占GDP的8－9％，而不是公布的1－2％。他們把養(yǎng)老金支付缺口和銀行不良貸款均劃為財(cái)政赤字。

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認(rèn)為，由于目前中國(guó)正處于由計(jì)劃向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，因此與國(guó)有企業(yè)改革密切相關(guān)的退休職工養(yǎng)老金問(wèn)題和銀行系統(tǒng)不良貸款問(wèn)題，都會(huì)對(duì)中國(guó)的公共財(cái)政構(gòu)成巨大的資金壓力。鑒于中國(guó)所進(jìn)行的改革事業(yè)帶來(lái)的是游戲規(guī)則的重大改變，因此在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并不重要。為此，通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)在一定程度上解決養(yǎng)老金支付問(wèn)題和銀行不良貸款問(wèn)題，則是一種較為明智和必然的選擇。

銀行系統(tǒng)的不良貸款和退休職工的養(yǎng)老金支付制品是困擾當(dāng)前及今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大問(wèn)題。但是，不良貸款到底有多少，養(yǎng)老金缺口究竟有多大，對(duì)此，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們有過(guò)許多估算，標(biāo)準(zhǔn)·普爾評(píng)級(jí)公司和許多投資銀行（如美林證券公司）也有過(guò)不少研究，可以說(shuō)是眾口不一。

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)·普爾評(píng)級(jí)公司的估算，1997年年初我國(guó)銀行系統(tǒng)的不良貸款為2000億美元（折合人民幣16600億元），占1996年GDP的25％；還有的認(rèn)為，中國(guó)的不良貸款比例高達(dá)40％，并認(rèn)為中國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行在技術(shù)上已經(jīng)破產(chǎn)。至于養(yǎng)老金缺口的大小，世界銀行認(rèn)為，中國(guó)國(guó)有企業(yè)潛的養(yǎng)老金債務(wù)約占GDP的50％（比其它轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家小得多）。暫且不論推算的不良貸款和養(yǎng)老金缺口的準(zhǔn)確率有多高，但不難看出，不良貸款問(wèn)題和養(yǎng)老金問(wèn)題所產(chǎn)生的資金缺口還是很大的。

當(dāng)然，養(yǎng)老金問(wèn)題和銀行不良貸款問(wèn)題的最終解決絕不僅是單純依靠財(cái)政出資這一種方法，但它顯然會(huì)對(duì)目前的狀況構(gòu)成巨大的壓力。對(duì)于政府財(cái)政而言，在目前財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重短期內(nèi)不可能大幅提高的情況下，發(fā)行國(guó)債似乎是解決這兩大資金缺口的較為可行的途徑。

如果說(shuō)60％這一國(guó)債負(fù)擔(dān)率水平較為合適，那么考慮到銀行不良貸款和養(yǎng)老金支付缺口對(duì)于國(guó)債發(fā)行所構(gòu)成的巨大壓力，我們認(rèn)為，必須適當(dāng)控制當(dāng)前國(guó)債規(guī)模的增長(zhǎng)速度，以便為金融體制改革、社會(huì)保障體制改革等各項(xiàng)改革措施的深入推進(jìn)奠定穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)和堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。如1998年發(fā)行的2700億元特別國(guó)債，其實(shí)質(zhì)就是用于補(bǔ)充四家國(guó)有商業(yè)銀行資本金，保障四家國(guó)有商業(yè)銀行的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，從而進(jìn)一步有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、適度增加面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行國(guó)債的份額

我國(guó)的國(guó)債主要是面向個(gè)人發(fā)行的，其利率水平則是參照銀行存款利率確定的。這就決定了國(guó)債發(fā)行利率必須高于銀行存款利率，而且期限不能太長(zhǎng)。1994年以來(lái)（1996年除外），我國(guó)主要是采取向個(gè)人發(fā)行憑證式國(guó)債的方式，期限大多是2－5年，以3年為主，很受個(gè)人投資者的歡迎。

1996年，財(cái)政部通過(guò)上海和深圳兩個(gè)證券交易所進(jìn)行了面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行記賬式國(guó)債的試點(diǎn)工作。這一年，財(cái)政部不僅發(fā)行了長(zhǎng)至7年和10年、短至6個(gè)月和3個(gè)月的國(guó)債，使得國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)較為合理，而且發(fā)行期大大縮短。這既滿足了金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債管理的需要，又為當(dāng)年中央銀行開(kāi)展公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)提供了規(guī)范的操作工具。

一方面我國(guó)國(guó)債場(chǎng)外市場(chǎng)的交易秩序較為混亂，當(dāng)時(shí)國(guó)債的上市交易主要選擇在上海和深圳兩證券交易所；另一方面，國(guó)債作為一種安全性最高的固定收益工具，從其性質(zhì)來(lái)說(shuō)適宜在場(chǎng)外市場(chǎng)采取談判成交的方式進(jìn)行交易。如果國(guó)債的交易選擇在交易內(nèi)進(jìn)行的話，其價(jià)格波動(dòng)會(huì)較為劇烈。與此同時(shí)，面向個(gè)人發(fā)行國(guó)債，滿足城鄉(xiāng)居民的投資需求，始終是我國(guó)國(guó)債發(fā)行的一條重要原則。于是近兩年來(lái)，我國(guó)主要是面向個(gè)人發(fā)行不可流通但可提前變現(xiàn)的憑證式國(guó)債。1997年我國(guó)發(fā)行了1643．32億元憑證式國(guó)債，1998年憑證式國(guó)債的發(fā)行規(guī)模達(dá)到2200．10億元。

一般來(lái)說(shuō)，只要憑證式國(guó)債的利率水平高出銀行存款利率一定的幅度，在目前我國(guó)居民的投資渠道較少、居民儲(chǔ)蓄傾向較高城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄存款穩(wěn)定增長(zhǎng)的情況下，面向個(gè)人發(fā)行憑證式國(guó)債不失為一種較為穩(wěn)健的做法。

但考慮到憑證式國(guó)債存在發(fā)行期過(guò)長(zhǎng)、發(fā)行成本偏高、債券期限較短等問(wèn)題，以及國(guó)債規(guī)模越來(lái)越大的實(shí)際情況，我們還必須同時(shí)面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行記賬式國(guó)債。如1998年財(cái)政部就向四家國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行發(fā)行了1000億元國(guó)債，向其它商業(yè)銀行發(fā)行了423．5億元7年期專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債。

面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行國(guó)債，不僅可以使國(guó)債期限品種多樣化，而且能降低國(guó)債發(fā)行成本。同時(shí)，由于國(guó)債在金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)中發(fā)揮著“二級(jí)準(zhǔn)備金”的作用，因此中央財(cái)政基本上無(wú)須考慮金融機(jī)構(gòu)所持國(guó)債的還本問(wèn)題，通常按“借新還舊”方式處理即可。而隨著金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模不斷增大，其持有的國(guó)債余額也將不斷增加，毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)的國(guó)債發(fā)行將因此獲得一個(gè)規(guī)模極大且非常穩(wěn)定的市場(chǎng)。

我們知道，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，商業(yè)銀行持有的各種國(guó)債大約占其資產(chǎn)總額的10％左右。同時(shí)在這些國(guó)家的國(guó)債持有者結(jié)構(gòu)中，金融機(jī)構(gòu)占有相當(dāng)顯著的份額，如1996年年底，美國(guó)為50％，英國(guó)為80％，德國(guó)為60％。從這里不難看出，個(gè)人和在國(guó)債市場(chǎng)上只是起著微不足道的作用。如果我們用10％這一比例進(jìn)行簡(jiǎn)單的套算，我國(guó)的國(guó)債市場(chǎng)大約可以有1000億元的規(guī)模。

既然金融機(jī)構(gòu)持有大量國(guó)債，并且這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的中央銀行主要是通過(guò)國(guó)債公開(kāi)市場(chǎng)操作這一手段來(lái)調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣的供應(yīng)量，而且基礎(chǔ)貨幣的供應(yīng)量是不斷增長(zhǎng)的，因此對(duì)于中央銀行持有的國(guó)債，中央財(cái)政同樣無(wú)須考慮還本問(wèn)題。這樣大致算下來(lái)，中國(guó)人民銀行可以持有近15000億元的國(guó)債。對(duì)于國(guó)債市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，這顯然又是一個(gè)巨大的應(yīng)債來(lái)源。

由上述分析可知，僅金融機(jī)構(gòu)就可以持有近25000億元的國(guó)債余額，而1998年年底的國(guó)債余額不過(guò)11000億元。在國(guó)債規(guī)模越來(lái)越大、城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款增長(zhǎng)趨緩的背景下，我們必須適度增加面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行國(guó)債的份額。

