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篇（1）

Thisarticlediscussestherelationshipbetweenadministrativelawingeneralsenseandinspecialfields.Afterfindingoutsomemainresearchdifficultiesinthisrespect,thisarticlestrivestothinkabout,takingpolicelawasanexample,thereconstructionanddevelopmentofthespecialadministrativelaw.

【關(guān)鍵詞】部門行政法；警察法學(xué)；建構(gòu)；發(fā)展

specialadministrativelaw;policelaw;developement

一、引言

可以說，自上個世紀八十年代我國行政法剛處于起步與形成階段，就有不少行政法學(xué)教科書與部門行政法“第一次親密接觸”。比如，第一本教育部部頒高等院校統(tǒng)編教材《行政法概要》（王珉燦主編，法律出版社1983年版）就由緒論、總論、分論三個部分組成。由皮純協(xié)教授主編的《中國行政法教程》（中國政法大學(xué)出版社1988年版）也專門設(shè)有“部門行政法綜論”一編。司法部教材編輯部還曾于九十年代審定、組織編寫過一個“中國部門行政法系列教材”，至1994年8月已有七冊出版。這是建國40多年來首批成規(guī)模的行政法各論的著作。這種“跑馬圈地”或許是受到我國臺灣地區(qū)早期的行政法著作以及當時蘇聯(lián)行政法的影響（？——未經(jīng)考證的猜測）。但是之后，對部門行政法的研究卻逐漸式微，“以致現(xiàn)在一提到行政法學(xué)，大家自然想到的是行政法學(xué)總論部分的內(nèi)容，部門行政法無論在教學(xué)還是在研究上都被嚴重地忽視了。”

上述“潮起潮落”的現(xiàn)象是很耐人尋味的。其中的原因，有學(xué)者分析，主要是“部門行政法不適當?shù)貙⒅攸c放在對具體行政制度的描述上，……部門行政管理規(guī)則受特定時期的行政任務(wù)、政策和具體情勢的制約，不僅內(nèi)容繁復(fù)而且多變，這就使得部門行政法的研究成果很難確定下來，常常是成果發(fā)表不久就因具體規(guī)則的改變而過時，甚至成果尚未發(fā)表就已經(jīng)過時了”。的確，從當時的部門行政法體例和內(nèi)容看，這樣的評論還算是比較中肯的。但這只是問題的一個方面。在我看來，部門行政法不發(fā)達乃至中斷的原因，更可能是因為在當時行政法總論部分的研究本身尚處于百廢俱興、荒蕪待墾的狀態(tài)，而我國行政法治又發(fā)展迅猛，有諸多的實踐與立法“急場”亟待行政法理論研究“落子”。圍繞著總則方面的立法活動（比如行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法等等）吸引了行政法學(xué)者相當大的注意力。另一方面，我們對部門行政法本質(zhì)特征的認識必然也會受到當時的歷史局限，不夠充分，特別是難以與部門行政管理學(xué)做有效的、有建設(shè)性的劃分，在實際發(fā)展與演進過程中容易糾葛混淆、甚至“遁入部門行政管理學(xué)”。

只是到了近些年來，對部門行政法的研究興趣才又被重新拾起。這種再次勃興或許與我們對行政法總論的研究已經(jīng)取得較為宏觀、全面的成果有著密切的關(guān)系。行政法理論的進一步深化，必然要觸及到部門行政法領(lǐng)域，惟有如此，行政法才有可能在更廣闊的行政領(lǐng)域、在更深的層面上發(fā)揮更大的作用。而且，隨著學(xué)術(shù)的積累和行政法總體板塊逐一被學(xué)者較為深入地研究之后，學(xué)術(shù)拓荒者也必然會把研究的觸角進一步延伸到尚未開發(fā)的、充滿學(xué)術(shù)誘惑的特定行政領(lǐng)域。可以預(yù)計，部門行政法的研究肯定會成為今后行政法理論研究關(guān)注的熱點和新的理論增長點。

