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篇（1）

中圖分類號：F327文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0066-04

引言

云南省簡稱滇，位于中國西南邊疆，總國土面積39.4萬平方公里，人口4 483萬，資源總量居全國第六位。全省轄三個地級市、八個自治州，在五個地區(qū)設(shè)立行政公署；其下又設(shè)12個縣級市、80個縣、29個自治縣。全省農(nóng)村人口有3 740.2萬，占全省人口的83.43%，少數(shù)民族人口1 400多萬，占全省總?cè)丝诘?3.85%。云南省自2005年開展新農(nóng)村建設(shè)以來，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為中心，以增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平為出發(fā)點和落腳點，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，以產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化為支撐，大力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。“十一五”期間，已完成2.7萬個自然村的整村推進任務(wù)，培訓(xùn)轉(zhuǎn)移200萬貧困地區(qū)勞動力，實現(xiàn)基本解決絕對貧困人口溫飽問題的目標(biāo)。全省農(nóng)村經(jīng)濟呈現(xiàn)又好又快的發(fā)展勢頭，農(nóng)民純收入穩(wěn)步增加。2007年全年農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值突破1 200億元，增加值突破720億元，分別比上年增長8.5%和7%。農(nóng)民人均純收入達到2 634元，村容村貌得到極大改善。

云南省在新農(nóng)村建設(shè)過程中，財政支農(nóng)資金逐年增加。自1996年至2006年十年間財政支出年均增長33%。支援農(nóng)業(yè)支出從1997年的39.8億元增加到2007年的96.8億元，年均增加24.3%。財政支援農(nóng)業(yè)的資金主要投向農(nóng)林水氣象等事業(yè)費、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出及農(nóng)業(yè)科技三項費用四部分。金融機構(gòu)在農(nóng)村建設(shè)中作用越來越大。2006年，云南省金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額288.7億元，農(nóng)戶貸款面達到66.4%。 2005年中國農(nóng)業(yè)銀行云南省分行累計發(fā)放扶貧貸款18.5億元，完成計劃的102.8%，形成了政府滿意、農(nóng)戶增收、企業(yè)發(fā)展、農(nóng)行增效的多贏局面。但是云南省新農(nóng)村建設(shè)仍然與全國其他兄弟省份相比，有較大的差距。如何提高投融資的運行效率是亟待解決的問題之一，提高投融資的績效有利于新農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。對于如何提高投融資績效，筆者采用了DEA模型分析云南省的財政支農(nóng)、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)戶自主投資的綜合利用效率，并與云南省各地州新農(nóng)村建設(shè)的實際調(diào)研情況進行檢驗，并對如何對有限的投融資金在新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略方向上加以利用進行相應(yīng)的探討，最終提出適合云南省新農(nóng)村建設(shè)投融資改善的相關(guān)政策建議。

一、文獻回顧

關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)投融資績效的研究，研究文獻較多，但它們的研究角度有很大的不同。劉革（2007）從財政支農(nóng)的角度，運用DEA分析方法，對1995―2004年中國財政支農(nóng)的規(guī)模經(jīng)濟效益進行實證分析，發(fā)現(xiàn)其中的四年處于規(guī)模收益遞減階段，其余的六年規(guī)模收益不變，影響國家財政支農(nóng)績效最重要的投入因素是支農(nóng)支出的規(guī)模，其次是農(nóng)村救濟費的投入。朱乾宇（2007）從農(nóng)村小額信貸的角度，分析了民族貧困地區(qū)大力推廣以農(nóng)村信用社為主體，以農(nóng)戶小額信貸為手段的扶貧資金的投入方式來如何提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和優(yōu)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要認(rèn)為支農(nóng)再貸款制度應(yīng)進行創(chuàng)新，擴展農(nóng)信社支農(nóng)資金融資渠道，正確引導(dǎo)其他資本進入農(nóng)村金融領(lǐng)域，應(yīng)加強對民族貧困地區(qū)農(nóng)信社發(fā)展的扶持力度。繆小林（2007）運用1978―2005年云南省的相關(guān)時間序列數(shù)據(jù)，采用Granger因果關(guān)系檢驗和SVAR模型的脈沖響應(yīng)函數(shù)方法，分別從財政支農(nóng)總量和結(jié)構(gòu)兩方面分析了云南省財政支農(nóng)與農(nóng)民收入的關(guān)系。認(rèn)為云南省財政支農(nóng)總量沒有形成農(nóng)民收入增長的關(guān)鍵因素，主要是由于財政支農(nóng)中的農(nóng)業(yè)科技三項費用和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出正向沖擊對農(nóng)民收入均具有正的長期效應(yīng)，但其支出比重較低；而財政支農(nóng)中的支農(nóng)支出正向沖擊對農(nóng)民收入產(chǎn)生效應(yīng)不明顯，但其支出比重較高。溫濤（2008）運用DEA分析方法對“十五”期間各地區(qū)農(nóng)村資金配置效率進行了宏觀分析，認(rèn)為西部農(nóng)村投融資的規(guī)模效益明顯低于東部地區(qū)，提出了相關(guān)的宏觀的農(nóng)村投融資指導(dǎo)政策。

以上的研究除了基本上以時間序列數(shù)據(jù)研究為主，偏重于宏觀的數(shù)量和理論分析，沒有結(jié)合各省份新農(nóng)村建設(shè)的實際情況來進行研究，主要探討了各個變量的投入量問題，尤其是將數(shù)量分析與實證調(diào)研結(jié)合較少。

二、模型的建立

1.DEA模型介紹

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis以下簡稱DEA）是著名的運籌學(xué)家A.Charnes，W.W.Cooper和 E.Rhodes于1978年提出來的，評價部門間的相對有效性的決策模型。DEA是利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定相對有效的生產(chǎn)前沿面，利用生產(chǎn)前沿面的理論和方法，建立非參數(shù)的最優(yōu)化模型，研究相同類型部門間的效率差異。它的投入―綜合模型是：

Minimize θ

該模型的生產(chǎn)可能集必須滿足的公理體系及其經(jīng)濟解釋是凸性公理、無效性公理和最小性公理[1]。該模型在本文中的意義是對n個地區(qū)進行投融資績效的評價，其中X j 0表示第j 0個地區(qū)（決策單位）新農(nóng)村建設(shè)投融資的投入向量，Y j 0表示第 j 0個地區(qū)（決策單位）的產(chǎn)出向量，θ表示投入縮小比率，λ表示決策單位線性組合的系數(shù)。

2.DEA分析指標(biāo)選取

評價指標(biāo)體系是績效評價的重要部分，直接關(guān)系到評價對象的利益。績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的目的，是為新農(nóng)村建設(shè)投融資績效評價提供一套量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，具體包括經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、居民生活、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面[3]。關(guān)于本文根據(jù)國內(nèi)新農(nóng)村建設(shè)績效評價體系的相關(guān)研究成果[2]和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可獲得性以及云南省新農(nóng)村建設(shè)的特點，共篩選了8個指標(biāo)作為綜合評價的產(chǎn)出指標(biāo)體系，篩選出3個指標(biāo)作為投入指標(biāo)體系。具體指標(biāo)選取如下：投入變量為財政支農(nóng)、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)民投資，分別表示人均財政支農(nóng)支出、人均金融機構(gòu)貸款、人均自主固定資產(chǎn)投資；產(chǎn)出變量為人均農(nóng)業(yè)GDP、人均鄉(xiāng)企增加值、九年義務(wù)教育普及率、城鎮(zhèn)化率、新型合作醫(yī)療參保率、農(nóng)民人均純收入、農(nóng)村恩格爾系數(shù)、公路里程數(shù)。

3.數(shù)據(jù)來源

本研究從《2007年云南省統(tǒng)計年鑒》、《2007年云南省金融年鑒》、《2007年云南省小康年鑒》、《2007年云南省經(jīng)濟年鑒》以及從云南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社取得2006年云南省新農(nóng)村建設(shè)投融資的截面數(shù)據(jù)。

三、分析結(jié)果

1.相對效率分析

DEAP2.1軟件是Coelli T.J.基于DEA原理開發(fā)的。通過運行該軟件，可以得到云南省16個地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)投融資的變動規(guī)模報酬下的技術(shù)效率（VTE）和固定規(guī)模報酬狀態(tài)下的技術(shù)效率（CTE）、規(guī)模效率（SE），具體運行結(jié)果見表1。

一般而言，技術(shù)效率為1的，表示其投融資是有效的，小于1為相對無效的。從對16個地區(qū)（決策單位）的投融資效率進行評價來看，固定規(guī)模報酬和變動規(guī)模報酬下的技術(shù)效率平均值都接近于1，說明云南省新農(nóng)村建設(shè)投融資是有效的。在固定規(guī)模報酬下，技術(shù)效率低于1的有六個地區(qū)，分別是：玉溪、文山、普洱、紅河、德宏、迪慶，占37.5%。在變動規(guī)模報酬下，技術(shù)效率低于1的地區(qū)有：文山、紅河、迪慶三個地區(qū)，占19%左右。盡管部分區(qū)域的農(nóng)民收入、人均鄉(xiāng)企業(yè)增加值、人均農(nóng)業(yè)GDP等產(chǎn)出值較低，受人口、地理環(huán)境等因素的影響，但其財政支農(nóng)投入、農(nóng)業(yè)信貸發(fā)放、農(nóng)戶自主投入是相對有效的。

2.規(guī)模效益分析

從表1可以看出，規(guī)模效率（SE）等于1則表示該地區(qū)的投融資處于最佳規(guī)模報酬狀態(tài)，屬于此類的地區(qū)有10個，也是技術(shù)效率達到1的地區(qū)，它們代表著云南省比較好的新農(nóng)村建設(shè)典型。規(guī)模效益小于1的，都屬于規(guī)模效益較差的，其規(guī)模效益（SE）處irs的，表示該地區(qū)處于規(guī)模遞增的狀態(tài)，可適度增加三個方面的投入，如加大農(nóng)業(yè)信貸的力度；在財政支農(nóng)方面，努力使產(chǎn)出目標(biāo)多元化，優(yōu)先發(fā)展因地制宜的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等等；正確引導(dǎo)農(nóng)戶增加投資。drs表示該地區(qū)處于規(guī)模報酬遞減的狀態(tài)，這類地區(qū)包括：玉溪、普洱、迪慶、德宏。這類地區(qū)應(yīng)適當(dāng)減少其投入，如玉溪市，是一個在云南省工業(yè)化程度較高的地區(qū)，但其新農(nóng)村建設(shè)投融資出現(xiàn)規(guī)模報酬遞減的情況，所以應(yīng)整合農(nóng)村的資源，分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的資源情況，提高其投融資績效。其他三個地區(qū)屬于典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，近年來替代種植、旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)投入較多、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型較多，因為投資回收期較長，所以用近年的數(shù)據(jù)分析會出現(xiàn)上述的結(jié)果。筆者認(rèn)為，這三個地區(qū)在幾年后農(nóng)村狀況會有所改善。

3.差量分析

用DEA分析方法的松弛變量分析結(jié)果可以找到資源運用改善的方向和幅度，以此增加投融資運營效率，改善這些地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)整體效果不明顯，從根本上提高農(nóng)民的物質(zhì)生活水平和精神文化水平，具體運行結(jié)果見表2。

松弛變量即投入或產(chǎn)出不足值達到DEA有效的目標(biāo)值，表示投入指標(biāo)的松弛變量取值，即投入冗余值，表示產(chǎn)出指標(biāo)的松弛變量取值，即產(chǎn)出不足值[4]。在表2中S1-表示財政支農(nóng)投入的松弛變量，S2-表示農(nóng)業(yè)信貸投入的松弛變量，S3-表示農(nóng)戶自主投資的松弛變量；S1+表示人均農(nóng)業(yè)GDP產(chǎn)出的松弛變量，S2+表示人均鄉(xiāng)企增加值產(chǎn)出的松弛變量，S3+表示九年義務(wù)教育普及率的松弛變量，S4+表示城鎮(zhèn)化率的松弛變量， S5+表示新型合作醫(yī)療參保率的松弛變量，S6+表示農(nóng)民人均純收入的松弛變量，S7+表示農(nóng)村恩格爾系數(shù)的松弛變量，S8+表示公路里程數(shù)的松弛變量。運用這些變量可以計算出投入和產(chǎn)出指標(biāo)的目標(biāo)改進值。例如技術(shù)效率較低的文山，S4+=0.248，S5+=0.056，S6+=0.156，S7+=0.096，S1-=0.215，S2-=0.321，S3-=