三、建立具有較高安全性和流動(dòng)性的國(guó)債市場(chǎng)

一般而言，國(guó)債市場(chǎng)問(wèn)題比發(fā)行問(wèn)題更為重要。一個(gè)具有較高安全性和流動(dòng)性的國(guó)債市場(chǎng)，不僅便于確定新發(fā)國(guó)債的發(fā)行條件，而且能為其它籌資人發(fā)行債券建立成本標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，一個(gè)具有較高安全性和流動(dòng)性的國(guó)債市場(chǎng)的建立，不僅有利于金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債管理，而且便于中央銀行利用國(guó)債市場(chǎng)開(kāi)展公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)。

我國(guó)的國(guó)債市場(chǎng)是于1988年從國(guó)債中介機(jī)構(gòu)的柜臺(tái)交易開(kāi)始的。從當(dāng)時(shí)出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，主要是為了方便個(gè)人將手中持有的國(guó)債進(jìn)行變現(xiàn)。這和現(xiàn)代意義上的國(guó)債市場(chǎng)還不是一回事，然而畢竟是邁出了第一步。但在后幾年柜臺(tái)市場(chǎng)（又稱(chēng)“場(chǎng)外市場(chǎng)”）的發(fā)展過(guò)程中，由于國(guó)債托管、結(jié)算等設(shè)施建設(shè)的滯后和對(duì)場(chǎng)外市場(chǎng)的監(jiān)管沒(méi)有跟上，因此在場(chǎng)外市場(chǎng)上國(guó)債的買(mǎi)空賣(mài)空現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致場(chǎng)外市場(chǎng)的交易秩序較為混亂。

由于場(chǎng)外市場(chǎng)國(guó)債交易的安全性較差，機(jī)構(gòu)投資者不愿涉足這一領(lǐng)域，因此場(chǎng)外市場(chǎng)名存實(shí)亡。絕大部分國(guó)債交易就自然轉(zhuǎn)到了上海和深圳兩個(gè)證券交易所（又稱(chēng)“場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)”）。交易所利用相對(duì)發(fā)達(dá)的股票托管、結(jié)算系統(tǒng)，辦理了國(guó)債的托管、結(jié)算，提高了國(guó)債的交易效率，減少了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，因此交易所的國(guó)債量很快占到全國(guó)國(guó)債交易量的90％以上。但是，國(guó)債交易過(guò)于集中，對(duì)于國(guó)債市場(chǎng)乃至貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展有著非常不利的一面。

眾所周知，與企業(yè)發(fā)行的股票有所不同，國(guó)債作為一種固定收益工具，是由中央政府的信譽(yù)作為擔(dān)保的，其安全性最高，因此在許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，國(guó)債的托管、結(jié)算系統(tǒng)都與風(fēng)險(xiǎn)性較高的股票的長(zhǎng)管、結(jié)算系統(tǒng)相分離。與此相關(guān)，這些國(guó)家的國(guó)債交易絕大多數(shù)都是在場(chǎng)外市場(chǎng)進(jìn)行的，而在交易所進(jìn)行的國(guó)債量?jī)H占很小的比重。就美國(guó)而言，國(guó)債交易幾乎全是通過(guò)銀行和交易商在場(chǎng)外市場(chǎng)進(jìn)行的，而美國(guó)國(guó)債之所以在紐約證券交易所上市，僅僅是出于便利海外投資者購(gòu)買(mǎi)這一考慮－美國(guó)的證券法律規(guī)定，海外投資者只能購(gòu)買(mǎi)在紐約證券交易所上市的證券。

鑒于國(guó)債的托管、結(jié)算系統(tǒng)必須與風(fēng)險(xiǎn)性較高的股票的托管、結(jié)算系統(tǒng)相分離這一情況，在1996年年初，財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合籌建了中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司。1997年6月，按照國(guó)務(wù)院的指示，各商業(yè)銀行在從所撤出的同時(shí)，利用中央國(guó)債登記結(jié)算公司的托管、結(jié)算系統(tǒng)，開(kāi)辦了以逐筆談判成交為特點(diǎn)的銀行間債券市場(chǎng)（屬于集中性的場(chǎng)外市場(chǎng)）。

銀行間債券市場(chǎng)的建立，既體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)防止銀行信貸資金流入股市的保證銀行資產(chǎn)安全的管理要求，同時(shí)也符合國(guó)債市場(chǎng)以及貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。但是目前銀行間債券市場(chǎng)上的國(guó)債卻不夠活躍，始終處于低迷狀態(tài)。這既不能滿足商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債管理的需要，又不能為中央財(cái)政確定新發(fā)國(guó)債的發(fā)行條件提供參照，更不利于傳導(dǎo)中央銀行的貨幣政策信號(hào)。

為促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展和完善，提高國(guó)債市場(chǎng)的流動(dòng)性和安全性，我們認(rèn)為，今后隨著存款準(zhǔn)備金制度的進(jìn)一步改革和中央銀行逐步加大國(guó)債公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的比重，中央財(cái)政既要堅(jiān)持面向個(gè)人發(fā)行憑證式國(guó)債，又要依托中央國(guó)債登記結(jié)算公司和銀行間債券市場(chǎng)，逐步增大發(fā)行面向金融機(jī)構(gòu)的記賬式國(guó)債的份額。

就目前來(lái)看，國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展應(yīng)以銀行間債券市場(chǎng)為中心，而為了提高銀行間債券市場(chǎng)的流動(dòng)性，財(cái)政部和中國(guó)人民銀行應(yīng)積極主動(dòng)配合，著重采取如下幾項(xiàng)穩(wěn)妥而有效的措施：

第一，逐步擴(kuò)大銀行間債券市場(chǎng)的參與者，尤其是應(yīng)增加信譽(yù)良好、資金實(shí)力雄厚的保險(xiǎn)公司、證券公司，以及部分商業(yè)銀行的授權(quán)分行等，使之成為“金融同業(yè)市場(chǎng)”。

第二，把國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商制度和公開(kāi)市場(chǎng)一級(jí)交易商制度合二為一，完善國(guó)債一級(jí)交易商（PrimaryDealer）制度，充分發(fā)揮國(guó)債一級(jí)交易商的做市商作用，使之既能支持財(cái)政部的國(guó)債發(fā)行，又能配合中國(guó)人民銀行的公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)。

第三，在條件成熟時(shí)，打通銀行間債券市場(chǎng)和其它債券市場(chǎng)（如交易所債券市場(chǎng)），促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)以及貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的共同發(fā)展。

四、現(xiàn)階段地方政府不宜發(fā)行債券

由于受到亞洲金融危機(jī)的影響，1998年以來(lái)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。為此，1998年上半年曾有人提議，允許省級(jí)地方政府在中央的宏觀調(diào)控下發(fā)行本地政府債券。其實(shí)，盡管《預(yù)算法》明文規(guī)定不允許地方政府發(fā)行債券，然而實(shí)際上各級(jí)地方政府都在借款，只是名義不同罷了。而且地方政府債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，主要用于公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

眾所周知，公共財(cái)政是政府集中一部分國(guó)民生產(chǎn)總值來(lái)滿足社會(huì)公共需要的收支活動(dòng)，并通過(guò)收支活動(dòng)調(diào)節(jié)總需求與總供給的平衡，以達(dá)到優(yōu)化配置、公平分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)。而地方性的公共需要（如文教、衛(wèi)生保健和市政建設(shè)等）適于由地方政府提供，因而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行分級(jí)預(yù)算體制，允許地方政府發(fā)行債券或向銀行借款，地方預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。

一般說(shuō)來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，中央財(cái)政實(shí)際可支配收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重較高，而且金融市場(chǎng)（包括國(guó)債市場(chǎng)）較為發(fā)達(dá)。因此，這些國(guó)家的地方政府在出現(xiàn)財(cái)政赤字的情況下，可以通過(guò)發(fā)行債券或向銀行借款來(lái)予以彌補(bǔ)。至于目前我國(guó)是否應(yīng)該允許地方政府發(fā)行債券，還需結(jié)合我國(guó)的情況進(jìn)行具體的分析。

1994年分稅制改革之后，中央財(cái)政組織的收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重有所提高（在50％以上），但中央財(cái)政實(shí)際可支配收入的比重（20％左右）和全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重（10－12％）仍然很低。在目前中央財(cái)政實(shí)際可支配收入所占比重較低的情況下，如果允許地方政府發(fā)行債券，勢(shì)必會(huì)造成財(cái)力更加分散的局面。