盡管現(xiàn)在已經(jīng)有不少的學(xué)者都認識到這一點，“破冰之旅”也已啟程并取得了一定的成果，尤其是隸屬于特定行政領(lǐng)域的教學(xué)科研單位（或者管理部門）的學(xué)者（或者學(xué)者型領(lǐng)導(dǎo)）也變得異常活躍，但是，不無遺憾的是，迄今為止，我們還沒有見到過一本比較成熟的部門行政法的研究著述，以警察（行政）法學(xué)教科書為例，我們還沒有出現(xiàn)一本為方方面面所公認和接受的成熟樣本。面對如此現(xiàn)狀，我們不得不去思考為什么會這樣？行政法與部門行政法之間的關(guān)系究竟是怎樣的？成熟的部門行政法著述應(yīng)當具備什么樣的標準和條件？

另一方面，部門領(lǐng)域的行政實踐卻沒有因為理論的滯后而駐足不前，相反，卻是以一種前所未有的高速度向前推進著，實踐部門為解決具體問題而推出的各種改革舉措，可以說是層出不窮、姿態(tài)萬千，部門行政法的立法活動也極其頻繁，且成果豐碩。當然，缺少與理論相得益彰的實踐，其中也必然會存在不少的問題。這種理論現(xiàn)狀與實踐預(yù)期的極度反差（落差），更加加劇了理論研究快速跟進的迫切性。

為了使本文的研究不會過于寬泛、抽象，讓人感到不著邊際，我將以警察（行政）法為研究的個案，盡管由此得出的研究結(jié)論或許會冒“過度概化”（overgeneralization）的危險，但是，我還是希望通過它建立起來一個部門行政法研究的基本范式，用來作為觀察和理解特定行政領(lǐng)域法律問題的指導(dǎo)性模型和思考進路；并且我還相信，這對其他部門行政法的發(fā)展與建構(gòu)也肯定會有啟迪意義。首先，我將分析普通行政法與部門行政法之間應(yīng)當是怎樣的關(guān)系，通過以警察法學(xué)（policelaw）為實例分析，挑戰(zhàn)當前學(xué)術(shù)界在這個問題上已經(jīng)形成的一種通說，也就是部門行政法是對普通行政法的細致化、具體化，是總論與分論的關(guān)系。然后，我會思考部門行政法為何不發(fā)達？到底在研究上存在著什么樣的問題和困難，極具鮮明個性的部門行政法應(yīng)當具有什么樣的品質(zhì)？同樣，為了解釋清楚這些問題，我也會更多地借助對警察法學(xué)的分析進路與方法來盡力展現(xiàn)我的觀點。

二、普通行政法與部門行政法之間的關(guān)系

部門行政法也稱行政法各論、分論（則）或者特別行政法（particularadministrativelaw），這個概念似乎只存在于大陸法國家的行政法之中，這很可能跟德國的公法發(fā)展歷程有著密切關(guān)系，（日本和我國的行政法都受到德國法的強烈影響）。普通法國家的行政法由于是以實用主義為基點，完全建立在法院的判例基礎(chǔ)之上，用法院判例確定的規(guī)則（比如正當程序要求）來調(diào)整各個行政領(lǐng)域的具體法律問題，所以在行政法的教科書中一般沒有類似大陸法的部門行政法概念，但有集中研究某個特定行政領(lǐng)域法律問題的著作，比如環(huán)保法、警察法。

學(xué)者們對部門行政法的認識角度會有不同，所以在怎么劃分部門行政法問題上也會存在差異。但這并不影響部門行政法本身的成立以及研究價值，反而說明了多層面、多視角研究的重要性和必要性。或許從這個意義上講，給部門行政法下一個普適的定義是沒有多少意義的。因為每個學(xué)者關(guān)注的行政領(lǐng)域以及對這些領(lǐng)域的劃定很可能是不同的。可是，至少有一點是非常明確的，部門行政法與行政法之間是種屬的關(guān)系，是一般與特殊的關(guān)系，從某種程度上講，也是抽象與具體的關(guān)系。而且，還要注意，部門行政法是以部門行政管理為依托的，而不是行政權(quán)流程中的一個或幾個環(huán)節(jié)。