0.096，說明增加財政支農(nóng)支出，加大農(nóng)業(yè)信貸力度，引導(dǎo)農(nóng)戶進行正確的投資，即可在城鎮(zhèn)化率、新型合作醫(yī)療參保率、恩格爾系數(shù)，農(nóng)民人均收入四個方面得到較大的改善。其他地區(qū)的投融資的改進目標(biāo)也可以參照上述方法進行決策調(diào)整。

四、政策建議

通過運用SPSS11.0的聚類分析對DEA運行結(jié)果進行檢驗，可以看出云南省大部分地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)投融資是有效的。有十個地區(qū)的規(guī)模效益為1，2個地區(qū)的規(guī)模效益遞增，只有四個地區(qū)出現(xiàn)規(guī)模效益遞減的情況。在國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)政策的支持下，隨著各級政府的重視，增加基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技等方面的投入，農(nóng)村生活狀況有較大程度的好轉(zhuǎn)，農(nóng)民收入也有所增加。另外隨著農(nóng)民觀念的轉(zhuǎn)變，進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，積極改變土地經(jīng)營方式，對新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生較大的推進作用[5]。新農(nóng)村建設(shè)是一項任重道遠(yuǎn)的惠民工程。只有在適合各省省情的情況下在投融資的戰(zhàn)略方向上做出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整，形成投融資的長效機制，才能使表2中農(nóng)村各個具有改進潛力的產(chǎn)出指標(biāo)得到相應(yīng)的改善，也才能在現(xiàn)有的規(guī)模上高效率地利用有限的投融資金：

1.形成以資源為依托，深化產(chǎn)業(yè)鏈條，增收渠道多樣化的發(fā)展模式。任何一個地區(qū)的農(nóng)村想要發(fā)展，只有根據(jù)自身的特點，進行投融資績效的改善。利用現(xiàn)有的林地資源、旅游資源或者傳統(tǒng)種養(yǎng)殖優(yōu)勢，這樣可以減少資金回收時間，加快壯大當(dāng)?shù)刭Y源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，并且要使當(dāng)?shù)氐馁Y源形成更深的產(chǎn)業(yè)鏈條，進而可以在如前所述的各個投入指標(biāo)得到相應(yīng)的改善。

2.在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，失地農(nóng)民應(yīng)運用財政補貼和自主投資積極進行其他收入的改進。在某些城鎮(zhèn)化率較高的地區(qū)，由于土地征用較多，農(nóng)民的收入可能得不到長期保障。這類地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加大勞務(wù)輸出的力度，投融資應(yīng)偏重于發(fā)展新型的工業(yè)小區(qū)，增加就業(yè)培訓(xùn)，積極運用城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的優(yōu)勢，發(fā)展與當(dāng)?shù)爻鞘猩钣嘘P(guān)的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等，這樣才能使當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民收入得到長遠(yuǎn)保障。

3.某些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增收較慢的地區(qū)，形成運用產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動農(nóng)民增收的發(fā)展模式。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)會隨著市場經(jīng)濟的波動受到不小的沖擊，一些以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)在農(nóng)民增收上遇到了瓶頸，通過具體分析可以看出相應(yīng)地區(qū)的農(nóng)村投融資沒有實現(xiàn)規(guī)模效益，這在很大程度上跟當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)收入增加緩慢有關(guān)。因此，這類地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)根據(jù)市場的需要和當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境的特點，增加農(nóng)產(chǎn)品市場信息的投入，利用投融資引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐。如曲靖市沾益縣，利用國家退耕還林補償政策，改變了當(dāng)?shù)氐姆N植結(jié)構(gòu)，發(fā)展“花椒+萬壽菊”、“柳杉+藤梨”等生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，2007年人均收入增加近1 500元。

4.提高農(nóng)村基層干部的素質(zhì)有利于新農(nóng)村建設(shè)投融資效率的改善。例如祥云縣下莊鎮(zhèn)就屬于這類新農(nóng)村建設(shè)投融資的典型。該鎮(zhèn)的基層干部積極利用交通便利的條件、公路建設(shè)的財政補貼和農(nóng)戶自主投資進行統(tǒng)一規(guī)劃新農(nóng)村建設(shè)布局，興辦工業(yè)小區(qū)吸引省內(nèi)外的社會資金投入，努力拓寬增收渠道，既解決了農(nóng)村人口的就業(yè)問題，增加了土地利用效率，又使全鎮(zhèn)的農(nóng)村人口的醫(yī)療保障和文化素質(zhì)有了大幅度的提高。2007年全鎮(zhèn)人均收入達到3 300元，七個自然村的人均受教育程度和基礎(chǔ)設(shè)施條件都高于其他地區(qū)。

總之，新農(nóng)村建設(shè)涉及面廣，問題多而復(fù)雜。雖然有通用的理論作指導(dǎo)，但各省各地區(qū)農(nóng)村的資源、地理環(huán)境、交通位置、農(nóng)戶素質(zhì)等情況都不盡相同。新農(nóng)村建設(shè)不是一蹴而就的過程，投融資績效改善的方向會隨著經(jīng)濟形勢、時間等因素的變化而變化，只有仔細(xì)分析各地農(nóng)村的現(xiàn)實情況，健全農(nóng)業(yè)投融資機制，構(gòu)建多渠道的投融資方式，實施因地制宜的投融資績效改進戰(zhàn)略，才能實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)又好又快地發(fā)展。

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The Performance Analysis of Investment Financing of New Countryside’s

Construction in Yunnan Province Based on DEA Mode

LIN Bo， LIU Die-qing， FANG Qin

篇（2）

中圖分類號：F320.1 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-7685（2014）01-0055-05

從集約利用土地資源和改善民生的角度看，農(nóng)民集中居住確有其必要性，但在建設(shè)資金不足、試點政策不完善、失地農(nóng)民利益補償與社會保障機制等尚未建立的情況下，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不具備全面展開的可行性。但不少地方政府出于土地利益的需要，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的名義，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策“以地生財”，盲目推動拆村造城的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。調(diào)查顯示，全國平均每六個村就有一個村在經(jīng)歷“新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)”，其中72.3%始于2008年及以后。從全國范圍看，新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)已經(jīng)從試點走向全面鋪開階段，建設(shè)熱點已經(jīng)從江蘇、浙江、山東等經(jīng)濟發(fā)達的東部省份，轉(zhuǎn)向河南、安徽、陜西等中西部省份；建設(shè)重點已經(jīng)從城郊結(jié)合部、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的農(nóng)村，轉(zhuǎn)向城市規(guī)劃區(qū)以外的不發(fā)達農(nóng)村區(qū)域；已經(jīng)有相當(dāng)部分的縣市基本實現(xiàn)了農(nóng)村全域社區(qū)化。但一些地方拆并村莊后，農(nóng)民擴大就業(yè)問題沒解決，生產(chǎn)生活更不便利，不少地方村莊拆并不符合農(nóng)民意愿。有的地方出現(xiàn)了一些不和諧現(xiàn)象，需要高度重視。因此，需要深入研究新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)面臨的主要問題，并研究制定相應(yīng)的解決對策。

一、調(diào)查樣本的選取

事實上，具備新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)條件的一般是城市規(guī)劃區(qū)、農(nóng)村勞動力絕大多數(shù)已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的發(fā)達地區(qū)，且2013年中央1號文件明確提出“不提倡、不鼓勵在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強制農(nóng)民搬遷和上樓居住”。因此，在實踐中，地理上遠(yuǎn)離城市規(guī)劃區(qū)、農(nóng)民就業(yè)和收入以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟欠發(fā)達農(nóng)村大規(guī)模開展新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中的問題尤為突出，應(yīng)成為新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)調(diào)查研究的主要對象。因此，我們選擇具有代表性的H省進行實地調(diào)研。H省的代表性主要體現(xiàn)在：第一，H省是典型的農(nóng)業(yè)大省、人口大省和糧食主產(chǎn)區(qū)。第二，H省新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)力度較大，尤其是欠發(fā)達農(nóng)村開展新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的數(shù)量較多，其所表現(xiàn)出的問題更全面和具體。具體到H省，我們將其劃分為東、西、南、北、中五大區(qū)域，每個區(qū)域按以下標(biāo)準(zhǔn)選取6個樣本社區(qū)：一是社區(qū)至少部分建成且有人口入住。二是社區(qū)地理位置上不在縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)，無明確規(guī)劃區(qū)的需遠(yuǎn)離當(dāng)前縣城5公里以上（含5公里）。三是社區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主。四是社區(qū)規(guī)劃搬遷范圍內(nèi)的農(nóng)民收入以農(nóng)業(yè)為主。按以上標(biāo)準(zhǔn)選取的30個樣本的概況見表1所示。

二、新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)面臨的主要問題

（一）基層政府債務(wù)風(fēng)險不容忽視

新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)面臨的首要問題是資金來源問題。資金已成為新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的關(guān)鍵制約因素。新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)資金一般包括兩個方面：一是公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施投資，簡稱公共投資，政府是其主要投資主體。二是社區(qū)住宅投資。由于社區(qū)住宅屬于私人物品，因此，從法理上說，社區(qū)住宅投資主要應(yīng)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。理論上看，各級政府尤其是基層政府只需考慮公共投資的承受能力。但現(xiàn)實情況并非如此，包括社區(qū)住宅在內(nèi)的一切社區(qū)設(shè)施，事實上大多都由基層政府委托企業(yè)“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”，且普遍采取BT模式進行建設(shè)。企業(yè)擔(dān)當(dāng)?shù)氖菈|資者兼建設(shè)者的角色，在債務(wù)關(guān)系中，企業(yè)面向基層政府追索建設(shè)成本和合理利潤，結(jié)果導(dǎo)致基層政府在新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中的債務(wù)風(fēng)險問題日益凸顯。主要表現(xiàn)在：

1.基層政府直接面臨公共投資債務(wù)風(fēng)險。新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的公共投資具有兩大特點：一是投資規(guī)模大。據(jù)H省省級部門測算，一個5000人規(guī)模的農(nóng)村社區(qū)，其公共投資規(guī)模在2500萬元左右。30個樣本社區(qū)中，有10%的社區(qū)的公共投資規(guī)模在1800萬元到2000萬元之間，有80%的社區(qū)在2000萬元到2500萬元之間，有10%的社區(qū)在2600萬元到3300萬元之間。30個社區(qū)的實際投資狀況與H省省級部門測算的數(shù)字基本吻合，反映了H省的普遍狀況。二是公益性強。如H省的“五通六有兩集中”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中，只有幼兒園、連鎖超市能夠通過投資形成直接利潤回報，所以社會資本參與的積極性不高。即使有社會資本參與，一般也以企業(yè)或個人捐贈、贊助的方式出現(xiàn)。30個社區(qū)中，非政府資金在公共投資中所占比例最高僅為27%，很多社區(qū)根本沒有社會資本參與。

新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)公共投資的兩大特點決定了各級政府必然是投資的主體。但由于H省新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)規(guī)模較大，導(dǎo)致各級政府層層下沉投資壓力，普遍形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建，省市縣財政獎補，各級支農(nóng)資金整合支持”的投資格局。在30個社區(qū)里，公共投資中鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資超過50%的達到25個，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主要投資主體，但與主要投資主體地位不對應(yīng)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)微薄的財政收入。30個社區(qū)所在的30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2012年財政收入最低的僅為350萬元，最高的僅為1800萬元，有87%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年財政收入在1000萬元以下；30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)方面的投資與財政收入比率最低的是0.27：1，最高的達到4：1，其余28個社區(qū)兩者比率均超過了0.3：1。公共投資數(shù)額巨大而自身財政收入微薄是H省新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的突出問題，但30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)化建設(shè)不僅沒有停滯，反而在持續(xù)進行。其原因在于公共投資的BT模式容易使人忽視潛在的債務(wù)風(fēng)險。這種“借來的發(fā)展”只是帶來了表面的繁榮，但埋下了巨大的債務(wù)風(fēng)險，導(dǎo)致并不具備償債能力的地方政府只能通過不斷借債，來掩蓋債務(wù)責(zé)任和風(fēng)險，并通過利息計入本金而不斷放大負(fù)債規(guī)模。