篇（9）

的技術(shù)裝備水平

工業(yè)部門(mén)勞動(dòng)力的技術(shù)裝備程度是反映一個(gè)國(guó)家工業(yè)化水平和結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度的重要標(biāo)志。分析表明，長(zhǎng)期以來(lái)，外商投資主要集中于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，結(jié)構(gòu)性因素對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升作用反而產(chǎn)生了負(fù)向影響。因此，如果能夠引導(dǎo)外商更多向資本裝備程度比較高的行業(yè)投資，外商投資的資本密集優(yōu)勢(shì)與這種結(jié)構(gòu)性因素的乘數(shù)效果結(jié)合在一起，對(duì)整體技術(shù)裝備水平的提升效果將會(huì)明顯上升。另一方面，作為中國(guó)這樣的人口大國(guó)，資本是各種生產(chǎn)要素中最為稀缺的要素，因此，提高資本的產(chǎn)出效率應(yīng)當(dāng)是整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)的主要標(biāo)志之一。從實(shí)證分析結(jié)果來(lái)看，黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、電子及通訊設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、有色金屬、醫(yī)藥制造業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、電氣設(shè)備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的人均資產(chǎn)水平、單位資產(chǎn)的產(chǎn)出效率明顯高于工業(yè)部門(mén)平均水平，如果鼓勵(lì)外商投資于這些行業(yè)領(lǐng)域、各相關(guān)產(chǎn)業(yè)以及工業(yè)部門(mén)整體的技術(shù)裝備程度和資本產(chǎn)出效率將會(huì)顯著提高。此外，這些產(chǎn)業(yè)投資的增長(zhǎng)將產(chǎn)生對(duì)裝備和生產(chǎn)技術(shù)手段的大量需求，能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)裝備工業(yè)生產(chǎn)提供更多參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。中國(guó)投入產(chǎn)出表分析結(jié)果表明，在最終需求中，固定資產(chǎn)投資對(duì)總需求增長(zhǎng)的誘發(fā)效果高于其他最終需求項(xiàng)目。因此，如果上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)了國(guó)內(nèi)裝備工業(yè)的需求增長(zhǎng)，將會(huì)在很大程度上提高總需求的增長(zhǎng)水平。

根據(jù)行業(yè)分析的結(jié)果，在一些國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)投資的資本密集型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，綜合稅負(fù)高于工業(yè)平均稅負(fù)水平，而且長(zhǎng)期以來(lái)成為影響外商面向這些行業(yè)投資決策的負(fù)面因素。另一方面，資本密集型行業(yè)投資中設(shè)備和技術(shù)投資占有相當(dāng)高的比重，在國(guó)內(nèi)缺乏足夠替代能力和設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅水平仍然比較高的條件下，對(duì)投資設(shè)備進(jìn)口征收關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅將明顯提高投資成本，嚴(yán)重制約資本密集型行業(yè)吸收外資的增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。為了解決這一矛盾，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整行業(yè)稅收結(jié)構(gòu)，減輕國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展行業(yè)的企業(yè)稅負(fù)水平；另一方面，對(duì)列為鼓勵(lì)性行業(yè)目錄的外商投資項(xiàng)目的設(shè)備進(jìn)口繼續(xù)實(shí)施減免稅優(yōu)惠政策，以保持政策調(diào)控的有效性。

二、通過(guò)吸引外商投資改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的技術(shù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量

今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，紡織、普通機(jī)械、冶金、建材、石化、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)材料和投資材料在我國(guó)具有廣泛的市場(chǎng)需求，在整體工業(yè)中仍然占有較大比重。這些行業(yè)是國(guó)家工業(yè)化的基礎(chǔ)，也是比較優(yōu)勢(shì)的所在。這些領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整政府已經(jīng)不可能拿出大量資金投入，應(yīng)當(dāng)大力吸引包括外商投資在內(nèi)的資金參與這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造。由于這些行業(yè)的產(chǎn)品多數(shù)已經(jīng)在市場(chǎng)上供過(guò)于求，而且行業(yè)中國(guó)有企業(yè)的比重較大，技術(shù)改造和設(shè)備更新的進(jìn)展相對(duì)滯后。因此，應(yīng)當(dāng)盡量減少增加新的項(xiàng)目，注重現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造、增加新技術(shù)新品種，提高產(chǎn)品性能、質(zhì)量和勞動(dòng)生產(chǎn)率，提升工藝技術(shù)和裝備水平。為了達(dá)到這樣的目的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的特點(diǎn)，完善國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易和購(gòu)并環(huán)境，鼓勵(lì)外資以技術(shù)和設(shè)備等方式參股、購(gòu)并和進(jìn)行資產(chǎn)重組。為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)創(chuàng)造條件。

三、允許外商風(fēng)險(xiǎn)資金參與創(chuàng)業(yè)型企業(yè)投資，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，奠定經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的基礎(chǔ)和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)狀采用不同的利用外資方式。對(duì)于經(jīng)過(guò)努力可以自主開(kāi)發(fā)并形成優(yōu)勢(shì)的高新技術(shù)，要通過(guò)吸引外商投資引進(jìn)尖端技術(shù)，增強(qiáng)自主開(kāi)發(fā)研究的技術(shù)手段和能力，對(duì)于具備一定實(shí)力而且市場(chǎng)前景廣闊的技術(shù)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)與外商投資企業(yè)合作，尋求共同發(fā)展。對(duì)于投資巨大，技術(shù)不容易引進(jìn)，依靠自身能力難以取得較快發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，要放開(kāi)股權(quán)、規(guī)模等方面的限制，允許外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，在中國(guó)獲得發(fā)展。目前，世界各國(guó)在完善高科技風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投資環(huán)境方面采取了許多積極措施，其中發(fā)揮資本市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)板塊以及風(fēng)險(xiǎn)投資基金的作用是改善風(fēng)險(xiǎn)投資環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。中國(guó)目前的風(fēng)險(xiǎn)投資基金規(guī)模有限、機(jī)制不夠靈活，證券市場(chǎng)的創(chuàng)業(yè)板塊遲遲未能推出，尤其在外資參與風(fēng)險(xiǎn)投資的政策和制度環(huán)境尚未形成。為了鼓勵(lì)外資積極參與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理人才，這些方面的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)盡快予以解決。

四、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，吸引外商投資促進(jìn)壟斷行業(yè)的改革和升級(jí)

由于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)的一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)部門(mén)形成了大量的壟斷行業(yè)，大大提高了社會(huì)成本，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)效率的提高形成制約。隨著加入WTO和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，壟斷部門(mén)的市場(chǎng)化改革成為今后經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為了適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，應(yīng)當(dāng)逐步減少壟斷行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，允許外商投資金融、保險(xiǎn)、證券、旅游、能源生產(chǎn)與供應(yīng)、交通設(shè)施建設(shè)、環(huán)保等領(lǐng)域。這樣可以充分利用國(guó)外資金發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，提高產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套和服務(wù)能力。在一些基礎(chǔ)設(shè)施和領(lǐng)域可以更多通過(guò)BOT等項(xiàng)目融資方式或者其他一些金融創(chuàng)新手段籌集資金，在提高社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施供給能力的同時(shí)，確保投資者和消費(fèi)者的利益取得最大均衡。

五、繼續(xù)鼓勵(lì)外商投資于第三產(chǎn)業(yè)和資本裝備程度比較高的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)基礎(chǔ)

中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，解決勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題將是一個(gè)長(zhǎng)期的課題。改革開(kāi)放以來(lái)，外商投資為中國(guó)的勞動(dòng)力提供了大量與資本要素結(jié)合的機(jī)會(huì)，在農(nóng)村勞動(dòng)力向工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基本目標(biāo)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，這種方式仍然是中國(guó)吸收過(guò)剩勞動(dòng)力的主要途徑之一。為此，繼續(xù)鼓勵(lì)外商向服裝、紡織、家具制造業(yè)、文教體育用品、皮革毛皮制品等傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)增加投資，顯然會(huì)對(duì)擴(kuò)大就業(yè)需求產(chǎn)生良好效果。但是從提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平等結(jié)構(gòu)調(diào)整的長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，還是應(yīng)當(dāng)選擇一些具有一定技術(shù)含量、同時(shí)勞動(dòng)力吸納效果明顯的行業(yè)吸引外商投資，這樣既有利于增加勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革帶來(lái)的失業(yè)壓力，同時(shí)有助于產(chǎn)業(yè)技術(shù)和結(jié)構(gòu)升級(jí)。