按照通說，行政法是研究各個行政領(lǐng)域（比如警察、工商管理、稅務(wù)、海關(guān)等）的共性問題，其原理和原則應(yīng)當能夠適用于解決各個行政領(lǐng)域同類行政法問題。部門行政法是特定行政領(lǐng)域的法規(guī)范總和，是研究個性問題。這樣的論斷大體上不錯，但是，如果僅僅停留在這樣的認識上，顯然不夠細膩，不夠精細，也不夠準確。在我看來，普通行政法與部門行政法之間的關(guān)系應(yīng)該是多層次的、多元化的，比如，以警察法學(xué)與行政法的關(guān)系作為一個個案分析，我們就不難發(fā)現(xiàn)，單從歷史分析的觀點看，它們之間的關(guān)系也決不是簡單的細致化、專門化的單向作用問題，而是雙向交流、彼此影響、相互激蕩。而且，部門行政法（警察法學(xué)）在很多特殊領(lǐng)域、很多特定問題上都具有原創(chuàng)性，并且漸漸形成了自給自足的法規(guī)范體系。甚至，部門行政法還有可能由于在研究中需要多學(xué)科的融合與整合，進而發(fā)展成為一個邊緣性的、嶄新的學(xué)科。

（一）從單向到雙向

從歷史發(fā)展觀看，行政法的發(fā)展很大程度上是源自部門行政法，（尤其是警察法），是從部門行政法的發(fā)展之中汲取了養(yǎng)分。由于國家職能最初主要限于維護社會秩序，所以很自然地會對警察權(quán)的行使與控制予以特別的關(guān)注，警察法的發(fā)展也就比較早些，其中很多的原理、原則也就很可能先在警察法中萌發(fā)、生成，然后順理成章地沿用到行政法當中。陳新民博士在研究德國公法的發(fā)展時也指出：“正如同任何法學(xué)學(xué)科發(fā)展的軌跡一樣，行政法也是先由分散零落的個別行政法律，也就是所謂的各論發(fā)展，爾后，才形成總論的體系，而竟其功。”由各論到總論，是行政法的一個粗略的歷史發(fā)展進路，也是行政法研究方法的一個質(zhì)變。正是由于理論結(jié)構(gòu)的自我完結(jié)性進一步提高，以及研究范疇與方法的進一步明確，盡管與刑法、民法相比缺少了一部實在法意義上的法典，仍然催生了作為獨立學(xué)科的行政法學(xué)。

但是，在隨后的發(fā)展演進過程中，隨著行政法自身理論的完善和自足，也對部分行政法施加了越來越大的影響力，兩者的關(guān)系逐漸變?yōu)橄嗷プ饔谩⑾嗷ビ绊憽⑾嗷ゼな帯Ｒ环矫妫l(fā)生在部門領(lǐng)域的行政實踐，發(fā)展極其迅猛，很多推陳出新的改革舉措都在這里起步與騰飛。部門行政法對實踐的變化與需求感覺也最為敏銳，從行政實踐中提煉出來的實證性研究成果，會為行政法學(xué)總論的存在方式進行檢查、反思和重構(gòu)提供難得的契機。另一方面，受部門利益驅(qū)動，以及微觀視野的局限，部門行政法在發(fā)展之中或許會發(fā)生這樣或那樣的偏差，需要行政法從宏觀政策上的導(dǎo)引與制約。

必須解釋的是，上述從單向到雙向的發(fā)展脈絡(luò)，是對學(xué)科歷史發(fā)展的高度理論抽象與提煉，是從宏觀角度對主流運動趨勢的簡約概括。我決不否認，在每一個歷史演進的過程中、具體環(huán)節(jié)上，都可能會存在微觀的雙向交流式的互動、互進。但這并不影響上述認識的基本“真實性”與基本價值。

（二）微觀層面的自成體系

但是，部門行政法的研究決不是行政法原理和原則的簡單翻版與再現(xiàn)，不僅僅是具體應(yīng)用，更多的是創(chuàng)造性的工作。正如德國學(xué)者平特納所指出的，“普通行政法如同民法典的總則部分是從行政法各個領(lǐng)域中抽象出的一般學(xué)說。特別行政法中某些領(lǐng)域與普通行政法聯(lián)系甚微，而自成一體。”換句話說，就是在部門行政法的特殊領(lǐng)域、具體層面上，很可能會出現(xiàn)若干個頗具獨立品格、自我完結(jié)的微觀體系，與部門行政法之間又構(gòu)成上下階位、種屬關(guān)系。