2.社區(qū)住宅墊資風(fēng)險日益凸顯。基層政府在新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)住宅投資方面的墊資風(fēng)險，在對30個樣本社區(qū)的實際調(diào)研中得到了充分的印證。截至2012年底，只有2個社區(qū)的住宅售出率達到100%，5個社區(qū)的住宅售出率超過30%，其余23個社區(qū)均在30%以下。也就是說，樣本社區(qū)住宅普遍處于零星購買狀態(tài)，而因此形成的沉淀投資規(guī)模和債務(wù)隱患，較公共投資數(shù)額更為巨大。調(diào)研表明，截至2012年底，30個社區(qū)在住宅建設(shè)方面的投資最高達1.3億元，最低為0.8億元，平均為1.05億元。使基層政府難以回收社區(qū)住宅投資成本的原因主要有以下兩個方面。

第一，政府住房供給與農(nóng)民住房需求相差較大。從表2可以看出，30個社區(qū)主導(dǎo)的住房形式是多層樓房，但大多數(shù)農(nóng)民喜好的住房形式是單門獨院樓房。農(nóng)民喜好單門獨院樓房的原因在于，與農(nóng)戶舊宅相比并無本質(zhì)區(qū)別，只是居住地點發(fā)生轉(zhuǎn)移、公共基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，并沒有改變農(nóng)民的住房觀念和習(xí)慣，且便于農(nóng)業(yè)機械存放和家畜養(yǎng)殖。事實上，基層政府并非不了解農(nóng)民的住宅偏好，但H省在2012年出臺的相關(guān)政策影響了基層政府的住宅供給決策。2012年，H省出臺的《新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》提出，“新型農(nóng)村社區(qū)多層和高層住宅占總住宅的比例宜結(jié)合人均建設(shè)用地指標(biāo)給予適當(dāng)考慮。”這雖然是為了實現(xiàn)節(jié)約用地的目標(biāo)，但在實際執(zhí)行中推動了“原則上不建三層以下低層住宅”局面的形成，結(jié)果嚴(yán)重影響了農(nóng)民購房和入住社區(qū)的積極性，給基層政府帶來的投資浪費和債務(wù)隱患問題日益凸顯。

第二，相對于農(nóng)民購買力水平來說社區(qū)住宅價格偏高。30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部宣稱，以“成本價”面向農(nóng)民出售住宅。但普遍的事實是，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于緩和自身財政壓力的需要，將公共投資成本和開發(fā)商的合理利潤都攤?cè)肓俗≌杀局校蛊鋵嵸|(zhì)上成為商品房開發(fā)，導(dǎo)致住宅價格相對于農(nóng)民購買力偏高的局面。在30個社區(qū)中，住宅均價最低的社區(qū)是900元/平方米，住宅均價最高的社區(qū)是1700元/平方米，30個社區(qū)的住宅整體均價是1250元/平方米。按四口之家購買120平方米的小三房、均價1250元/平方米測算，毛坯房的總價基本在15萬元左右。而H省2012年農(nóng)村居民人均純收人為7524，94元，農(nóng)村家庭平均人口4.08人，社區(qū)房價是農(nóng)村家庭年均收入的5倍以上。且需要說明的是，30個樣本社區(qū)均屬欠發(fā)達農(nóng)村，其農(nóng)民人均純收入在H省平均水平以下，所以社區(qū)房價與農(nóng)戶的購買力差距更大。同時，30個社區(qū)中能夠貸款的社區(qū)僅為6個，且這6個社區(qū)的貸款額度每戶均未超過3萬元；其余24個社區(qū)都規(guī)定在特定時問內(nèi)分次繳清，時限一般為1年。這導(dǎo)致不僅大多數(shù)農(nóng)民無力購買社區(qū)住宅，而且也無法借助金融杠桿來提高購買力。在購買力和購買意愿均不足的狀況下，社區(qū)住宅出售率低便是必然的結(jié)果，而這將給基層政府帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險。

（二）缺乏農(nóng)民的有效參與

新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的最大也是最終受益者應(yīng)是農(nóng)民，但不少地方卻呈現(xiàn)“政府熱、農(nóng)民冷”的現(xiàn)象，甚至個別地方出現(xiàn)了一些不和諧現(xiàn)象。有媒體報道，個別地方甚至通過停水、停電、阻斷交通等手段，強制進行“株連式拆遷”和“突擊式拆遷”。這種不征求農(nóng)民意見、不尊重農(nóng)民意愿的強制行為，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定。2011年國土資源部召開專題會議部署專項檢查工作，重點查處借增減掛鉤試點強迫農(nóng)民“上樓”等行為。2013年中央1號文件明確提出，“不得強制農(nóng)民搬遷和上樓居住。”中央和相關(guān)部門的政策與行動一方面說明國家對于“農(nóng)民被上樓”問題非常關(guān)注，另一方面也說明該問題已較為嚴(yán)重。對于新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)缺乏農(nóng)民的有效參與問題，結(jié)合對30個樣本社區(qū)的調(diào)研，可從兩個方面進行深入剖析。

第一，舊宅補償偏低引發(fā)農(nóng)民不滿。在30個樣本社區(qū)中，僅有1個社區(qū)允許農(nóng)民購買社區(qū)住房不需上繳舊有宅基地，該政策具體規(guī)定是“政府免費拆遷復(fù)墾舊宅；舊宅復(fù)耕后歸原有農(nóng)戶永久使用”；其余29個社區(qū)均要求“買新繳舊”，即購買社區(qū)住房“需無條件上繳舊有宅基地并自行拆除舊房”，其中24個社區(qū)要求上繳給原有村集體，5個社區(qū)要求上繳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在要求無償上繳舊宅基地的29個社區(qū)中，有23個社區(qū)規(guī)定可以在購買社區(qū)新房時享受補貼，補貼額度在1萬元到2.5萬元之間，這實質(zhì)是對農(nóng)民退出舊宅基地與拆除舊房的有條件補償，但其對農(nóng)民舊宅補償明顯偏低且附加強制性條件，而另外6個社區(qū)甚至不予補償。這實質(zhì)上造成了對農(nóng)民利益的侵害，因而導(dǎo)致農(nóng)民對于人住社區(qū)普遍持消極甚至抵制態(tài)度。

第二，不征求農(nóng)民意見，進行強制性“整村推進”。調(diào)查涉及的30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求“整村推進”新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，這實際上是一種強制性推進。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民在經(jīng)濟條件、收入來源、住房狀況、思想觀念、家庭發(fā)展規(guī)劃等方面呈現(xiàn)多樣化特征，對于新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)的認(rèn)知、接受程度及相應(yīng)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)能力也存在差異。因此，不以征求全體農(nóng)民意見為前提的整體推進顯然是不合理的。然而，多數(shù)地方政府不僅不正視農(nóng)戶的意見和個體差異，反而通過行政手段強制設(shè)置整村搬遷時間表，這自然會引發(fā)農(nóng)民普遍的不滿情緒。對30個樣本社區(qū)的300戶農(nóng)戶進行的隨機問卷表明，100%的農(nóng)戶確認(rèn)鄉(xiāng)村干部在搬遷中做了大量的“思想工作”，其中72%的農(nóng)戶坦誠自已是“被動搬遷”，只有28%的農(nóng)戶是“自愿搬遷”。

（三）農(nóng)民生存與發(fā)展遭遇困境

新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)一般都伴隨著農(nóng)地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)。在30個樣本社區(qū)中，有28個社區(qū)實現(xiàn)了農(nóng)地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)民集中居住、土地集中流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民的生存與發(fā)展等民生問題便更加凸顯。調(diào)查表明，土地流轉(zhuǎn)未能有效促進農(nóng)民就業(yè)和收入增加，農(nóng)民的生存與發(fā)展遭遇困境。第一，多數(shù)土地集中流轉(zhuǎn)并沒有增加農(nóng)民收入。實施土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的28個社區(qū)，其土地流轉(zhuǎn)政策基本一致，土地流轉(zhuǎn)的時間最低為10年，最高為20年，一般為15年；農(nóng)民獲取一般狀況下農(nóng)作物（H省普遍以小麥作為參照物）種植的固定收益，即約定的畝產(chǎn)小麥斤數(shù)乘以當(dāng)年國家小麥保護性收購價，標(biāo)準(zhǔn)最低的社區(qū)按每年每畝600斤計算，標(biāo)準(zhǔn)最高的社區(qū)按每年每畝1000斤計算。以2013年國家小麥保護性收購價格1.12元/斤計算，這28個社區(qū)的農(nóng)民每畝土地年流轉(zhuǎn)收益在672元～1120元之間。但小麥等主要糧食作物是涉及國計民生的戰(zhàn)略性商品，糧食價格基本保持穩(wěn)定，再刨除物價上漲因素，這意味著以此計算的土地流轉(zhuǎn)收益并不合理。微薄而且相對固定的土地流轉(zhuǎn)收益與不斷攀升的物價水平相比，農(nóng)民的實際凈收益往往是不增反降，說明多數(shù)土地集中流轉(zhuǎn)未能有效增加農(nóng)民收入。第二，多數(shù)土地集中流轉(zhuǎn)并未給農(nóng)民帶來更多的就業(yè)機會。地方政府大多宣稱通過農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)可以解決農(nóng)民的就業(yè)問題，使農(nóng)民“既拿地租又拿工資”。但這其實是地方政府有意混淆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的區(qū)別。農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)只是作為催化劑，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供一個契機和可能，但并不一定就能形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。事實上，這28個社區(qū)中有27個社區(qū)是把土地大量承包給種糧大戶或者蔬菜、果樹種植大戶，而這些大戶進行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖可算作家庭農(nóng)場，但并沒有大量吸收農(nóng)民就業(yè)，因為當(dāng)前農(nóng)業(yè)“從種到收”基本實現(xiàn)了機械化，即使存在少量的人工勞動，依靠承包戶家庭成員或短期臨時雇工也可完成。種糧大戶或者蔬菜、果樹種植大戶的經(jīng)營行為，只是生產(chǎn)規(guī)模的適當(dāng)擴大，并不能稱之為嚴(yán)格意義上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，所以并不能帶來穩(wěn)定的就業(yè)崗位。調(diào)研中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展并吸收大量人員就業(yè)的只有1個社區(qū)，該社區(qū)將土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)給大型面粉加工企業(yè)，依靠該企業(yè)形成了小麥種植、加工、銷售一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈條，從而帶動了大量社區(qū)居民就業(yè)。

新型農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)中最難解決的就是農(nóng)民的就業(yè)問題即生存和發(fā)展問題。雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展可以形成產(chǎn)業(yè)支撐，但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變并不能一蹴而就，所以很多地區(qū)將帶動就業(yè)的主要著力點都放在吸引二、三產(chǎn)業(yè)投資方面。由于縣城普遍設(shè)立了經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，依靠優(yōu)越的區(qū)位和優(yōu)惠政策承接了很多工業(yè)投資，所以新型農(nóng)村社區(qū)依靠第二產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)支撐的可能性微乎其微。而在吸引第三產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)方面，由于人口規(guī)模小、消費能力弱，新型農(nóng)村社區(qū)也并沒有足夠的優(yōu)勢。但30個樣本社區(qū)幾乎全部宣稱“形成了產(chǎn)業(yè)支撐”。對此，我們把這些所謂的“產(chǎn)業(yè)支撐”歸為二類：一是緊鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)的社區(qū)宣稱以“商貿(mào)物流業(yè)”為支撐，理由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)商業(yè)相對發(fā)達。二是完全不靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)的社區(qū)宣稱以“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”或“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”為支撐，理由是農(nóng)地已經(jīng)實現(xiàn)了規(guī)模化流轉(zhuǎn)。但深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這兩個理由都不成立。農(nóng)民搬入鎮(zhèn)區(qū)附近的社區(qū)居住，并不代表已在鎮(zhèn)區(qū)“商貿(mào)物流業(yè)”就業(yè)；農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)也不代表農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)實現(xiàn)，更何談農(nóng)民因此獲得了就業(yè)崗位。30個樣本社區(qū)中只有1個社區(qū)依靠現(xiàn)代面粉加工企業(yè)形成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支撐，其他29個社區(qū)本質(zhì)上都是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生變化的農(nóng)村居住區(qū)，農(nóng)民并沒有實現(xiàn)市民化，就業(yè)機會并沒有增加，甚至很多農(nóng)民喪失了從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生存手段，導(dǎo)致一個既有別于農(nóng)民又不同于市民的邊緣群體的出現(xiàn)。如果政府不能及時解決穩(wěn)定就業(yè)與社會保障問題，這些農(nóng)民甚至將遭遇生存危機。