例如，電子通訊設(shè)備產(chǎn)業(yè)是工業(yè)部門(mén)中具有較高技術(shù)含量的行業(yè)，目前，這一行業(yè)的“三資”企業(yè)就業(yè)人數(shù)占全部“三資”企業(yè)就業(yè)人數(shù)的11.5％，就吸收就業(yè)規(guī)模而言?xún)H次于服裝行業(yè)的11.9％居第二位。電氣機(jī)械、交通運(yùn)輸設(shè)備、金屬制品也具有類(lèi)似的特點(diǎn)。由于這些行業(yè)不論是資產(chǎn)裝備還是吸收就業(yè)的規(guī)模都超過(guò)了其他工業(yè)部門(mén)，勞動(dòng)力需求每增長(zhǎng)1％帶來(lái)的新增就業(yè)人數(shù)大于其他行業(yè)的平均水平。因此，鼓勵(lì)外商增加在這些行業(yè)的投資，有利于擴(kuò)大就業(yè)總量規(guī)模，同時(shí)有利于提高工業(yè)部門(mén)整體的技術(shù)裝備水平。此外，從市場(chǎng)需求的角度來(lái)看，復(fù)雜或者深加工產(chǎn)品，由于其生產(chǎn)鏈條長(zhǎng)、需要較多配套生產(chǎn)等特點(diǎn)，每增加單位需求對(duì)勞動(dòng)力需求的綜合（直接和間接）誘發(fā)效果可能會(huì)高于工業(yè)平均水平。例如根據(jù)投入產(chǎn)出分析結(jié)果（趙晉平：“中國(guó)勞動(dòng)力投入的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)——與日本的比較”《亞洲經(jīng)濟(jì)》（日本亞洲經(jīng)濟(jì)研究所），1994年第7期），社會(huì)總需求增加帶來(lái)的就業(yè)需求誘發(fā)效果最大的行業(yè)，除了紡織品制造業(yè)、建筑材料等典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)之外，還包括了一般機(jī)械、金屬制品、化工、電氣機(jī)械等資金密集型產(chǎn)業(yè)。主要原因：一是這些行業(yè)本身就業(yè)規(guī)模在全部工業(yè)中的比重比較高；二是由于最終誘發(fā)效果中包括了對(duì)其他上游配套工業(yè)的間接誘發(fā)部分。因此，鼓勵(lì)外商投資于以上述產(chǎn)品為主要原材料、零部件、生產(chǎn)手段和出口商品來(lái)源的行業(yè)部門(mén)，將會(huì)增加對(duì)這些產(chǎn)品的市場(chǎng)需求，并產(chǎn)生明顯的勞動(dòng)力吸納效果。

在中國(guó)的“十五”計(jì)劃中，明確提出了大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，服務(wù)業(yè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中基礎(chǔ)最為薄弱、最缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)域之一。因此，通過(guò)鼓勵(lì)外商向服務(wù)業(yè)投資，不僅僅是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和兌現(xiàn)入世承諾的需要，實(shí)際上也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)、改善服務(wù)質(zhì)量和環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力的必要舉措。另一方面，多數(shù)服務(wù)業(yè)屬于勞動(dòng)密集型行業(yè)，擴(kuò)大這些行業(yè)規(guī)模，有利于提供更多的勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)。同樣根據(jù)投入產(chǎn)出分析的結(jié)果，在服務(wù)業(yè)中，單位總需求產(chǎn)生的勞動(dòng)力誘發(fā)需求都比較高。商業(yè)、飲食業(yè)高居第一位，其次是教育科研醫(yī)療部門(mén)、運(yùn)輸、社會(huì)服務(wù)等，從這些主要服務(wù)業(yè)的相對(duì)勞動(dòng)力吸納效果來(lái)看，普遍高于工業(yè)部門(mén)中的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，即這些行業(yè)投資每增長(zhǎng)一個(gè)單位帶來(lái)的勞動(dòng)力需求增長(zhǎng)率超過(guò)工業(yè)部門(mén)的平均水平。如果能夠通過(guò)吸收外商投資于第三產(chǎn)業(yè)，對(duì)于解決勞動(dòng)力由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移將發(fā)揮十分有效的作用。

六、鼓勵(lì)外商向需求誘發(fā)效果明顯的產(chǎn)業(yè)投資，有效利用跨國(guó)公司的全球網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)資源，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易出口

不同產(chǎn)業(yè)需求增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)總需求的拉動(dòng)效果存在明顯差別，有些產(chǎn)業(yè)由于生產(chǎn)所需要的較長(zhǎng)零部件、原材料供應(yīng)鏈條，單位產(chǎn)品需求增長(zhǎng)對(duì)各產(chǎn)業(yè)需求的波及效果高于社會(huì)平均水平。在投入產(chǎn)出分析中一般把反映某種產(chǎn)品需求增長(zhǎng)對(duì)各部門(mén)需求增長(zhǎng)影響程度的指標(biāo)稱(chēng)為影響力系數(shù)，把影響力系數(shù)大于1的產(chǎn)業(yè)稱(chēng)作前關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。刺激這些產(chǎn)品需求增長(zhǎng)往往是總需求政策的重點(diǎn)。根據(jù)中國(guó)1997年投入產(chǎn)出表的計(jì)算結(jié)果，自行車(chē)制造業(yè)、日用電子器具、有色金屬壓延加工、電氣機(jī)械、文化辦公用機(jī)械、電子計(jì)算機(jī)制造業(yè)、農(nóng)林機(jī)械制造業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、金屬制品業(yè)等產(chǎn)業(yè)的影響力系數(shù)高于社會(huì)平均水平，具有明顯的前關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。因此，通過(guò)鼓勵(lì)跨國(guó)公司在這些領(lǐng)域的投資，并利用其營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)和國(guó)際化優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大產(chǎn)品出口，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)總需求增長(zhǎng)的效果明顯超過(guò)其他行業(yè)部門(mén)。為了達(dá)到這樣的目的，應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)前關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的零部件配套能力，通過(guò)中間產(chǎn)品的進(jìn)口替代，延長(zhǎng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條。

此外，從單位銷(xiāo)售收入的出口比重來(lái)看，皮革毛皮制品、家具制造業(yè)、機(jī)械、金屬制品、塑料制品、紡織、食品、服裝等行業(yè)的出口含量最高，表明這些產(chǎn)品的外向型程度超過(guò)其他產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力比較強(qiáng)。擴(kuò)大這些領(lǐng)域的外商投資規(guī)模，有利于促進(jìn)整體工業(yè)出口比例的提高，有利于中國(guó)工業(yè)產(chǎn)品擴(kuò)大在國(guó)際市場(chǎng)中的份額。為了實(shí)現(xiàn)促進(jìn)出口長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善貿(mào)易管理體制，按照我國(guó)的入世承諾，盡快實(shí)行全面的外貿(mào)登記制，并恢復(fù)出口“零稅率”的正常退稅制度，這將有利于加工貿(mào)易出口的零部件進(jìn)口替代，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

七、完善外商中小企業(yè)投資的政策環(huán)境，提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的配套能力