這在警察法研究中尤為顯著。道路交通安全法、安全技術(shù)防范法、信息安全法、消防法、出入境法、治安秩序法等等都已經(jīng)形成了各自特有的規(guī)范體系與理論結(jié)構(gòu)，形成了一個個相對獨立的、體系完善的微觀法規(guī)范子集合。已經(jīng)緊緊地與它們各自的行政領(lǐng)域知識貼在一起，凝結(jié)為“血與肉”的關(guān)系。當然，它們關(guān)注的仍然是法律問題，而不是其他。

以安全技術(shù)防范法為例，中國人民公安大學(xué)正在著手組織編制的“十一五”本科教材規(guī)劃之中，經(jīng)過初步的論證，我們確定《安防政策與法律》教材的結(jié)構(gòu)如下：

上述體例肯定不盡完善，但卻相對成熟，大致能夠反映公安機關(guān)技防工作改革的趨勢與現(xiàn)狀。當我們著手“豐滿”、勾勒各個章節(jié)的內(nèi)容的時候，就會霍然發(fā)覺，盡管有些問題的闡述必然會援用到行政法的基本原理和原則，更多的卻是需要對技防執(zhí)法的深切體認。安全技術(shù)防范法已經(jīng)開始與行政法“輕輕地揮手”道別，邁向一個自給自足的體系。

（三）學(xué)科的移動：多視角的融合與整合

我更想說的是，在部門行政法的研究過程中，很可能會發(fā)生某種意想不到的、卻又概然性很大的學(xué)科移動，我們還是以警察法為個案進行分析。

警察法，更多時候是等同于警察行政法（policeadministrativelaw），是后者的一種簡稱。比如，在德國，警察法就屬特別行政法之范圍，與地方法規(guī)（Kommunalrecht）同為行政法理論與實務(wù)之核心。再比如，日本學(xué)者田上穰治在《警察法》一書中也主要是從行政法的視角與理論來研究警察問題。我國臺灣地區(qū)學(xué)者邱華君也認為，實質(zhì)或廣義的警察法，系指各種警察法規(guī)。警察法規(guī)乃行政法之一部分。不過，下這樣的論斷似乎還為時尚早。

其實，當我們深入到具體的警察法著述進行分析時，卻會發(fā)現(xiàn)，在圍繞警察權(quán)或者警察作用問題的具體展開過程中，都會出現(xiàn)研究向其他學(xué)科（比如刑法、刑事訴訟法）的些微移動。這種自覺或不自覺的移動本身是很耐人尋味的。為了更好地、更直觀地說明這個現(xiàn)象，我們將英國和日本的警察法著作的體例列示如下：

從上述兩本書的體例上看，有幾點是共同的：

第一，警察權(quán)或者警察作用無疑是研究的核心問題。尤其顯著的是ButterworthPoliceLaw，可以說是對警察領(lǐng)域的主要警察職權(quán)的“總盤點”。這也是與行政法的控制與規(guī)范行政權(quán)的思路一脈相承、互相契合的。

第二，特定領(lǐng)域的警察法問題，尤其是那些很重要的、經(jīng)常適用的或者極其具有強制性的法律，都是書中不容忽視的、必須潑以筆墨的地方。比較有代表性的是日本警察法中的“各種警察取締法規(guī)”。或許這是比較能夠體現(xiàn)警察法特性的地方？

第三，對警察組織法都給予了足夠的關(guān)注。

第四，更為重要的，是在行政法的基礎(chǔ)上發(fā)生了一定的、必要的移動與延展，出現(xiàn)了一種與其他學(xué)科的適當、有機的融合傾向。英國不存在行政法的總論與各論之說，在警察法的研究上很自然的是采取了實用主義的態(tài)度，圍繞警察權(quán)進行總括的研究，而且，警察權(quán)多是在刑事訴訟法上規(guī)定的，在效果上也就必然呈現(xiàn)我們所說的多學(xué)科的整合。既便在有普通行政法與部門行政法之分的德國、日本和我國臺灣地區(qū)，警察法的著述中也會出現(xiàn)上述移動，比如，在李震山教授的《警察法論》中專門論述了“警察協(xié)助檢察官偵查犯罪之任務(wù)”，這實際上相當于我們大陸地區(qū)刑事偵查學(xué)研究的范疇。