篇（3）

3、新安鎮(zhèn)：2019年搬遷撤并村莊3個：武小園、大興莊、前刁莊。2020年11個：后刁莊、袁河灘、劉橋、王窯、趙莊、劉小圩、大屋基、武老莊、小李莊、小王莊，小潘莊。新建新型農(nóng)村社區(qū)1個：劉園新型農(nóng)村社區(qū)。計劃搬遷村民984戶，新增耕地面積772畝。規(guī)劃新建村莊位于村部西側(cè)，占地面積400畝，規(guī)劃總戶數(shù)1000戶，總建筑面積20萬平，總投資4億元。2020年初開工建設(shè)，2020年12月竣工。

4、堆溝港鎮(zhèn)：2019年搬遷撤并村莊3個：頭隊村圩東、四隊村小后莊、四隊村小腰莊。2020年4個：黃姚村黃莊、黃腰村汪莊、九隊村后黃姚、四圩村七八隊。新建新型農(nóng)村社區(qū)2個：興港集中居住區(qū)，勝華集中居住區(qū)。興港集中居住區(qū)：項目為化工園區(qū)發(fā)展結(jié)合型集中居住區(qū)，位于新港大道南側(cè)。目前占地約2000畝，已安置堆溝村、大咀社區(qū)等4200戶居民。下一步將結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)，依托堆溝新城擴大規(guī)模到6000畝，安置1、2萬戶，將安置劉集村、興港社區(qū)、八隊村、八尺村、東腰村、大咀社區(qū)、十隊社區(qū)、黃姚村、董溝村、堆溝村、七隊村、王莊村等12個村，預(yù)計配套設(shè)施投入12億元。

5、田樓鎮(zhèn)：2019年搬遷撤并村莊5個：西成灣、劉莊、孟莊、耿莊、唐閘。2020年5個：中心莊、馮莊，陳莊、馮鐸、耿莊。新建新型農(nóng)村社區(qū)2個：田樓鐵路集中居住區(qū)，長茂新型農(nóng)村社區(qū)。田樓鐵路集中居住區(qū)：該項目為重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)合型集中居住區(qū)，因連鹽鐵路建設(shè)需要，涉及田樓鎮(zhèn)振東、浦東等5個村121戶搬遷集中居住。居住小區(qū)位于345省道北側(cè)田樓鎮(zhèn)浦二莊村境內(nèi)，一期占地約25畝，建設(shè)房屋100余套，于2018年8月底工程竣工交付。

6、三口鎮(zhèn)：2019年搬遷撤并村莊3個：潘老莊村前小園、后小園，成灣村馮莊。2020年4個：成灣村王莊、吳港，前圩村潘閘口、西閘口。新建新型農(nóng)村社區(qū)1個：三口鎮(zhèn)潘老莊新型農(nóng)村社區(qū)。項目涉及到長興村、前圩村、汪圩村、潘老莊村、成灣等村，總戶數(shù)2570戶、樓房戶1400戶。計劃竣工時間2020年底，社區(qū)占地面積800畝，總戶數(shù)1400戶，總建筑面積21萬平，總投資5億元。

7、百祿鎮(zhèn)：2019年搬遷撤并村莊5個：小宋莊、房灣、窯灣5組、朱圩莊、小趙莊。2020年4個：屈東2組、屈東3組、屈東4組、屈東5組。新建新型農(nóng)村社區(qū)1個：南房村新型農(nóng)村社區(qū)。位于百祿鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)南側(cè)，規(guī)劃占地約280畝，集中居住群眾800戶，總建筑面積12000平米，總投資2000萬元，2019年初啟動建設(shè)，2020年10月份竣工。

8、新集鎮(zhèn)：2019年搬遷撤并村莊6個：唐莊村王前、唐莊村王后、周莊村唐賈莊、周莊村尹莊、唐莊村唐莊、唐莊村周莊。2020年8個：新集社區(qū)新南組后排，季圩村前薛、季圩村大東、季圩村大西、興莊村大西南、興莊村朱興莊、街東村譚西、街東村譚東。新建新型農(nóng)村社區(qū)2個：徐老莊新型農(nóng)村社區(qū)，周莊新型農(nóng)村社區(qū)。徐老莊新型農(nóng)村社區(qū)：項目涉及整個徐老莊村和村、大園村、唐莊村局部農(nóng)民居住點，計劃拆遷合并自然村組10個，涉及農(nóng)戶681戶，計劃新增耕地690畝，安置小區(qū)規(guī)模200畝，可安置農(nóng)戶800余戶。總投資1、8億元，總建筑面積90000平，2020年底前竣工。

9、李集鄉(xiāng)：2019年搬遷撤并村莊4個：新民七八組，九組十二組，五組六組，小后圩。2020年5個：徐莊村1組、小李莊，東條河十1、十二組，小垛十二組。新建新型農(nóng)村社區(qū)2個：李集鄉(xiāng)朱圩集中居住區(qū)，同興新型農(nóng)村社區(qū)。

同興新型農(nóng)村社區(qū)：項目結(jié)合縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)和新民特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，涉及同興、新民、小垛、中心4個行政村，拆舊區(qū)面積約為2650畝，擬拆遷約500戶。建設(shè)地塊約240畝，計劃2020年3月開工，2020年11月竣工，計劃安置500戶，總建筑面積12000平，總投資1、8億。

10、孟興莊鎮(zhèn)：2019年搬遷撤并村莊4個：韓李1－3組、韓李－8組、白皂、顧莊。2020年5個：條河、陶莊、中心莊、小周場、左莊。新建新型農(nóng)村社區(qū)1個：白皂老街新型農(nóng)村社區(qū)。計劃撤并搬遷白皂和韓李兩個行政村轄區(qū)內(nèi)的6個自然村莊（韓李1－3組、韓李－8組、白皂、顧莊、小豬場、柴米河堆）。項目位于白皂老街，2019年5月份開工，2020年7月竣工，占地面積560畝，總戶數(shù)1460戶，總建筑面積2.19萬，總投資3.5億元。

11、湯溝鎮(zhèn)：2019年搬遷撤并村莊1個：葛集湯洼。2020年2個：大同小東莊、金星小屠莊。新建新型農(nóng)村社區(qū)1個：溝東新型農(nóng)村社區(qū)。擬建溝東新村二期，位于溝東新村北側(cè)。2019年下半年開工，2020年底竣工。占地總面積200畝，可入住800戶。建筑面積15萬平，總投資2.25億。

篇（4）

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為統(tǒng)攬，按照人口居住相對集中、基礎(chǔ)設(shè)施全面跟進、富民產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展、公共服務(wù)均等享受、社會管理民主便捷的要求，因地制宜、分類指導(dǎo)、多措并舉、綜合開發(fā)，全面加快“鄉(xiāng)村整合”步伐，努力推動農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

二、主要任務(wù)

（一）按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，完成志丹縣新型農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃和8個新型農(nóng)村示范社區(qū)總體規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制。

（二）完成保娃溝門等8個新型農(nóng)村示范社區(qū)年度建設(shè)任務(wù)（詳見附表），形成新型農(nóng)村社區(qū)雛形，為全面推進農(nóng)村社區(qū)化積累經(jīng)驗。

（三）堅持農(nóng)工商并舉的理念和“興果、強牧、擴菜、精糧”的思路，狠抓社區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，夯實社區(qū)居民產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，保障群眾持續(xù)穩(wěn)定增收。

（四）建立新型農(nóng)村示范社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生保潔、基礎(chǔ)設(shè)施管護等工作機制，努力營造干凈整潔、安全舒適的人居環(huán)境。

（五）制定出臺新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)考核辦法，將新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)納入對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門年度目標(biāo)責(zé)任考核范圍，實行單項考核、單項獎懲。

三、時限要求

2011年6月底前，完成全縣社區(qū)布點規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、社區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制任務(wù)；8月底前，制定出臺《志丹縣新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)考核辦法》；10月底前，完成社區(qū)民宅改造和公共設(shè)施配套年度建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)水、電、路、信、氣、房和優(yōu)美環(huán)境“七到農(nóng)家”目標(biāo)；11月底前，完成社區(qū)建設(shè)年度驗收、考核、評比工作，迎接市級考核驗收。

四、工作措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。為確保我縣新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)順利進行，縣上成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的志丹縣重點鎮(zhèn)和新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)四個辦公室，其中新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣新農(nóng)辦，具體負(fù)責(zé)日常工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥盡快成立相應(yīng)機構(gòu)，配強工作力量，扎實穩(wěn)妥地推進新型農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)。

篇（5）

一、農(nóng)村新型金融機構(gòu)的特點

1、新型金融機構(gòu)的構(gòu)成

村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)銀監(jiān)局批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、企業(yè)法人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立，主要負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的資金提供；小額貸款組織的資金來源為自有資金、捐贈資金，主要負(fù)責(zé)向農(nóng)民提供小額貸款項目；小額信貸公司是由企業(yè)法人或社會組織建立，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的公司；農(nóng)村資金互助社是經(jīng)縣民政局批準(zhǔn)之后，由村民成立的一個非盈利性的資金互助組織，以政府扶貧資金為主導(dǎo)，村民自愿交納一定數(shù)額的資金，作為農(nóng)村的經(jīng)濟的生產(chǎn)使用資金。

2、新型金融機構(gòu)的特點

（1）集中農(nóng)村資本

新型農(nóng)村金融機構(gòu)不僅幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸收了大量的社會資金，同時也保留了農(nóng)村資本，引入了先進的生產(chǎn)技術(shù)，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了很大的作用。

（2）激活農(nóng)村金融市場

新型金融機構(gòu)的發(fā)展，有效的改善了農(nóng)村金融經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。舊的金融經(jīng)濟機構(gòu)，為盡快適應(yīng)新型金融結(jié)構(gòu)的發(fā)展，不斷創(chuàng)新自己的經(jīng)營方式，調(diào)整經(jīng)營策略，激活了原有農(nóng)村金融市場的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

（3）完善地方金融體系

在原有的金融體系中，部分金融機構(gòu)由于監(jiān)管的缺失，沒有取得合法的身份，新型金融機構(gòu)實施之后，不僅使得沒有合法身份的金融機構(gòu)有了強有力的依托，有了合法的身份，同時，也能夠更好的發(fā)揮其作用。

二、新型金融機構(gòu)發(fā)展中存在的不足

1、偏離辦行理念

在村鎮(zhèn)銀行的運行過程中，投資人難免會把利潤最大化放在首位，而忽略了村鎮(zhèn)銀行是為了更好的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的辦行理念，在農(nóng)村經(jīng)濟的風(fēng)險高、效益低、嚴(yán)重缺乏保險的情況下，投資人會因為躲避風(fēng)險的需要偏離服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，甚至撤銷對村鎮(zhèn)銀行的投資。

2、資金籌集難度太大

由于受地理條件的制約，農(nóng)民的收入水平不高，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的閑置資本有限，很大程度上制約了村鎮(zhèn)銀行資金的吸納。另一方面，由于新型金融機構(gòu)在農(nóng)村剛剛起步，村鎮(zhèn)銀行成立時間較短，農(nóng)民對村鎮(zhèn)銀行的信任度不夠高，村鎮(zhèn)銀行對農(nóng)民的吸引度不夠，多數(shù)農(nóng)民將資金存入村鎮(zhèn)銀行是為了以后可以獲得貸款。