按照企業(yè)分工的一般性特點(diǎn)，大型跨國(guó)公司的生產(chǎn)加工需要大量中小企業(yè)為之配套。因此，當(dāng)?shù)氐呐涮啄芰θ绾我彩强鐕?guó)公司投資目的地選擇的重要參考因素之一。目前，許多主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特別是外商投資企業(yè)比較集中的產(chǎn)業(yè)，大量的零部件和材料依賴(lài)于從國(guó)外進(jìn)口的主要原因之一就是因?yàn)閲?guó)內(nèi)現(xiàn)有中小企業(yè)缺乏符合要求的配套能力。因此，逐步形成跨國(guó)公司大型生產(chǎn)加工基地所需要的配套能力，不但有利于降低生產(chǎn)加工成本、提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而且可以為國(guó)內(nèi)眾多中小企業(yè)提供直接進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的途徑，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動(dòng)相關(guān)上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。由此可見(jiàn)，如何促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是今后中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的重要課題之一。為了形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的配套能力，一方面可以發(fā)揮當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)、特別是民營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用，通過(guò)市場(chǎng)導(dǎo)向和政策扶持培育配套能力。近年來(lái)，國(guó)外許多投資者對(duì)民營(yíng)企業(yè)表現(xiàn)出濃厚的興趣，如果進(jìn)一步放開(kāi)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、建立和完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，允許國(guó)外資金通過(guò)參股和購(gòu)并等方式與民營(yíng)企業(yè)形成資產(chǎn)或戰(zhàn)略同盟關(guān)系，有利于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。另一方面，吸引外國(guó)中小企業(yè)投資是盡快形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)配套能力的有效捷徑。據(jù)調(diào)查，目前許多中小企業(yè)來(lái)華投資的主要目的是為具有供貨關(guān)系的大型跨國(guó)公司繼續(xù)從事配套生產(chǎn)和服務(wù)。但是客觀上看，中小企業(yè)投資在融資、稅收、跨國(guó)經(jīng)營(yíng)、雇傭當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力和技術(shù)、管理人員等方面面臨的困難遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)大型企業(yè)，而且國(guó)內(nèi)目前也缺乏必要的中小企業(yè)政策扶持。因此，為外商中小企業(yè)投資創(chuàng)造良好投資環(huán)境，鼓勵(lì)并扶持這些企業(yè)為跨國(guó)公司發(fā)展境內(nèi)加工基地提供配套，擴(kuò)大“產(chǎn)業(yè)聚積效應(yīng)”（產(chǎn)業(yè)聚積效應(yīng)是指在中國(guó)一些地區(qū)的特定產(chǎn)業(yè)群體形成過(guò)程。譬如，就某一個(gè)地區(qū)而言，最初階段首先僅僅是由一些外商投資企業(yè)進(jìn)入該地區(qū)，設(shè)立加工組裝企業(yè)；由于這些企業(yè)的零部件需求吸引一些國(guó)外相關(guān)零部件生產(chǎn)商也進(jìn)入該地區(qū)投資設(shè)立零部件生產(chǎn)企業(yè)；由于當(dāng)?shù)亻_(kāi)始具備零部件配套能力，進(jìn)一步吸引新的加工組裝企業(yè)進(jìn)入該地區(qū)，周而復(fù)始，在該地區(qū)形成某一產(chǎn)品的完整生產(chǎn)體系，并聚集了大批企業(yè)，形成既包括本地企業(yè)，也包括外資企業(yè)的巨大生產(chǎn)基地。參見(jiàn)（日本）黑田篤郎《中國(guó)制造》，東洋經(jīng)濟(jì)新報(bào)社，2001年5月），應(yīng)當(dāng)成為利用外資產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的重要內(nèi)容。

篇（10）

歐洲理事會(huì)；歐盟；跨國(guó)廣播電視；公共廣播電視

歐洲國(guó)家眾多，廣播電視業(yè)發(fā)達(dá)。為促進(jìn)泛歐框架下廣播電視業(yè)的發(fā)展，歐洲理事會(huì)與歐盟一直致力于跨國(guó)廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的立法規(guī)范工作，并且卓有成效。

一、歐洲廣播電視法規(guī)及其變化

1989年5月，歐理會(huì)制定了《歐洲跨國(guó)廣播電視協(xié)議》。協(xié)議規(guī)定各國(guó)不得妨礙跨國(guó)廣播電視，提出了保護(hù)未成年人權(quán)益、實(shí)行反駁權(quán)制度、播出歐洲制作的節(jié)目等原則。其中要求成員國(guó)用半數(shù)以上的時(shí)間播放歐洲制作的節(jié)目。該組織還專(zhuān)門(mén)成立了“跨國(guó)電視常設(shè)委員會(huì)”，作為成員國(guó)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)并監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行的常設(shè)機(jī)構(gòu)。其實(shí)，協(xié)議中的規(guī)定仍處于各國(guó)討論之中，直至同年10月，當(dāng)時(shí)的歐共體十二國(guó)頒布《無(wú)國(guó)界電視指導(dǎo)原則》，才將協(xié)議中規(guī)定的上述原則確定下來(lái)。指導(dǎo)原則中關(guān)于節(jié)目播出的標(biāo)準(zhǔn)最為突出，即要求各國(guó)電視節(jié)目總量中應(yīng)保證“歐洲作品”(即歐洲制作的節(jié)目)最少不得低于50％(不含新聞、體育、廣告、電視購(gòu)物等節(jié)目)；而且10％以上的節(jié)目時(shí)間或節(jié)目預(yù)算屬于獨(dú)立制作人制作的歐洲節(jié)目。另外，還對(duì)節(jié)目贊助與廣告也有相應(yīng)的規(guī)定。歐共體也設(shè)立了一個(gè)聯(lián)絡(luò)小組，在各成員國(guó)與歐共體之間就指導(dǎo)原則實(shí)施方面的問(wèn)題與意見(jiàn)進(jìn)行交流，以保證其順利實(shí)施。指導(dǎo)原則于1991年10月生效，至1993年底，歐盟所屬?lài)?guó)家已全部通過(guò)此項(xiàng)立法，而上述協(xié)議則于1993年5月才正式生效。

《歐洲跨國(guó)廣播電視協(xié)議》只適用于跨國(guó)廣播電視及其節(jié)目流通，對(duì)各國(guó)國(guó)內(nèi)廣播電視并無(wú)制約作用。《無(wú)國(guó)界電視指導(dǎo)原則》所規(guī)定的節(jié)目與廣告標(biāo)準(zhǔn)既適用于歐盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)廣播電視，也適用于歐盟國(guó)家之間的跨國(guó)廣播電視。顯然，后者的約束力強(qiáng)于前者。因此，指導(dǎo)原則真正在歐共體范圍內(nèi)為歐洲跨國(guó)廣播電視規(guī)定了具體標(biāo)準(zhǔn)。

跨國(guó)廣播電視還涉及作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利及其經(jīng)濟(jì)利益等問(wèn)題。起初，各國(guó)對(duì)此各執(zhí)己見(jiàn)，頗有分歧。歐盟委員會(huì)于1993年9月制定了《關(guān)于調(diào)整衛(wèi)星廣播及有線系統(tǒng)轉(zhuǎn)播中著作權(quán)及相關(guān)諸權(quán)利處置規(guī)則的指導(dǎo)原則》，1995年1月生效。1994年，歐理會(huì)通過(guò)了《鄰接權(quán)宣言》與《關(guān)于跨國(guó)衛(wèi)星廣播中著作權(quán)及鄰接權(quán)諸問(wèn)題的歐洲協(xié)議》。這些文件在保護(hù)跨國(guó)廣播電視作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利的同時(shí)，不妨礙新傳播技術(shù)的利用，保證跨國(guó)廣播電視節(jié)目的傳播與接收，為跨國(guó)廣播電視協(xié)議與指導(dǎo)原則的有效實(shí)施與修改提供了法律支持。1997年7月，歐盟委員會(huì)與各成員國(guó)廣播電視的立法與行政部門(mén)互相協(xié)調(diào)，修訂其1989年指導(dǎo)原則。新指導(dǎo)原則詳細(xì)規(guī)定了國(guó)家管轄廣播電視服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)執(zhí)行歐洲節(jié)目配額制，但允許各國(guó)在執(zhí)行時(shí)保留一定的靈活性。原則將“歐洲作品”推廣至成員國(guó)與非成員國(guó)合制的節(jié)目，并對(duì)“獨(dú)立制作人”如何更容易更有效地幫助各國(guó)執(zhí)行原則中的標(biāo)準(zhǔn)重新作了規(guī)定。歐理會(huì)為完善1989年協(xié)議的內(nèi)容，并與已經(jīng)修改的《無(wú)國(guó)界電視指導(dǎo)原則》相一致，也于1998年9月修改了原有協(xié)議。其中對(duì)廣播者、廣告等概念重新進(jìn)行界定，對(duì)答辯權(quán)、公眾獲取信息權(quán)、廣告及電視購(gòu)物等內(nèi)容重新作了表述，著重增強(qiáng)協(xié)議執(zhí)行的操作性。修改后的協(xié)議與指導(dǎo)原則在目的與內(nèi)容上相輔相成。

2001年11月，歐理會(huì)通過(guò)關(guān)于音像遺產(chǎn)保護(hù)的協(xié)議及議定書(shū)。2002年1月，歐理會(huì)還成立了名為“未來(lái)歐洲跨國(guó)電視協(xié)議”的專(zhuān)家組，討論該協(xié)議如何適應(yīng)不斷變化的廣播電視環(huán)境。相信歐理會(huì)與歐盟將會(huì)有更新的廣播電視管理規(guī)范出臺(tái)。