所以，由警察行政法向警察法的整合不是不可能發(fā)生的，但是實施的路徑絕對不是說將行政法、刑事訴訟法等學(xué)科的簡單相加，我們的研究應(yīng)該是針對警察法的實際問題（無論宏觀或者微觀），采取多維研究視角的自然整合。沿著這樣的進路，很可能會發(fā)生，用警察法取代警察行政法，而成為一個多學(xué)科交叉的邊緣性學(xué)科。

盡管歸納式的推理很可能會犯過于泛化的臆斷的錯誤，但是，我仍然覺得，部門行政法的深入研究，很可能會突破行政法研究的范疇，變成為對特殊行政法領(lǐng)域法律現(xiàn)象的多個法學(xué)學(xué)科視角的整合性、立體性研究。因此，部門行政法更進一步的發(fā)展，甚至很可能會出現(xiàn)一種多角度、多學(xué)科的融合，進而產(chǎn)生出一個獨立的邊緣性的學(xué)科。為什么呢？

首先，部門行政法的研究更加貼近實踐中發(fā)生的具體問題，要想對特定行政領(lǐng)域的一個法律現(xiàn)象或問題進行透徹、全面的研究，就必然會牽涉到多學(xué)科問題，比如，交通肇始問題，其中事故認定以及對機動車管理等涉及行政法問題，如果構(gòu)成交通肇始罪，則變?yōu)樾谭▎栴}，而有關(guān)賠償問題又屬于民法調(diào)整的范圍，所以，立體地、多學(xué)科、多視角地去研究、分析更加有助于問題的全方位解決。如果仍然從單一學(xué)科的角度去研究，可能會顯得過分單薄、又不能真正解決問題。因此，在微觀層面上的實踐發(fā)展或許內(nèi)在地就需求多學(xué)科、多視角的整合性研究，當然，是與要解決的具體問題有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)的學(xué)科之間的合作。

其次，因為特定行政領(lǐng)域的法現(xiàn)象已經(jīng)非常微觀、具體，進行整合性的研究，這在單一領(lǐng)域內(nèi)、在具體問題上做起來也相對比較容易一些。

三、當前部門行政法研究中容易出現(xiàn)的兩個偏向

從現(xiàn)有警察法的著述文獻分析，我們發(fā)現(xiàn)，主要存在著以下兩種研究傾向與趣味：

一是對行政法的簡單翻版。無論在研究體例與結(jié)構(gòu)上，還是研究內(nèi)容上基本上與行政法學(xué)雷同，只是將“行政機關(guān)”更改為“公安機關(guān)”，或者在很多普通制度之前增加“公安”兩字，比如“公安行政訴訟”、“公安行政復(fù)議”。在局部領(lǐng)域增加了一些警察法特有的一些制度。但是，這樣的研究實際上使部門行政法的價值大打折扣，使后者似乎可有可無。

二是與治安管理學(xué)趨于雷同，而多少有些混淆不清的感覺。德國學(xué)者Scholler和schloer曾寫下一段很耐人尋味的文字：“警察法與警察學(xué)屬特別行政法學(xué)，其在學(xué)術(shù)研究上，與地方法（Konmmunalrecht）同為行政法理論與實務(wù)之核心。”閱后很可能讓人起疑的是：“警察學(xué)”能算是特別行政法學(xué)的研究范疇嗎？在我看來，這恐怕不是筆誤，也不是“信手拈來”的隨手之筆，的的確確是因為部門行政法與部門管理學(xué)之間的關(guān)系實在太密切了。但是，我們?nèi)匀灰^(qū)分兩個學(xué)科不同的研究對象、范疇與角度，進而在研究結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上有所側(cè)重、有所區(qū)別。在學(xué)科發(fā)展的初期，兩者可能很難有比較清晰的劃分，這種狀況實際上也反映了兩個學(xué)科同樣的不成熟。

出現(xiàn)上述問題（尤其是在學(xué)科發(fā)展的起步階段）其實不奇怪。部門行政法本來就是游離在部門行政管理學(xué)與行政法學(xué)之間的東西，其中把握、拿捏的分寸，以及研究范疇和角度的選定實際上也反映了這門學(xué)科發(fā)展的成熟度。