3、信貸風(fēng)險太高

由于農(nóng)民的知識水平有限，信用意識、法律意識淡薄，會導(dǎo)致在村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營過程中，出現(xiàn)拖貸不還的事件發(fā)生，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)特定的環(huán)境中，很容易形成一種欠貸風(fēng)氣，給村鎮(zhèn)銀行的信貸業(yè)務(wù)帶來極大的風(fēng)險。

4、運行成本太高

由于我國貧富差距過大的國情，農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金數(shù)目有限，大部分的資金需要通過政府、投資人以及農(nóng)村資金互助組織的投入，運行成本過大。

5、缺乏必要的支持

由于新型金融機構(gòu)主要設(shè)立在貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，并且尚未被納入中國人民銀行聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，在業(yè)務(wù)操作的過程中，會出現(xiàn)很多的困難。另外，還缺乏高素質(zhì)的人才，由于地理條件的原因，多數(shù)業(yè)務(wù)人員不愿到村鎮(zhèn)銀行參與工作，沒有必要的技術(shù)、政策、人才的支持，很大程度上制約了新型金融機構(gòu)的發(fā)展。

三、新型金融機構(gòu)發(fā)展策略

1、制定完善的發(fā)展策略，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，遵循客觀實際，逐步推進。

2、由政府出臺相關(guān)政策，積極引導(dǎo)、大力扶持，保障新型金融機構(gòu)能夠順利的實施。

3、中國人民銀行、銀監(jiān)會及各部門支持指導(dǎo)新型金融機構(gòu)業(yè)務(wù)，加強信貸風(fēng)險監(jiān)管，確保新型金融機構(gòu)在一個健康的、風(fēng)險可控的環(huán)境中運行。

4、擴大資本投入量，拓寬投資渠道，構(gòu)建資本運作平臺，鼓勵、支持更多的企業(yè)、信貸公司的資金投入。

5、規(guī)范經(jīng)營管理，統(tǒng)籌資金，保障新型金融機構(gòu)資金基礎(chǔ)，完善管理制度，保證資金的正常使用。

6、創(chuàng)新信貸業(yè)務(wù)，增加信貸品種，提高新型金融機構(gòu)的市場競爭力，吸引更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民，在保證老客戶的同時，積極發(fā)掘潛在客戶。

7、加大對農(nóng)民的信貸意識宣傳，努力建立一個健康的信貸環(huán)境。

8、培養(yǎng)高素質(zhì)人才，鼓勵、支持高素質(zhì)人才參與到新型金融機構(gòu)建設(shè)中，確保新型金融機構(gòu)順利進行。

四、結(jié)束語

新型金融機構(gòu)是目前農(nóng)村金融發(fā)展的重要手段，推動新型金融機構(gòu)發(fā)展需要多方面的共同支持、共同努力，堅決貫徹以支持“三農(nóng)”、服務(wù)農(nóng)村的宗旨，在新型金融機構(gòu)發(fā)展過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善發(fā)展策略，保證新型金融機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中順利的實施，全面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。

參考文獻：

篇（6）

 

新型農(nóng)村合作醫(yī)療有利于引導(dǎo)農(nóng)民進行合理的健康投資，提高農(nóng)民的健康水平，合理利用農(nóng)村衛(wèi)生資源，促進農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。為了有效的開展實施這一政策，我們對片口鄉(xiāng)的農(nóng)民進行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的宣傳，對片口鄉(xiāng)6個村600余戶2000多人進行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的宣傳和農(nóng)民參與意愿的問卷調(diào)查。共獲得有效問卷500份，發(fā)放宣傳資料1000份。

一．新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施的宣傳工作

工作中，我們采用挨家挨戶走訪問答的方法進行宣傳，廣泛宣傳國家和省、市有關(guān)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的文件精神，鼓勵全鄉(xiāng)農(nóng)民積極參加。據(jù)統(tǒng)計片口鄉(xiāng)6個村共發(fā)放宣傳資料1000份，在發(fā)放的同時我還對農(nóng)民進行講解和解答。

二．農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療參與意愿的調(diào)查

（一）．目前片口鄉(xiāng)農(nóng)民患病就醫(yī)狀況統(tǒng)計結(jié)果(有效問卷500份)見表1所示

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篇（7）

引言：

隨著陜西省農(nóng)村人口老齡化趨勢的加快，為了切實做好農(nóng)民的養(yǎng)老保障工作，陜西省委、省政府經(jīng)過全面考察和科學(xué)分析，在寶雞市率先開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點工作，取得了良好的效果。如何在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點過程中總結(jié)問題，不斷改進，對于促進陜西省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、保障老年農(nóng)民基本生活和維護社會穩(wěn)定都具重要意義。

一、陜西省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施背景

（一）陜西的農(nóng)村老齡化問題形勢嚴(yán)峻

據(jù)統(tǒng)計資料顯示：2013年陜西省常住人口與2012年相比，65歲及以上人口增加了18.26萬人，65歲人口占全省人口比重由2010年的8.53%提高至2013年的9.43%。 農(nóng)村地區(qū)老齡化程度尤其嚴(yán)重，隨著城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村青年勞動力轉(zhuǎn)移的不斷加快，陜西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險將面臨更加嚴(yán)峻的考驗。

（二）陜西的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度成效不大

1992年，陜西省民政部制訂了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，開始了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的嘗試。在開展初期取得了一些成效，但在利率下調(diào)等因素影響下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作舉步維艱，雖然此后略有復(fù)蘇，但總體來講，農(nóng)民養(yǎng)老保障問題并沒有得到根本改善。

（三）陜西新型農(nóng)保試點工作進展順利

2007年陜西省在寶雞展開了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作，試點采取“個人繳費、集體補助、財政補貼相結(jié)合”的籌資模式，受到了農(nóng)民的歡迎，也被勞動保障部列為全國第一個新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點城市。目前，陜西省己在總結(jié)寶雞試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴大了試點范圍。

二、陜西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）家庭養(yǎng)老為主導(dǎo)

時至今日，大部分的農(nóng)村還在實行家庭小型經(jīng)濟，家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村主要的養(yǎng)老保障形式。有關(guān)資料顯示，60.6%的農(nóng)村老人依靠子女補貼生活，僅有2.1%的老人有養(yǎng)老金維持生活。

（二）社會養(yǎng)老保險逐漸建立

隨著城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的逐步完善，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作逐漸展開。相當(dāng)一部分農(nóng)村人口參加了社會養(yǎng)老保險，農(nóng)保機構(gòu)發(fā)揮著一定的作用，農(nóng)保人員的隊伍也逐漸壯大。

（三）農(nóng)村老年社會福利和優(yōu)撫保障是補充

近幾年的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作取得了較大進展，較好地保證了五保老人的合法權(quán)益。農(nóng)村優(yōu)撫保障的對象是為革命事業(yè)或國家安全做出犧牲貢獻的特殊社會群體，實質(zhì)是對他們所做貢獻的補償和褒揚。保障資金主要由各級財政和農(nóng)民群眾統(tǒng)籌負(fù)擔(dān)。一個時期以來，農(nóng)村撫恤補助經(jīng)費的增長存在一定程度的滯后性、被動性，優(yōu)撫保障經(jīng)費的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

三、陜西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的可行性分析

（一）農(nóng)民參保能力分析

收入水平是農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的物質(zhì)基礎(chǔ)，收入越高，則農(nóng)民參保能力就越高。陜西省農(nóng)村居民的人均純收入在逐年增加，其中2013年農(nóng)村居民人均純收入6503元，較上一年名義增長12.8%，扣除價格因素實際增長9.4%。說明我省農(nóng)民大部分已經(jīng)具有了參保能力。

（二）政府府支持能力分析

三農(nóng)問題一直是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的核心問題，自黨的十六大以來，黨和政府的政策不斷向“三農(nóng)”傾斜，其中的重點就是農(nóng)村社會保障問題。陜西省2013年財政支出3666億元，民生支出占財政支出的80%以上。陜西省政府財政能力的增強也為新型農(nóng)保的開展提供了保障。

四、完善陜西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的措施

（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集

借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，結(jié)合我省的探索實踐，我省必須重視農(nóng)保資金的籌措，一方面要保證個人、集體、政府三方面資金籌集到位，另一方面要拓寬資金籌集渠道，實現(xiàn)籌資多元化。

（二）完善農(nóng)保基金投資管理方式

針對投資管理方式存在的不足，建議將縣級農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)職能明確為保費的收繳、個人賬戶的管理和養(yǎng)老金的給付，除留足當(dāng)年給付備用金外，不再管理和運營基金，同時將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金由縣級統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壗y(tǒng)籌，以便與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險基金合并投資運營。但需要注意的是，合并投資運營必須是建立在能夠分清楚投資收益的基礎(chǔ)之上，以免損害了其中一方的利益。同時成立農(nóng)保基金監(jiān)督管理委員會，農(nóng)保管理機構(gòu)應(yīng)該對委員會按月提供本轄區(qū)農(nóng)保基金投資管理情況的書面報告，由委員會對其管理進行監(jiān)督并定期對外公布農(nóng)保基金的基本運營情況。

（三）加強農(nóng)保工作法制保障

通過立法對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進行規(guī)范，并將農(nóng)民享受社會養(yǎng)老的合法權(quán)利以法制的形式予以確定。加快擬定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》，將國家和政府的責(zé)任、參保農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)、養(yǎng)老保險工作的管理與監(jiān)督等方面以法律的方式明確規(guī)定下來，各省級政府根據(jù)本省的實際情況并以此為依據(jù)，制定本省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利推進提供良好的法制保障。

（四）加大政府投入以健全農(nóng)保信息系統(tǒng)

為了規(guī)范工作流程、提高工作效率并且滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作復(fù)雜多樣的需求，我們在新型農(nóng)保開展地區(qū)應(yīng)該加大政府投入資金，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)保管理中心配備專門工作人員和電腦等信息化設(shè)備，開發(fā)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，并在其下設(shè)立不同的子系統(tǒng)來對農(nóng)保工作進行信息化管理，在此基礎(chǔ)上推進全國聯(lián)網(wǎng)，延伸信息網(wǎng)絡(luò)到各個地區(qū)農(nóng)保經(jīng)辦窗口，實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全面信息化。

五、結(jié)論

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善需要一個長期的過程，在不斷探索中逐漸尋找不足，并吸取經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上尋求創(chuàng)新，拓寬資金籌集渠道、完善基金投資管理方式、加強法制保障、健全農(nóng)保信息系統(tǒng)，這不光是政府的問題，更需要個人、企業(yè)等多方支持和努力，共同發(fā)展和構(gòu)建一個完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

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篇（8）

1.新型城鎮(zhèn)化的概念

新型城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在“新型”二字上，是不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的以人為本、統(tǒng)籌兼顧的原則全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)新路子。新型城鎮(zhèn)化包括兩重含義：第一，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；第二，社會結(jié)構(gòu)模式以工商業(yè)為主代替以農(nóng)業(yè)為主，其核心是非農(nóng)就業(yè)人口所占總?cè)丝诒戎氐拇蠓岣摺?/p>

2.金融支持的概念

金融支持是一個金融術(shù)語，是指為了經(jīng)濟的發(fā)展，金融機構(gòu)所提供的專門的或具有針對性的優(yōu)惠政策和條件。其作用在于：一是促進資金的使用率，支持地方經(jīng)濟的發(fā)展；二是緩解資金供求矛盾，達到金融環(huán)境的均衡。實踐表明，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與金融支持成正比例關(guān)系，即金融體系越健全、金融服務(wù)的效率越高，該國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展越快。

3.新型城鎮(zhèn)化與金融支持的關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與金融支持兩者相互影響、互相促進，前者對后者具有帶動作用，后者對前者具有推動作用。具體表現(xiàn)為：加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；二是以工商業(yè)為主的社會結(jié)構(gòu)模式都需要強勁且持續(xù)性的資金支持，這給新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給帶來巨大挑戰(zhàn)。據(jù)研究顯示，城鎮(zhèn)人口每增加1名，就需要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)措施和住房等城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資達10萬元以上。因此，要想加快推進新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，就需要巨大的資金量的支持。