在公共廣播電視方面，歐理會(huì)曾于1994年在布拉格召開(kāi)會(huì)議，主要討論“新聞自由與人權(quán)”和“公共服務(wù)廣播電視的未來(lái)”兩個(gè)議題。此次會(huì)議之后，歐理會(huì)通過(guò)了“保證公共服務(wù)廣播電視獨(dú)立”的決議，旨在消除政府對(duì)廣播電視的負(fù)面影響，并提出一些咨詢(xún)建議。布拉格會(huì)議標(biāo)志著歐理會(huì)在東歐劇變之后開(kāi)始從新的泛歐角度重新規(guī)劃歐洲的公共服務(wù)廣播電視業(yè)。①在1999年1月促進(jìn)媒介多元化的建議中，歐理會(huì)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)廣播電視應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)不同階層的呼聲與利益，并在節(jié)目中反映出來(lái)，要求各成員國(guó)保證公共廣播電視機(jī)構(gòu)的編輯獨(dú)立與組織自，在運(yùn)作與資金方面確保公共廣播電視實(shí)現(xiàn)其在民主社會(huì)中的作用，各國(guó)應(yīng)根據(jù)傳媒技術(shù)革新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)調(diào)整相關(guān)政策法規(guī)，有效保障媒體多元性。2000年6月，歐理會(huì)40個(gè)成員國(guó)召開(kāi)以“未來(lái)的媒體政策”為主題的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。會(huì)議指出，在全球經(jīng)濟(jì)一體化和傳播網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，歐洲傳媒應(yīng)反映歐洲文化的多樣性，保持私營(yíng)媒體與公共媒體機(jī)構(gòu)的運(yùn)作平衡。與會(huì)者批評(píng)了媒體集中及其趨利取向，認(rèn)為公共廣播電視在歐洲社會(huì)民主、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展中具有不可替代的作用。②12月，部長(zhǎng)代表會(huì)議頒布《文化多樣性宣言》，重申公共服務(wù)廣播電視對(duì)維護(hù)文化多樣性的重要作用。

歐盟對(duì)公共廣播電視機(jī)制也給予肯定與認(rèn)同。1996年9月，歐盟議會(huì)決議指出：“歐洲的媒體政策在成員國(guó)內(nèi)以及在歐洲大的范圍內(nèi)都應(yīng)該大力支持公共廣播電視事業(yè)的發(fā)展。在公共廣播電視事業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分考慮到廣播電視在達(dá)成歐盟其他目標(biāo)方面所起到的不可忽視的積極作用。”次年6月，歐盟委員會(huì)在荷蘭阿姆斯特丹召開(kāi)會(huì)議，通過(guò)了關(guān)于公共廣播電視事業(yè)問(wèn)題的議定書(shū)，并成為歐洲共同體條約的一部分。議定書(shū)規(guī)定，將在不侵犯每個(gè)成員國(guó)權(quán)限的前提下，為公共廣播電視機(jī)構(gòu)提供資金。這筆資金是給予公共廣播電視機(jī)構(gòu)用于完成每個(gè)成員國(guó)具有公共服務(wù)價(jià)值的事項(xiàng)。議定書(shū)中還闡明了各成員國(guó)的權(quán)能；建立和組織公共廣播電視機(jī)構(gòu)；確定公共廣播電視機(jī)構(gòu)的社會(huì)價(jià)值；等等。這是歐盟立憲機(jī)構(gòu)第一次明確承認(rèn)公共廣播電視的作用。③1998年，歐盟委員會(huì)還通過(guò)一項(xiàng)所謂“媒介融合”時(shí)期廣播電視法制的綠皮書(shū)，認(rèn)為有必要深入討論公共服務(wù)廣播電視機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的公共利益的內(nèi)容，并檢驗(yàn)其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提供公共服務(wù)的程度。④這些規(guī)定為歐洲各國(guó)維護(hù)公共廣播電視事業(yè)提供了法律依據(jù)。

二、歐理會(huì)與歐盟的目標(biāo)

歐理會(huì)與歐盟十分重視歐洲范圍內(nèi)廣播電視政策法規(guī)的制定與完善工作，主要是因?yàn)樽陨蟼€(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，整個(gè)世界的傳播技術(shù)與環(huán)境發(fā)生了深刻變化。這些變化具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：

第一，大眾傳播技術(shù)日新月異。衛(wèi)星電視傳輸技術(shù)的普及與革新，使廣播電視結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。歐洲國(guó)家眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，電視信號(hào)的跨國(guó)溢出與接收和各國(guó)廣播電視業(yè)密切相關(guān)。90年代以后，數(shù)字信息壓縮與傳輸技術(shù)同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)又成為時(shí)代寵兒，為開(kāi)發(fā)新的頻道提供了技術(shù)前提。這使得歐洲廣播電視迫切需要制定共同標(biāo)準(zhǔn)，消除原有規(guī)定因技術(shù)進(jìn)步而引起的模糊性。

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第二，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。從20世紀(jì)80年代初美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)與默多克進(jìn)軍歐洲以后，歐洲各國(guó)面臨著一個(gè)共同的問(wèn)題就是抵制美國(guó)影視業(yè)的大舉入侵。美國(guó)影視業(yè)一直是其對(duì)歐盟出口中的第二大創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)，這不僅嚴(yán)重阻礙歐洲廣播電視業(yè)的發(fā)展，也使歐洲在經(jīng)濟(jì)上遭受重大損失。另外，歐洲廣播電視內(nèi)部市場(chǎng)也面臨越來(lái)越多的問(wèn)題，電臺(tái)電視臺(tái)數(shù)量增多，規(guī)模擴(kuò)大，媒體并購(gòu)變化無(wú)常，各國(guó)之間的廣播電視糾紛也時(shí)有發(fā)生。1996年，歐洲法院判定瑞典不得禁止歐盟其他國(guó)家針對(duì)兒童的廣播電視廣告；歐盟還要求法國(guó)允許播放含有酒類(lèi)廣告的體育電視節(jié)目。*這促使歐理會(huì)與歐盟對(duì)協(xié)議和指導(dǎo)原則進(jìn)行修改，盡量減少歐洲各國(guó)在跨國(guó)廣播電視方面的磨擦，從而達(dá)到互惠互利。

第三，私營(yíng)化浪潮方興未艾。當(dāng)前廣播電視業(yè)私營(yíng)化的規(guī)模與勢(shì)頭已經(jīng)嚴(yán)重威脅到公共廣播電視業(yè)的生存環(huán)境，再若缺乏法律上的保障，其資金與經(jīng)營(yíng)將面臨越來(lái)越多的困難。私營(yíng)化浪潮與美國(guó)影視業(yè)的大舉入侵，同時(shí)還使歐洲原有的社會(huì)生活與文化觀念發(fā)生了很大變化。因此，維護(hù)公共廣播電視業(yè)的生存及其作用，增強(qiáng)“歐洲意識(shí)”，成為理事會(huì)與歐盟在跨國(guó)廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的重要任務(wù)。

在一體化與信息化程度不斷深入的歐洲，這三方面因素交互作用，共同推動(dòng)著歐洲廣播電視法制的完善。也正是由于這些原因，歐理會(huì)與歐盟力圖通過(guò)這些廣播電視法規(guī)達(dá)到以下兩個(gè)目標(biāo)：

一、構(gòu)建歐洲信息與思想自由交流平臺(tái)，推廣“歐洲意識(shí)”。《歐洲跨國(guó)廣播電視協(xié)議》與《電視無(wú)國(guó)界指導(dǎo)原則》充分體現(xiàn)了《歐洲人權(quán)公約》與歐洲《表達(dá)與信息自由宣言》中的相關(guān)規(guī)定，⑥在歐洲各國(guó)共同，遵守的標(biāo)準(zhǔn)之上，鼓勵(lì)利用新技術(shù)、新方式進(jìn)行廣播電視節(jié)目的自由流通，促進(jìn)信息與思想的自由交流。扶植公共廣播電視業(yè)，繼續(xù)發(fā)揮其促進(jìn)歐洲政治民主化與文化多元化，維護(hù)與發(fā)揚(yáng)歐洲文化及其價(jià)值觀念的功能。

中、東歐國(guó)家在90年代初經(jīng)歷了政治體制劇變之后，廣播電視業(yè)也開(kāi)始轉(zhuǎn)型，它們?cè)诳鐕?guó)廣播電視與公共廣播電視方面也面臨著同西歐各國(guó)一樣的問(wèn)題。目前，歐理會(huì)與歐盟的相當(dāng)一部分工作就集中在如何使這些地區(qū)原來(lái)國(guó)有廣播電視機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矎V播電視機(jī)構(gòu)，并趁此機(jī)會(huì)將協(xié)議與指導(dǎo)原則等法規(guī)中的規(guī)定推廣到這些國(guó)家。