四、部門行政法緣何難以研究？

可以說，迄今為止，對部門行政法的研究都是不夠深入、不夠成功的。如前所述，迄今我們還沒有見到一本相對成熟、實而不空且較為別致的有關(guān)具體行政領(lǐng)域的部門行政法學(xué)著作。那么，何以造成這樣的狀況？

第一，對部門行政法的研究，必須要有部門行政管理的背景知識，必須對部門行政管理中存在的主要問題、現(xiàn)實對策以及發(fā)展改革趨勢，還有西方國家相應(yīng)的法律制度和管理模式有一個比較透徹的了解和把握。比如，要是不了解警務(wù)改革的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，就無法很好地理解和把握警察權(quán)、警察任務(wù)和目的；不了解安全技術(shù)防范的基本管理模式、技術(shù)進路、技術(shù)標準以及法制建設(shè)等，就不可能對安全技術(shù)防范法有一個完整的把握。因此，部門行政法研究之難，首先在于必須實現(xiàn)一種質(zhì)的轉(zhuǎn)變，由純粹法學(xué)研究范疇向管理學(xué)、法學(xué)等多種學(xué)科有機交融之中突出法律問題的處理路徑的轉(zhuǎn)變。而這對于只注重、或者過分關(guān)注行政法一般原理和問題、缺少特定行政領(lǐng)域管理知識的學(xué)者來說，是比較困難的。

第二，在具體研究之中，可能會遇到部門行政法與部門行政管理學(xué)之間如何劃定各自的研究范疇與角度的問題。因為在法治社會中，如何行政管理無疑都必須依法進行。而且從現(xiàn)有的研究狀況看，也的確存在著混淆不清、盤根錯節(jié)的情況。這也是部門行政法與部門行政管理之間普遍存在的一個比較棘手的問題。比如，我們在探討安全防范法教材建設(shè)的過程中，有的學(xué)者不無擔憂，“安全技術(shù)防范管理也都涉及到這些內(nèi)容，以后這門課還怎么講？”但是，在這方面，很有力的學(xué)科示范是行政法與行政管理學(xué)，兩者無論在學(xué)科結(jié)構(gòu)還是研究內(nèi)容和方法上都非常不同，顯現(xiàn)了不同學(xué)科研究與關(guān)注的范疇與問題的不同，以及學(xué)科之間的魅力。我們大體上可以這么說，行政管理學(xué)關(guān)注的是行政效率、成本與效益之間的關(guān)系，行政法學(xué)關(guān)注的是對行政權(quán)力的控制與規(guī)范問題。

第三，對結(jié)構(gòu)體例的摸索，是頗具開創(chuàng)性的挑戰(zhàn)的。很有意思的是，在普通法國家的文獻之中，專門以警察法（policelaw）為書名的研究著作是很少的，我只檢索到一本，即ButterworthPoliceLaw。德國和日本的文獻中，有一些這方面的著作，但是，因為語言的問題，借鑒的程度非常有限。因此，直接借助國外研究資源的可能性就不是很大。況且我們更加關(guān)注的是中國（大陸地區(qū)）警察法所面臨的實際問題。開拓性，必然意味著艱巨性。

第四，行政法的不穩(wěn)定性根源于其調(diào)整的行政關(guān)系的增繁多涉、變化萬千，隨著由共性問題向個性問題、抽象問題到具體問題的延展，這種現(xiàn)象也必然會越發(fā)明顯。尤其是我們還正處在社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟體制和行政管理模式都在不斷發(fā)展與變動之中，在很多行政領(lǐng)域、行政關(guān)系和行政方法上還沒有基本定型，所有這些都決定了部門行政法研究肯定具有很大的難度。

第五，由于目前行政資訊還不夠公開、透明，研究者一般不太容易獲得這些行政領(lǐng)域的有關(guān)案例、數(shù)據(jù)以及實踐問題，甚至是關(guān)于改革措施和實施經(jīng)驗等材料，這也會制約對部門行政法的研究參與程度。盡管這種現(xiàn)象在整個行政法的研究中都或多或少地存在，但是，在總則問題的研究上，研究者可以做到“東方不亮、西方亮”，采取多種途徑去收集實證材料。而在特定行政領(lǐng)域的研究中，這種選擇自由相對就極其狹窄。“巧婦尚且難為無米之炊”，缺乏材料的研究更是難以為繼！