二、河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的金融支持困境

1.農(nóng)村建設(shè)金融供給嚴(yán)重不足

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要大量的人力、物力以及財力的支持，但在現(xiàn)實發(fā)展過程中，地方財力明顯不足，難以滿足如此數(shù)額巨大的資金量的支持。由于新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有超前性、社會性、公益性及周期長、見效慢、投資量大、成本高等特征使得商業(yè)性金融通常不愿涉足。導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金籌措受到約束，制約了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

2.農(nóng)村改革金融需求量大

農(nóng)村改革發(fā)展進程中，主要對以下三個方面進行投資，因此，需要巨額的金融資金的支持。一是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。包括市內(nèi)交通道路設(shè)施和地下地面管道、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都需要大量的資金投入，以確保新型城鎮(zhèn)化順利進行。二是對公用事業(yè)和公共服務(wù)建設(shè)的投資。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，為給城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民提供優(yōu)美、安全、方便的居住環(huán)境和條件，就要經(jīng)營好城市的公共事業(yè)和公共服務(wù)，就需要投入大量的資金來轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。三是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進行投資。為加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，需要大量的資金投入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，降低市場風(fēng)險。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化為工商業(yè)金融支持力度不夠

在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，工商業(yè)慢慢代替農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模式，服務(wù)業(yè)的比重在新型城鎮(zhèn)化的進程中不斷提高，必定涌現(xiàn)一大批的中小企業(yè)，同時，我國中小企業(yè)一直面臨著融資難的瓶頸，為解決其融資瓶頸問題來促使新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐，為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供有力的支撐。

三、河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的金融支持困境的原因

1.農(nóng)村金融體系不健全

為加快新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，需要大量的資金支持，但從我國的金融體制來看，農(nóng)村的金融服務(wù)體系還不能解決農(nóng)村的貸款需求以及滿足新型城鎮(zhèn)化的需要。銀行體系對于農(nóng)村的金融支持力度不大，致使農(nóng)村金融缺位。與此同時，我國農(nóng)村金融環(huán)境有待改善，金融債權(quán)受保護不力，也導(dǎo)致銀行對農(nóng)村放貸不夠積極性；農(nóng)村的信用管理體系不健全，農(nóng)村企業(yè)的風(fēng)險意識不強，導(dǎo)致銀行壞賬、死賬現(xiàn)象依然存在；加之農(nóng)村干部為追求政績，在辦企業(yè)、上項目上只追求數(shù)量而忽略質(zhì)量的盲目做法導(dǎo)致金融機構(gòu)放貸風(fēng)險加大，對城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生不利影響。

2.農(nóng)業(yè)發(fā)展收益低、風(fēng)險高，難以獲得金融支持

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期長，受自然因素影響較大，產(chǎn)出的確定性不大，而且農(nóng)產(chǎn)品屬于需求缺乏彈性的產(chǎn)品，因此，農(nóng)業(yè)的收益比較低，也進一步導(dǎo)致抗風(fēng)險能力差；同時，農(nóng)村的金融體系的不完善，缺乏擔(dān)保機制，致使金融機構(gòu)對農(nóng)村的放貸風(fēng)險較大，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)獲得貸款的能力不強。

3.農(nóng)民學(xué)歷層次低，創(chuàng)造效益差，不利形成農(nóng)村金融

目前，河南省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的最大瓶頸是從業(yè)人員的文化素質(zhì)和勞動生產(chǎn)率都處于比較低的狀態(tài)。2013 年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示：高中及以上文化程度的勞動者在我國的農(nóng)村勞動力中僅占16%；農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率僅為工業(yè)勞動生產(chǎn)率的28%，為服務(wù)業(yè)的31%。河南省是農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)民的學(xué)歷層次比例更低。新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃之一就是要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，即由傳統(tǒng)的、單一的、粗放式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的、多元的、集約式的生產(chǎn)方式。傳統(tǒng)的、單一的、粗放式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)可以通過積累經(jīng)驗進行傳承，但現(xiàn)代的、多元的、集約式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)需要職業(yè)教育的培訓(xùn)才能獲得。由此可見，決定新型城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵和提高糧食產(chǎn)量及農(nóng)民收益就是要提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)、技能，使之與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相匹配。

4.政府的金融扶持力度不到位

政府是連接資金供需的紐帶，是調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟看得見的手，因此，在農(nóng)村金融中起著非常重要的作用。但在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，政府的扶持力度還不夠，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，政府要加強農(nóng)村金融機構(gòu)的財政補貼政策，建立健全農(nóng)村金融的監(jiān)督機制，為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供良好的融資環(huán)境。

其次，政府要加大對中小企業(yè)的扶持力度，解決好其資金難的問題，使新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)展起來的中小企業(yè)成為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的力量源泉。

再次，政府要加強對民間資本的支持力度，使民間資本能正規(guī)化、多元化，使之為加快當(dāng)?shù)氐男滦统擎?zhèn)化建設(shè)步伐提供強有力的金融資本保障，進而改善農(nóng)村的金融環(huán)境。

四、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)金融支持的對策

1.完善金融體系，擴展金融服務(wù)領(lǐng)域

創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展資金籌措機制，充分運用債券市場，用好用活城投集合債券，吸引民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。形成政策、商業(yè)、民營等多元化的金融格局，擴大金融支持與服務(wù)的輻射面和受眾面，同時延伸其他非銀行金融機構(gòu)，包括證券、租賃、保險和信托等的介入，消弱農(nóng)村金融市場的壟斷現(xiàn)象，為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供完善的金融服務(wù)體系。

2.大力發(fā)展農(nóng)村金融，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力

大力發(fā)展農(nóng)村金融，開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點，設(shè)立中原農(nóng)業(yè)保險公司，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力。加大對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的信貸支持，使之用于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后一條龍的經(jīng)濟服務(wù)。完善農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的補貼制度，提高補貼精準(zhǔn)性、指向性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險能力，進一步提高農(nóng)民的收入。

3.發(fā)揮對城鎮(zhèn)建設(shè)的支持作用

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以人的城鎮(zhèn)化為核心，堅持產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本，強化住房、教育牽動。加大對基礎(chǔ)設(shè)施的金融支持力度和對教育、醫(yī)療等的投資力度，強化城市群的集聚作用和輻射能力，重視綠色金融和綠色信貸，支持生態(tài)化城鎮(zhèn)發(fā)展。

4.完善配套機制和政策，營造良好金融環(huán)境

堅持以人為本，為人口轉(zhuǎn)移做好各種配套機制和政策，解決培訓(xùn)再就業(yè)及優(yōu)化就業(yè)模式，推出財政和稅收優(yōu)惠政策，鼓勵和引導(dǎo)外資、民資等資金投入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。首先，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使之更加科學(xué)化和可持續(xù)化，能吸引更多的金融資金投入到新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來；其次，完善財政政策，使稅收合理分配，發(fā)揮政府預(yù)算資金的引導(dǎo)作用，提高民間資金向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中流入；再次，加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中涌現(xiàn)的中小企業(yè)的監(jiān)管力度，保質(zhì)保量地完成地方經(jīng)濟效益，進而規(guī)避金融風(fēng)險。

5.加強政府的金融扶持力度，有效發(fā)揮政府服務(wù)功能

篇（9）

中圖分類號：F832　文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1770(2012)02-050-04

從2006年底以來，我國開始試點鼓勵引導(dǎo)各類資本到農(nóng)村地區(qū)投資設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，試圖通過政府主導(dǎo)的外生性金融來推動農(nóng)村金融深化。銀監(jiān)會在2009年-2011年發(fā)展規(guī)劃中計劃共設(shè)立1294家新型農(nóng)村金融機構(gòu)，其中村鎮(zhèn)銀行1027家，貸款公司106家，農(nóng)村資金互助社161家。在中西部地區(qū)設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)853家，占計劃數(shù)的65.9％。但被監(jiān)管層寄以厚望的新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展進程卻十分緩慢，截至2011年6月末，全國已組建包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司等在內(nèi)的新型農(nóng)村金融機構(gòu)615家，只占計劃數(shù)的47.5％，其中369家設(shè)在中西部省份，占計劃數(shù)的60％。從已設(shè)立的新型農(nóng)村金融機構(gòu)來看，雖然其中的一些取得了不錯的業(yè)績，增加了農(nóng)村金融供給，部分填補了農(nóng)村金融服務(wù)空白，激活了農(nóng)村金融市場。但與預(yù)期目標(biāo)相比相去甚遠(yuǎn)。制約此輪農(nóng)村金融增量改革的因素固然很多，包括體制內(nèi)的因素、落后農(nóng)村金融市場和金融基礎(chǔ)薄弱的制約，三農(nóng)本身的高風(fēng)險、高成本等很多外在的因素。但很顯然在發(fā)展過程中仍然有一些新型農(nóng)村金融機構(gòu)改革和發(fā)展本身面臨的一些內(nèi)在矛盾和沖突，而這些沖突短時期內(nèi)無法解決，從根本上制約了新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展。只有辨證地思考，并積極解決才能讓這些新型農(nóng)村金融機構(gòu)健康平穩(wěn)發(fā)展，實現(xiàn)服務(wù)三農(nóng)的既定目標(biāo)。

一、：小型微利還是規(guī)模經(jīng)濟

新型農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營管理鏈條相對較短，機制靈活，貼近農(nóng)村實際，基于農(nóng)村社會的圈層結(jié)構(gòu)，充分利用人緣、地緣，血緣，親緣關(guān)系，有效克服信息不對稱，在服務(wù)小企業(yè)和“三農(nóng)”方面具有天然優(yōu)勢。對適當(dāng)利潤的追求是作為實現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)的一種手段，而服務(wù)三農(nóng)所承擔(dān)的社會責(zé)任以及農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了它的微利性。因此在與大型金融機構(gòu)的錯位競爭中“小型微利”是其特色和優(yōu)勢。

但在銀監(jiān)會加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)的一系列政策的催化下，一些新型金融機構(gòu)特別是村鎮(zhèn)銀行，有強烈的規(guī)模擴張沖動和做大傾向。在銀監(jiān)會頒布的制度框架中，對村鎮(zhèn)銀行的注冊資本要求比較低，對在縣(市)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，注冊資本不得低于300萬人民幣；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行注冊資本不得低于100萬元人民幣。但是在許多地區(qū)對最低資本的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政策規(guī)定，而且有逐漸增加的趨勢。即使在中西部地區(qū)，村鎮(zhèn)銀行注冊資本也大多在2000萬元以上，注冊資本低于1000萬元的村鎮(zhèn)銀行屈指可數(shù)。高額的注冊資本短期內(nèi)雖然可以使各項指標(biāo)滿足監(jiān)管要求，但從經(jīng)濟學(xué)角度看，注冊資本越高，資金成本也就越高，要減少巨額的資金成本，只能選擇批量運用資金，貸款給大客戶。而農(nóng)村地區(qū)急需的是，服務(wù)于三農(nóng)的小型微利的村鎮(zhèn)銀行。在放開農(nóng)村金融市場的步伐中，村鎮(zhèn)銀行也一枝獨大，這種快速擴張反映了金融資本和產(chǎn)業(yè)資本等非農(nóng)資本的逐利需求。而相應(yīng)的，利潤能回流農(nóng)村的資金互助社卻發(fā)展極為緩慢。在銀行主導(dǎo)模式下(村鎮(zhèn)銀行最大或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，2010年允許資產(chǎn)管理公司發(fā)起設(shè)立)，必然追求規(guī)模化，產(chǎn)業(yè)化，進而實現(xiàn)利潤最大化。如果新型金融機構(gòu)盲目規(guī)模擴張，與大型金融機構(gòu)逐漸趨于同質(zhì)化，則會喪失其優(yōu)勢和特色，并可能重演大型商業(yè)銀行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象。必須清醒地認(rèn)識到，今天農(nóng)村缺的不是大的金融機構(gòu)，而是小型貼近農(nóng)村實際需求的金融機構(gòu)。