二、建立歐洲廣播電視業(yè)的統(tǒng)一市場(chǎng)，與美國(guó)抗衡。歐洲各國(guó)通過(guò)協(xié)議與指導(dǎo)原則中有關(guān)節(jié)目與廣告內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，遵守共同的著作權(quán)與鄰接權(quán)等相關(guān)規(guī)定，逐步統(tǒng)一歐洲范圍內(nèi)的廣播電視立法規(guī)范；通過(guò)保護(hù)歐洲作品扶持歐洲影視業(yè)的發(fā)展，將廣播電視業(yè)納入歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的軌道，最終建立歐洲廣播電視業(yè)統(tǒng)一市場(chǎng)，增強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)力，扭轉(zhuǎn)美國(guó)影視產(chǎn)業(yè)在歐洲獨(dú)占鰲頭的局面。

協(xié)議與指導(dǎo)原則生效以后，美國(guó)對(duì)“歐洲作品”及其制作的規(guī)定十分不滿。在1993年前后進(jìn)行的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判中，美國(guó)極力推崇包括影視及文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的“自由貿(mào)易”原則。以法國(guó)為主的歐盟國(guó)家則針?shù)h相對(duì)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)要將文化產(chǎn)品排除于談判范圍之外，并最終取得勝利。歐盟堅(jiān)持“歐洲作品”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，成為緩解美國(guó)影視業(yè)在歐洲入侵程度的殺手锏。

歐洲的共同目標(biāo)需要各國(guó)共同努力。從1993年至2002年4月，已有23個(gè)歐理會(huì)成員國(guó)和一個(gè)非成員國(guó)先后執(zhí)行《歐洲跨國(guó)廣播電視協(xié)議》，另外，還有11個(gè)成員國(guó)已經(jīng)簽署該項(xiàng)協(xié)議。但是，各國(guó)在執(zhí)行歐理會(huì)與歐盟法規(guī)規(guī)定，尤其是歐洲節(jié)目的配額標(biāo)準(zhǔn)方面很難統(tǒng)一，而且差距甚遠(yuǎn)。歐盟委員會(huì)對(duì)指導(dǎo)原則的執(zhí)行情況做過(guò)調(diào)查。在1994年第二次調(diào)查中，抽查歐洲各國(guó)頻道148個(gè)，只有91個(gè)頻道播出的節(jié)目?jī)?nèi)容符合規(guī)定，其余均未達(dá)到規(guī)定要求，其中英國(guó)未達(dá)標(biāo)的衛(wèi)星與有線電視頻道就有21個(gè)之多。⑦法國(guó)與德國(guó)為維護(hù)各自民族文化，也主要是為了抵制美國(guó)影視業(yè)的入侵，在達(dá)標(biāo)比例上大大高于其它歐洲國(guó)家。法國(guó)規(guī)定：公營(yíng)電視臺(tái)播出的節(jié)目中，60％應(yīng)為歐洲視聽(tīng)節(jié)目，40％須為原版法語(yǔ)視聽(tīng)節(jié)目。公營(yíng)電視臺(tái)還應(yīng)制作17％的原版法語(yǔ)視聽(tīng)節(jié)目，并將每年凈營(yíng)業(yè)額的16％用于獨(dú)立制作。私營(yíng)電視臺(tái)必須嚴(yán)守職業(yè)道德、信息多元化以及未成年人保護(hù)等原則。在節(jié)目播放中，也應(yīng)遵循公營(yíng)電視臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，并將每年凈營(yíng)業(yè)額的15％用于制作原版法語(yǔ)作品。⑧德國(guó)主要電視頻道播出的歐洲節(jié)目比例比法國(guó)還要高，將近70％。至1997—1998年度，“歐洲作品’’達(dá)標(biāo)率基本令人滿意，大多數(shù)歐盟國(guó)家對(duì)節(jié)目播出的規(guī)定均高于歐盟所制定的標(biāo)準(zhǔn)，而且大部分電視頻道歐洲內(nèi)容的節(jié)目比例超過(guò)半數(shù)，從53．3％到81．7％不等。但仍有一些國(guó)家難以達(dá)標(biāo)，其中葡萄牙的達(dá)標(biāo)率最低，僅為43％。⑨此外，還有一個(gè)比較突出的問(wèn)題是歐洲一些新的專(zhuān)業(yè)頻道和特殊利益頻道難以實(shí)現(xiàn)歐盟所制定的標(biāo)準(zhǔn)。

各國(guó)同時(shí)也努力在傳媒商業(yè)化浪潮中繼續(xù)扶持公共廣播電視業(yè)。1994年，英國(guó)通過(guò)了《英國(guó)廣播公司的未來(lái)》白皮書(shū)，在注重商業(yè)運(yùn)作的同時(shí)，仍然確立英國(guó)廣播公司的核心地位。次年11月，英國(guó)政府頒布新的特許狀和協(xié)議，其有效期至2006年底。與此同時(shí)，政府還對(duì)英國(guó)廣播公司進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，力求提高工作效率。德國(guó)公共廣播電視的地位與功能由聯(lián)邦法院確認(rèn)，法院要求各級(jí)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)公共廣播電視的組織與資金問(wèn)題作出有利的規(guī)定，以便增強(qiáng)其與商業(yè)廣播電視的競(jìng)爭(zhēng)能力。同時(shí)，各州政府還對(duì)電視電影業(yè)提供政府補(bǔ)貼，鼓勵(lì)與美國(guó)影視業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。法國(guó)最高視聽(tīng)委員會(huì)名義上是一個(gè)獨(dú)立的廣播電視管理機(jī)構(gòu)，但其權(quán)威性實(shí)際上使它成為一個(gè)政府部門(mén)，該機(jī)構(gòu)成立了一個(gè)由30人組成的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)所有電視機(jī)構(gòu)播出的節(jié)目進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)電視中公共利益的維護(hù)力度。

歐理會(huì)成員國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于歐盟，作為一個(gè)泛歐組織，其工作重心在于促進(jìn)歐洲社會(huì)的民主進(jìn)程，對(duì)泛歐廣播電視的立法管理自然側(cè)重于政治與文化方面。歐盟從成立之日起，積極推動(dòng)歐洲的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，因而在廣播電視法規(guī)方面多從消費(fèi)者服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)與投資保護(hù)等經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)。”二者相輔相成，共同形成了一種全方位的法規(guī)管理框架。它們制定或修改的各項(xiàng)政策法規(guī)，有利于統(tǒng)一與協(xié)調(diào)歐洲廣播電視業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為歐洲廣播電視統(tǒng)一市場(chǎng)的形成奠定了基礎(chǔ)。隨著傳播技術(shù)的不斷革新，歐理會(huì)與歐盟在應(yīng)對(duì)公私營(yíng)廣播電視體制的沖突與美國(guó)影視業(yè)的沖擊中，立法工作任重而道遠(yuǎn)。

中國(guó)加入世貿(mào)組織以后，在新聞出版、影視文化領(lǐng)域必將向國(guó)外開(kāi)放，與世界接軌。作為一個(gè)市場(chǎng)潛力巨大的國(guó)家，中國(guó)有必要借鑒并學(xué)習(xí)歐洲的一些方法，保護(hù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)與文化利益。

注釋?zhuān)?/p>

①AmediapolicyfortomorrowfiftyyearsOfmediapolicyintheCouncilofEurope—areview，http：//www．humanrights．coe．int．

②《歐委會(huì)召開(kāi)“未來(lái)的媒體政策”會(huì)議》，《世界廣播電視參考》，2000年第10期，第40頁(yè)。

③[德]卡爾—?dú)W根·埃貝萊《歐洲政策背景下的公共廣播電視業(yè)》，（世界廣播電視參考），2000年第5期，第3—6頁(yè)。

④《歐盟研討媒介融合時(shí)代的法制)，（世界廣播電視參考），1999年第5期，第30頁(yè)。

⑤[美]愛(ài)德華·赫爾曼、羅伯特·麥克切斯尼著，甄春亮等譯：（全球媒體：全球資本主義的新傳教士），天津人民出版社，2001年2月，第53頁(yè)。

⑥《歐洲人權(quán)公約》第l0條規(guī)定：“人人有言論自由的權(quán)利。此項(xiàng)權(quán)利應(yīng)包括保持主張的自由，以及在不受公共機(jī)關(guān)干預(yù)和不分國(guó)界的情況下，接受并傳播消息和思想的自由……”《表達(dá)與信息自由宣言》也強(qiáng)調(diào)不分國(guó)界表達(dá)思想與接收信息的自由。