小型微利與規(guī)模經(jīng)濟的沖突是否無解?事實上通過組織模式創(chuàng)新既可解決現(xiàn)有的一些小型金融機構(gòu)各自為政，小而分散的問題，又可分享規(guī)模經(jīng)濟的好處。可通過銀行制或金融控股公司模式，把許多金融服務(wù)站、小型資金互助社、村鎮(zhèn)銀行通過業(yè)務(wù)的及金融控股公司模式幫扶整合。這些新型金融機構(gòu)各自仍然為獨立法人，但業(yè)務(wù)可相互，為避免三角債和違約風(fēng)險，可互存風(fēng)險擔(dān)保金或提供抵押擔(dān)保。并可由國家出面建立一個第三方擔(dān)保平臺，如成立會員制的合作擔(dān)保基金。以此既能享受規(guī)模經(jīng)濟下的便利。又可發(fā)揮自身的優(yōu)勢。

二、服務(wù)對象沖突：扶富還是扶貧

從數(shù)據(jù)看，截至2010年底，在信貸投向上，新型農(nóng)村金融機構(gòu)83.9％的資金投向了“三農(nóng)”和中小企業(yè)，其中，小企業(yè)貸款余額3D3億元，占比50％；農(nóng)戶貸款余額203億元，占比34％。如果把農(nóng)戶分為小企業(yè)農(nóng)戶、富裕農(nóng)戶。中等收入農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶和特困農(nóng)戶，目前新型農(nóng)村金融機構(gòu)出于盈利動機，把有限的資源主要集中服務(wù)于有還貸保證、貸款金額較大的中小企業(yè)、小企業(yè)農(nóng)戶以及富裕農(nóng)戶和信用較好的中等收入農(nóng)戶。特別是為解決村鎮(zhèn)銀行資本額度小、貸款集中度比例偏低，不能有效滿足中小企業(yè)信貸需求問題，監(jiān)管層將村鎮(zhèn)銀行對同一借款人的貸款余額和對單一集團企業(yè)客戶的授信額度分別由原來的不得超過資本凈額的5％和10％提高到10％和15％。村鎮(zhèn)銀行借款對象愈加向扶富集中。

也就是說一些新型金融機構(gòu)沒有定位服務(wù)于農(nóng)村中弱勢群體的資金需求，而是繼續(xù)爭奪優(yōu)質(zhì)客戶的“富”金融活動，并漠視大多數(shù)小農(nóng)《主要是貧困農(nóng)戶和特困農(nóng)戶)的金融需求。可見一些新型金融機構(gòu)(如村鎮(zhèn)銀行)的市場定位與政策性目標(biāo)(扶貧)還是存在一定沖突。而這一沖突實質(zhì)是新型金融機構(gòu)自身目標(biāo)與國家農(nóng)村金融發(fā)展定位目標(biāo)沖突的表現(xiàn)。

三、目標(biāo)沖突：商業(yè)可持續(xù)發(fā)展還是普惠金融

(一)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展與普惠金融目標(biāo)沖突

新型農(nóng)村金融機構(gòu)從誕生起就面臨著雙重目標(biāo)的沖突，即自身出于商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的利潤最大化訴求和幫助政府實現(xiàn)普惠金融這一社會目標(biāo)的沖突。商業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是新型農(nóng)村金融機構(gòu)通過經(jīng)營實現(xiàn)自身利潤最大化，進而實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是金融機構(gòu)盈利性原則的具體體現(xiàn)，是其固有使命。作為獨立經(jīng)營，自負(fù)盈虧的金融機構(gòu)，能否實現(xiàn)盈利及盈利能力的強弱直接關(guān)系到商業(yè)上能否可持續(xù)發(fā)展，能否吸引后續(xù)的投資和存續(xù)經(jīng)營并發(fā)展。普惠金融目標(biāo)可以看作是政府所希望的新型農(nóng)村金融機構(gòu)定位于服務(wù)“三農(nóng)”，以改善農(nóng)村貧困農(nóng)戶和特困農(nóng)戶的融資條件，改進農(nóng)村金融服務(wù)，提高落后地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)戶社會福利水平，填補金融服務(wù)空白。

目前農(nóng)村金融服務(wù)風(fēng)險大，利潤低是客觀事實。農(nóng)村金融服務(wù)需求數(shù)量小而分散、缺乏足夠的抵押擔(dān)保品，農(nóng)戶居住分散、交通不便、農(nóng)村貸款管理難度大等因素進一步加大了商業(yè)銀行的運營成本，農(nóng)村貸款利潤率低于其他產(chǎn)業(yè)的利潤率。

出于商業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要，新型農(nóng)村金融機構(gòu)在設(shè)立、經(jīng)

營發(fā)展中必然會出現(xiàn)一些違背監(jiān)管層初衷的傾向：一是”城鎮(zhèn)化”而非“鄉(xiāng)村化”傾向。由于投入產(chǎn)出的壓力，盡管在地域分布上，中西部地區(qū)新型農(nóng)村金融機構(gòu)占6成以上，但自發(fā)設(shè)立的一些新型農(nóng)村金融組織多是在已經(jīng)實現(xiàn)或接近于工業(yè)化的農(nóng)村地區(qū)或者是設(shè)在中西部省份中經(jīng)濟較為發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而不會進入中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)村。二是厭農(nóng)、棄農(nóng)的非農(nóng)化傾向。服務(wù)對象普遍集中在中小企業(yè)和中高收入群體，扶富棄農(nóng)，只是與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行爭奪優(yōu)質(zhì)客戶資源，不是扶貧。三是假借“掛鉤政策”實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)擴張。目前為引導(dǎo)主發(fā)起人到經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)實行“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤，發(fā)達與不發(fā)達掛鉤”政策，但這一“掛鉤”政策可能促使部分中小金融機構(gòu)和外資金融機構(gòu)利用這一牌照價值實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和分支機構(gòu)的擴張，而暫時犧牲中西部地區(qū)設(shè)立的機構(gòu)。

客觀地思考，如果新型金融機構(gòu)在經(jīng)濟上不可持續(xù)，那么它將無法成長，在將來也無法服務(wù)三農(nóng)。在雙重目標(biāo)沖突下如果政府把實現(xiàn)普惠金融的重任強行賦予新型農(nóng)村金融機構(gòu)，在一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)設(shè)立的新型農(nóng)村金融雖然有助于普惠金融的實現(xiàn)，但商業(yè)上的不可持續(xù)發(fā)展仍將帶來很多問題。將來同樣會面臨網(wǎng)點撤并的困境，或者累積虧損，成為央行下一步救助的對象。

(二)政府分類指導(dǎo)，協(xié)調(diào)贏利訴求與社會責(zé)任之間的關(guān)系，實現(xiàn)兩者的逐步統(tǒng)一

事實上市場化的金融組織就要按市場經(jīng)濟原則辦事，但結(jié)果可能與政策制定初衷――實現(xiàn)農(nóng)村的普惠金融相違。如果政府意圖引入競爭，建立和發(fā)展可持續(xù)的商業(yè)化的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，就不能把實現(xiàn)普惠金融的重任強加給這些新型農(nóng)村金融機構(gòu)。

現(xiàn)在農(nóng)村市場環(huán)境今非昔比，農(nóng)村先進生產(chǎn)力代表就是銀行潛在的盈利點。服務(wù)三農(nóng)在經(jīng)濟較為發(fā)達和現(xiàn)代農(nóng)區(qū)完全可實現(xiàn)經(jīng)濟上的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、農(nóng)村的金融排斥，分散經(jīng)營的小衣經(jīng)濟決定了單靠市場化的金融組織無法解決各個層次農(nóng)戶的融資問題。國家發(fā)展農(nóng)村金融的方向是建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。那么能夠市場化運營實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新型農(nóng)村金融機構(gòu)只要在一定程度上解決了農(nóng)村的融資難問題，促使資金回流農(nóng)村，即使“扶富”也要鼓勵，同時應(yīng)該加強風(fēng)險監(jiān)管。因為根據(jù)許多國家以往的經(jīng)驗，商業(yè)化才是最有可能在可持續(xù)的前提下，為太多數(shù)農(nóng)村人口提供金融服務(wù)的途徑(2003年世界銀行的年度報告)。對于滿足偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的三農(nóng)金融需求，有助于普惠金融的實現(xiàn)，政府就要給以適當(dāng)?shù)姆鲋埠脱a貼，并引導(dǎo)其逐步實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)發(fā)展。而需要政府來解決的普惠金融和扶貧問題就應(yīng)以政策性金融和小型合作金融組織(如資金互助組織和小額信貸組織)為主來解決。

四、監(jiān)管沖突：風(fēng)險監(jiān)管下嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻還是審慎監(jiān)管下引人多元化投資主體

考慮到農(nóng)村金融改革關(guān)系到國家整體金融發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，新型農(nóng)村金融機構(gòu)在設(shè)立之初，監(jiān)管層出于對風(fēng)險監(jiān)管的考慮，設(shè)立了嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻。特別是對于比較敏感的準(zhǔn)銀行業(yè)金融機構(gòu)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司。主發(fā)起人嚴(yán)格限制為銀行業(yè)金融機構(gòu)并將農(nóng)村資金互助社一并納入銀監(jiān)會的監(jiān)管范圍。監(jiān)管層主要是基于以下風(fēng)險監(jiān)管考慮：首先借助銀行業(yè)的信譽確保新型金融機構(gòu)能夠安全運營，有效防范風(fēng)險，防止重蹈1990年代農(nóng)村基金會的覆轍；其次是通過引進和利用銀行的運營，管理經(jīng)驗和技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，確保新型金融機構(gòu)開辦后的運營安全。不可否認(rèn)，初衷是好的。但目前新型金融機構(gòu)的緩慢發(fā)展與農(nóng)村金融服務(wù)的巨大缺口迫切要求動員社會各方資本，在審慎監(jiān)管的框架下引入多元化的投資主體，加快新型金融機構(gòu)的發(fā)展，改善農(nóng)村金融服務(wù)。

事實上對主發(fā)起人的嚴(yán)格限制制約了新型金融機構(gòu)特別是作為主體的村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。由于農(nóng)村金融服務(wù)的風(fēng)險大利潤低，最符合條件的大型國有商業(yè)銀行參股或設(shè)立的積極性不高，部分實力較強的農(nóng)村商業(yè)銀行，農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用聯(lián)社等由于本身就是農(nóng)村金融機構(gòu)，缺少投資的動力。各類金融機構(gòu) (特別是農(nóng)村金融機構(gòu))有動力，有能力、有資質(zhì)的能同時在東部和西部設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的恐怕為數(shù)不多。目前重點改善的中西部地區(qū)符合主發(fā)起人條件的銀行機構(gòu)更是寥寥無幾。而”東西掛鉤”政策由于與主發(fā)起行距離較遠(yuǎn)，給風(fēng)險控制，人員任用、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等都帶來了不便。小額貸款公司只貸不存的嚴(yán)格業(yè)務(wù)準(zhǔn)入約束，更使小額貸款公司在成立之初就面臨著資金短缺的風(fēng)險。對農(nóng)村資金互助社的入股及經(jīng)營的準(zhǔn)入限制也制約了其發(fā)展。

目前三農(nóng)金融服務(wù)需求巨大，需要構(gòu)建多元化的農(nóng)村新型金融機構(gòu)供給模式。雖然民間資本是逐利的，但經(jīng)歷多年市場經(jīng)濟的洗禮，中國已形成了一大批有雄厚實力和管理經(jīng)驗的民營企業(yè)家，形成了如浙商、溫商等為代表的龐大的民間資本。引入多元化的投資主體，放寬對民營資本的準(zhǔn)入資格，既可緩解主發(fā)起人不足的困境又可使民間資本驅(qū)動的民間借貸陽光化，化解民間借貸的風(fēng)險。同時又能促使民間資本主導(dǎo)的農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司發(fā)揮起監(jiān)管效率優(yōu)勢。政府要做的就是發(fā)揮審慎監(jiān)管作用，完善相關(guān)的規(guī)章制度，加強監(jiān)管，限制負(fù)面效應(yīng)。

篇（10）

中圖分類號：F323.89 文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X（2011）05－0091－02

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理，是指對籌集和積累的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金收、支運營的管理以及基金核算和監(jiān)督等，它貫穿于社會保險動態(tài)與靜態(tài)管理的全過程。基金管理的目的是保證基金的安全與保值增值，它的管理內(nèi)容一是基金收支管理，二是基金的投資和運營。目前，我國的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度剛剛起步，尚缺乏對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金進行科學(xué)管理和運作的方法及手段。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，必須改革現(xiàn)行的基金管理體制。

一、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理和運營中存在的主要問題

（一）運營層次低

目前，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持的個人賬戶機制，試點階段，新農(nóng)保基金集中在縣級政府下設(shè)的機構(gòu)管理運營，這使得絕大部分基金的管理運營集中在不具備相應(yīng)基金管理人才、技術(shù)和投資主體的區(qū)縣一級。由于運營層次低，基金不能形成規(guī)模優(yōu)勢，收益不高。而且基金存放在縣級，還存在著被地方政府挪用的風(fēng)險。

（二）缺乏規(guī)范化管理

新農(nóng)保基金的經(jīng)辦管理體系不健全，信息管理系統(tǒng)開發(fā)滯后，缺乏專職農(nóng)保工作人員。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的籌集、管理及運用都不是按照嚴(yán)格的法制化程序執(zhí)行的，而是根據(jù)地方政府的政策來執(zhí)行，這就造成了基金管理的透明度低，缺乏有效的監(jiān)督。由于目前全國沒有統(tǒng)一的相關(guān)工作系統(tǒng)軟件，使得新農(nóng)保基金從收繳、存儲、移交到保險金的審核、發(fā)放都得使用手工操作，經(jīng)手人員多，手續(xù)龐雜，工作量大，誤差率較高。

（三）保值增值能力較弱

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的投資途徑主要是銀行存款和購買國債，盡管這兩種方式安全可靠，無風(fēng)險，在一定程度上減少了基金的損失，但其收益與國民經(jīng)濟的增長率相比還存在一定差距。只有當(dāng)農(nóng)民投保的回報率高于銀行儲蓄的利率時，他們才會積極投入到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)中去。針對我國當(dāng)前農(nóng)村金融體系發(fā)展?fàn)顩r，選擇合理的基金管理模式對于養(yǎng)老基金的保值增值顯得尤為重要。

二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理模式的選擇

從國外情況看，目前流行的社會保險的基金管理模式大致有以下幾種：第一，政府直接管理。這種基金管理模式以日本為代表，其優(yōu)點在于便于政府統(tǒng)一規(guī)劃和管理，缺點在于難以獲得較高的回報以及存在政府挪用的風(fēng)險。第二，基金會管理。這種基金管理模式以澳大利亞為代表，其特點是個人賬戶的出資人就是基金會的會員，對基金運作擁有一定的建議權(quán)，便于民主管理和監(jiān)督，缺點在于決策權(quán)力過于分散。 第三，基金管理公司管理。這種基金管理模式以智利為代表，其特點表現(xiàn)為具有較強的競爭力和較高的效率，投資者可在競爭中得到較高的回報和良好的服務(wù)。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理模式的選擇，既要借鑒國外經(jīng)驗，又必須符合我國的現(xiàn)有國情。根據(jù)我國國情，新農(nóng)保基金不宜采取政府直接管理的模式，以基金管理公司形式管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金比較符合我國的實際。在進行基金管理體制改革時，我們可以借鑒“智利模式”的成功經(jīng)驗，以省為單位建立行政或經(jīng)濟區(qū)域性基金管理公司，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險基金的運營管理。這些基金公司作為金融法人進入金融市場，自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，可以直接或以委托的形式運作基金，提高基金運營效率，實現(xiàn)基金保值增值。與其它金融機構(gòu)不同，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理公司不以盈利為目的，投資運營的最終目的是為了實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值，最大限度地返還給農(nóng)民，用于農(nóng)民的養(yǎng)老需求。為此，國家應(yīng)給予其稅收減免等優(yōu)惠政策和項目優(yōu)先選擇、破產(chǎn)優(yōu)先償還等保護性措施，以保證其在市場“競爭”中的有利地位，體現(xiàn)國家對農(nóng)民養(yǎng)老的責(zé)任和義務(wù)。

三、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資運營的模式選擇

（一）投資方式

農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的傳統(tǒng)的投資方式包括銀行存款和國家債券投資。銀行存款投資優(yōu)點是安全可靠，無風(fēng)險；缺點是當(dāng)同期銀行存款利率低于物價上漲指數(shù)時，基金面臨貶值，因而這是一種保守的投資方式。為保證基金投資的安全，應(yīng)規(guī)定基金用于儲蓄存款的一定比例，但不把它作為基金投資的一種主要方式。國家債券投資是一種比較穩(wěn)妥的養(yǎng)老保險運營方式，在國外常常以立法的形式規(guī)定社保基金投資于公債的比例，主要原因是國債信譽好，風(fēng)險小，易于變現(xiàn)。

除了上述傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險基金投資方式外，在有效規(guī)避風(fēng)險的前提下還可以嘗試進行以下投資。

1．投資不動產(chǎn)。這種投資方式是指社會保障基金投資經(jīng)辦機構(gòu)把社會養(yǎng)老基金用于購買或建造房地產(chǎn)。不動產(chǎn)投資在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的情況下可以保證有較高的收益率，但由于其投資回收期較長，占用資金量很大，流動性差不易變現(xiàn)，因而不利于養(yǎng)老保險基金的隨時支付，同時受國家經(jīng)濟形勢的影響有一定的風(fēng)險性，但可以避免高通貨膨脹率對社會保障基金的不利影響。

2．投資境外市場。這種投資方式一是可以擴大養(yǎng)老金的投資范圍，調(diào)整其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促使養(yǎng)老金投資多元化；二是可以根據(jù)投資組合理論，當(dāng)不同資產(chǎn)收益的相關(guān)性較弱時，將這些資產(chǎn)納入一個投資組合，可在保持平均收益不變的情況下，降低投資風(fēng)險。

3．投資實業(yè)。是指基金經(jīng)辦機構(gòu)通過自主將基金用于興辦經(jīng)濟實體，或通過參股的方式參與到企業(yè)經(jīng)營活動，這是一種直接的、風(fēng)險型的投資。這種投資可以獲得較高的收益報酬率，基金直接進入生產(chǎn)流通領(lǐng)域，需要進行專門評估降低投資風(fēng)險以保障基金投資的安全性。可以選擇一些相對來說風(fēng)險小、周期短、效益顯著的領(lǐng)域進行實業(yè)投資，在短期內(nèi)獲得較高利潤并收回本金。

4．發(fā)放委托貸款。在我國禁止銀行以外的機構(gòu)直接發(fā)放貸款，經(jīng)辦機構(gòu)可以通過銀行機構(gòu)發(fā)放委托貸款，從而獲取一定的收益。對發(fā)放的貸款的對象和用途，在風(fēng)險可控的情況可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自主選擇。

5．投資國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國正處于國民經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，尤其是新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)急需大量資金，這也為養(yǎng)老保險基金開拓了一條新的投資渠道。

（二）投資組合模式

發(fā)達國家的養(yǎng)老基金通過投資運營取得的較好收益和實現(xiàn)了基金的保值增值與其投資組合的下述特點是分不開的：一是加大股票在投資組合中占有的比例；二是堅持多元化投資與分散化投資相結(jié)合的原則。對于我國來說，基金投資組合的發(fā)展方向是拓寬投資渠道，實現(xiàn)多元化投資，同時允許農(nóng)村社保基金進入資本市場。在我國的農(nóng)村社保基金投資組合中，既要包括國債、銀行存款等穩(wěn)定的品種，也要包括股票、基金、政府或公司債券等高風(fēng)險高收益的品種。由于各類投資項目的安全性、收益性、流動性各異，因此進行合理的投資組合有利于規(guī)避風(fēng)險，提高投資收益。

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Research on the management of the new type rural social endowment insurance fund

ZHANG Qian

篇（11）

（二）新型城鎮(zhèn)化的特征。新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，具有如下特征：（1）突出以人為本。新型城鎮(zhèn)化摒棄了以經(jīng)濟增長為目的發(fā)展觀，提出了以人的全面發(fā)展為最終目的的發(fā)展觀，立足于提高廣大人民群眾的生活質(zhì)量，促進社會和諧發(fā)展。（2）以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為主線。新型城鎮(zhèn)化將城鄉(xiāng)發(fā)展結(jié)合起來考慮，在關(guān)注城市發(fā)展的同時,更加關(guān)注農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)推進。（3）以市場為主導(dǎo)。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的主要推動力量是各國或地區(qū)政府，實際情況表明，以政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化短期來看見效快，城鎮(zhèn)化率較高，但可持續(xù)性不強，發(fā)展缺乏后勁。（4）要求全面協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化要求推動社會、經(jīng)濟、人口、資源、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體體現(xiàn)為逐步打破城鄉(xiāng)分割，實現(xiàn)城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，促進農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化水平提高；促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,全面推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,尤其是新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展；形成各區(qū)域之間的合理分工和優(yōu)勢互補,促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、甘肅省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的融資模式與問題

（一）政府財政投資。在甘肅省推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，許多基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的資金依靠政府投資。政府投資的資金來源包括：國家預(yù)算內(nèi)資金投入、地方財政扶持。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中要求持續(xù)投入大額資金，而甘肅地方財政緊張，國家預(yù)算內(nèi)投入非常有限，基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的資金來源主要依靠政府的土地出讓金。隨著國家對土地出讓問題的政策監(jiān)管進一步加強，土地財政可發(fā)揮作用的空間越來越小，依靠土地出讓金進行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資越來越不合適。

（二）開發(fā)性金融支持。“開發(fā)性金融”是指國家建立具有國家信用的金融機構(gòu)，為特定需求者提供中長期融資，推動市場主體的發(fā)展和自身業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而實現(xiàn)政府目標(biāo)的一種金融形式。開發(fā)性金融支持地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式是“政府入口、開發(fā)性金融孵化、市場出口”，該模式將銀行、地方政府以市場化的方式整合起來，充分發(fā)揮銀行的資金優(yōu)勢和政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢，并最終實現(xiàn)建設(shè)項目的市場化運作。開發(fā)銀行的城建貸款成為甘肅新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資模式,但國家開發(fā)銀行只貸不存的經(jīng)營模式，決定了開發(fā)性金融扶持城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)依然是財政撥款。因此來自開發(fā)銀行有限的資金支持無法從根本上滿足甘肅不斷增長的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求。

（三）金融機構(gòu)投資。通常由于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)周期長、投入金額大、盈利能力弱，商業(yè)銀行從流動性和盈利性角度出發(fā)，一般不愿對此類項目大量放貸，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)中的銀行貸款資金額度有限。而《甘肅年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，近幾年甘肅城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中，除過政府財政預(yù)算資金是最主要的資金來源之外，國內(nèi)貸款額度連年大幅增長，占比較大。

（四）企業(yè)投資。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，一些企業(yè)為了獲得預(yù)期收益也加入進來，投資于各種城鎮(zhèn)化建設(shè)項目。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資者中，既有國有大中型企業(yè)，也有民營企業(yè)的身影。國有企業(yè)規(guī)模大、資金實力雄厚，獲得商業(yè)銀行貸款比較容易，加上政策無限制，國有企業(yè)更容易得到甘肅地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，成為目前政府招商引資的主要對象。另一方面，雖有民營企業(yè)通過投資新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，分享城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的收益。但因長期以來國內(nèi)形成的對民營企業(yè)在政策上和觀念上的歧視，重要行業(yè)對民營企業(yè)的準(zhǔn)入限制很嚴(yán)，直接制約著民營企業(yè)對諸如能源、基礎(chǔ)設(shè)施、通信等行業(yè)的投資。

三、加強甘肅新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的市場導(dǎo)向型融資模式

（一）加強政府和企業(yè)的直接融資。在甘肅省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，直接融資規(guī)模很有限，極大制約著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。在甘肅城鎮(zhèn)化過程中，政府投融資過于依賴金融機構(gòu)貸款這種間接融資方式。要打破這一局面，擴大資金來源與資金規(guī)模，應(yīng)該大力發(fā)展債券市場，進一步加大政府債券的發(fā)行。此外，要促進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須借助于債券市場、股票市場、產(chǎn)權(quán)交易市場等各類金融市場的發(fā)展。