篇（11）

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種以社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合為特征“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。新制度運(yùn)行八年來(lái)，存在著三個(gè)最突出問(wèn)題：養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面依然較窄，其應(yīng)有的保障功能遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨巨大的財(cái)務(wù)壓力；民眾對(duì)政府承諾的養(yǎng)老保障信心不足。社會(huì)統(tǒng)籌資金缺口問(wèn)題日益嚴(yán)峻，隱性債務(wù)逐漸顯現(xiàn)，特別是個(gè)人賬戶(hù)的“空賬”問(wèn)題已引起社會(huì)各界廣泛的關(guān)注。

一、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)“空賬”的原因及危害

隨著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的深入，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)與個(gè)人賬戶(hù)空賬運(yùn)行問(wèn)題日益暴露出來(lái)。社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)基金入不敷出，挪用個(gè)人賬戶(hù)資金，其結(jié)果是個(gè)人賬戶(hù)“空賬”運(yùn)行。“從法律上來(lái)講，個(gè)人賬戶(hù)是個(gè)人私有的”。所以做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)對(duì)增進(jìn)民眾對(duì)政府的信心，促進(jìn)和諧社會(huì)的建立具有十分重要的意義。什么原因造成了個(gè)人賬戶(hù)“空賬”運(yùn)行？

其一、養(yǎng)老金隱性債務(wù)。1997年之前，我國(guó)實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老模式，而現(xiàn)在執(zhí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，模式的轉(zhuǎn)換必然涉及一個(gè)巨大的養(yǎng)老金隱性債務(wù)。在沒(méi)有外部資金注入的情況下，統(tǒng)籌基金的不足，用個(gè)人賬戶(hù)基金填補(bǔ)，造成個(gè)人賬戶(hù)空賬。

其二、制度缺陷。“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從理論上看，它吸收了國(guó)際上“現(xiàn)收現(xiàn)付”制和“完全積累”制兩種模式的優(yōu)點(diǎn)。該模式在實(shí)際運(yùn)行中，政府主管部門(mén)為了保證當(dāng)期養(yǎng)老金支付，確保基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，保障離退休人員基本生活，必然會(huì)有統(tǒng)籌部分透支個(gè)人賬戶(hù)資金情況的發(fā)生。“如果當(dāng)初統(tǒng)賬結(jié)合模式是兩個(gè)板塊的話，這個(gè)制度就不會(huì)出現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)的空賬。”

其三、提前退休因素。提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。它一方面減少了參保人數(shù)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入減少，另一方面它延長(zhǎng)了領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年限，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出又相應(yīng)增加。加劇了個(gè)人賬戶(hù)空賬化程度。

其四、人口老齡化。隨著我國(guó)人口出生率的下降和壽命的延長(zhǎng)，老年人口贍養(yǎng)率不斷提高。人口年齡結(jié)構(gòu)變化和老齡人口比重增大，中國(guó)的養(yǎng)老金的支出總規(guī)模將呈上升趨勢(shì)，造成養(yǎng)老基金入不敷出，客觀上延緩了個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬化的進(jìn)程。

其五、《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》執(zhí)行不力。目前的《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》是指導(dǎo)我國(guó)開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的法規(guī)性文件。在執(zhí)行過(guò)程中，由于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不好、本位主義和它自身的缺陷等原因，使我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面不全，收繳率不高，繳費(fèi)工資基數(shù)不實(shí)，直接導(dǎo)致統(tǒng)籌基金收支出現(xiàn)赤字，個(gè)人賬戶(hù)由部分空賬變?yōu)橥耆召~。

個(gè)人賬戶(hù)“空賬”運(yùn)行對(duì)中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取信于民造成了極大的危害性。

一是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度心存疑慮。我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的個(gè)人群體中，中青年人的貢獻(xiàn)率最大，他們離領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間還有20-30年，或更長(zhǎng)的時(shí)間。由于付出與回報(bào)不能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)長(zhǎng)期處于空賬運(yùn)行，他們會(huì)失去對(duì)政府養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的信賴(lài)，不愿意主動(dòng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二是擔(dān)心退休時(shí)的生活質(zhì)量下降。現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理辦法，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金尚無(wú)有效的增值保值手段，人們?cè)敢膺x擇購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)。

三是商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不惜余力地宣傳自己產(chǎn)品的財(cái)富效應(yīng)，某種程度也降低了民眾對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任。二、做實(shí)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的重要意義

社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)結(jié)合的制度模式，是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的重要成果，具有里程碑價(jià)值。做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的是增強(qiáng)民眾對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度信心的重要步驟，在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，意義深遠(yuǎn)。

1、做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。填實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，既是我國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的體現(xiàn)，也是政府誠(chéng)信和國(guó)民共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)，否則會(huì)最終影響政府的形象和凝聚力。

2、做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)有利于現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的健康發(fā)展。它不僅可以避免社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)混賬管理的局面，而且有利于形成規(guī)范的制度結(jié)構(gòu)，有助于現(xiàn)行制度的平穩(wěn)運(yùn)行和健康發(fā)展。

3、做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)有利于個(gè)人賬戶(hù)基金保值增值。做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)有助于社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)分開(kāi)管理，由于個(gè)人賬戶(hù)實(shí)賬可以執(zhí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，個(gè)人賬戶(hù)資金便可享受到經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的成果，達(dá)到保值增值的目的，既維護(hù)了參保者的利益，又增強(qiáng)了參保者的信心，從容應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰的到來(lái)。

4、個(gè)人賬戶(hù)還可更加明確個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任，進(jìn)而有助于參保者加強(qiáng)對(duì)單位繳費(fèi)的監(jiān)督，有利于減少拒繳、少繳現(xiàn)象的發(fā)生。

三、現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的政策建議

1、多渠道籌集資金，減少養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，明確政府的管理責(zé)任。在“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)向“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的制度設(shè)計(jì)時(shí)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)處理轉(zhuǎn)制成本。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，主動(dòng)消化轉(zhuǎn)制成本，由政府向離退休職工支付養(yǎng)老金。擴(kuò)大養(yǎng)老基金的資金籌措渠道，從政策的制定上，加大國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)力度，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的股份制改造；加大對(duì)各級(jí)政府年度財(cái)政預(yù)算對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的投入；發(fā)行特種國(guó)債；開(kāi)征社會(huì)保障稅等多種渠道。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從根本上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)問(wèn)題。

2、在安全性和收益性原則之間找到平衡點(diǎn)，加大個(gè)人賬戶(hù)基金的投資力度。近幾年來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的積累資金收益率只有2%左右。“個(gè)人賬戶(hù)的低收益率已經(jīng)影響到受益人的利益和基本養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。”加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自身的運(yùn)營(yíng)管理，在政策上支持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。

3、加強(qiáng)法制化建設(shè)，加大社會(huì)保險(xiǎn)征繳和監(jiān)管力度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，立法成為社會(huì)保障制度順利實(shí)施的關(guān)鍵。上海“社保案”的教訓(xùn)再一次告誡我們，必須健全法制，完善機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)基金違規(guī)動(dòng)用，不僅影響到養(yǎng)老基金的支付，同時(shí)削弱了社會(huì)保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，損害了政府的信譽(yù)與民眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的信心，更不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)作與可持續(xù)性。我們認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不僅要擴(kuò)大到城鎮(zhèn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)即股份制、股份合作制，還要擴(kuò)大到行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，逐步消除現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政企分割、條塊分割，國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)分割的不合理狀況，實(shí)現(xiàn)公民平等。

4、建立個(gè)人基金專(zhuān)用賬戶(hù)，提高個(gè)人賬戶(hù)的運(yùn)行效率。堅(jiān)持“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的制度走向，建立有中國(guó)特色的個(gè)人投保激勵(lì)機(jī)制。首先，實(shí)行分賬管理。在管理方式上把統(tǒng)籌賬戶(hù)與個(gè)人賬戶(hù)分兩本賬管理，杜絕相互之間擠占挪用，從根本上鎖定政府的財(cái)務(wù)責(zé)任，建立各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人的分擔(dān)機(jī)制。其次，建立個(gè)人基金賬戶(hù)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)“空賬”充實(shí)的條件下，將養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中分離出來(lái)，與住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶(hù)合并，組成個(gè)人基金專(zhuān)用賬戶(hù)。以法律的形式保護(hù)個(gè)人基金賬戶(hù)的合法權(quán)益，允許自由融通使用，保護(hù)投保者的個(gè)人利益。

【參考文獻(xiàn)】