第六，如前所述，在部門行政法之下還可能形成若干個自我完結(jié)的小群體，與部門行政法之間又構(gòu)成了類似于總論和分論、一般與特殊的關(guān)系，那么，怎么在體例結(jié)構(gòu)、研究范疇和具體內(nèi)容上處理這些關(guān)系呢？這就像“法律上的箭豬”（legalporcupine,借用deSmith的話），十分棘手。

五、努力體現(xiàn)特性的研究進路

部門行政法是否成熟，很大程度上取決于其結(jié)構(gòu)體例與研究內(nèi)容是否具有強烈的特色，是否足以“自立門戶”。當然，這可能只是形式判斷標準，實質(zhì)標準無疑應(yīng)當是能夠貼切地、能動地反映部門行政領(lǐng)域的發(fā)展，能夠“與時俱進”。

對部門行政法的研究過程，實際上就是對其特性的探索、挖掘與拓展的學(xué)術(shù)努力，是努力勾畫、表現(xiàn)與張揚其個性的過程。唯有如此，部門行政法才能夠盡力與普通行政法拉開距離，在若即若離之中實現(xiàn)自我的價值。

那么，警察法呢？經(jīng)過多年的學(xué)術(shù)努力與冥思苦想，在我的腦海里逐漸形成了一個對警察法體例結(jié)構(gòu)的初步設(shè)想：

上述體例盡管還很不完善、不很成熟，但似乎已經(jīng)與普通行政法有了很大的距離，似乎也有了那么一點警察法所應(yīng)有的韻味，在這個意義上，我們可以說它是“警察法化”了。這樣的研究仍然是側(cè)重行政法的研究范疇，不同于英國警察法ButterworthPoliceLaw以警察權(quán)限以及日常處理的法律事務(wù)為主線的體例結(jié)構(gòu)。但是，在特定領(lǐng)域的警察法問題、警察權(quán)等問題的研究上，肯定會出現(xiàn)一定的移動與延展。

我寄希望于特定領(lǐng)域的警察法問題的研究上，能夠?qū)崿F(xiàn)向多學(xué)科融合的真正意義上的警察法學(xué)過渡與飛躍。這是充滿青春力量、生機勃勃的一躍，但同時也是充滿艱辛、步履蹣跚的行進。我們怎么去處理內(nèi)容紛繁、姿態(tài)萬千的具體領(lǐng)域規(guī)范呢？應(yīng)該用什么樣的條理與線索來梳理這些龐雜的內(nèi)容和問題呢？在研究中怎么去有機地融合而不使人們感到拼湊或生硬？一談到具體的微觀問題，就會讓我們再一次感到部門行政法的研究就好像“還是開春后河面上的薄水”（劉震云語）。

六、簡短的結(jié)語

可以預(yù)計，在未來的若干年中，部門行政法勢必會成為強烈吸引行政法學(xué)者的新的理論增長點。然而，其與部門行政管理之間的內(nèi)在親和性，以及后者的高度技術(shù)性與專業(yè)性，還有迄今為止仍然存在的資訊不夠透明，又很可能會使得行政法學(xué)者多少有些“望而卻步”。

我的上述研究不是想為那些與某些部委有著天然聯(lián)系、因而似乎有著得天獨厚的研究條件的學(xué)者謀求“獨占”或者“自治領(lǐng)地”，而是意在提醒我們更加關(guān)注部門行政法研究中的特殊環(huán)境、因素與個性，是為了更好地打破“壟斷”、跨越“溝壑”而吹響的進軍號角。我們可以滿懷希望地說，經(jīng)過我們大家的共同努力，我們肯定會“迎來又一個春天”。

【注釋】

[①]張正釗、李元起主編：《部門行政法研究》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第33頁。

[②]張正釗、李元起主編：《部門行政法研究》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第33－34頁。

[③]一個例子就是《道路交通安全法》第73條對事故認定的立法變革是否妥當，能否就此擺脫法院的司法審查，是很值得懷疑的。其中的問題及其批判，參見余凌云：《對<道路交通安全法>第73條的評論與落實》，載《道路交通管理》2004年第6期。

[④]可以說，德國的公法（publiclaw）發(fā)展濫殤于警察法（policelaw）的研究。從十七世紀開始，德國出版了許多關(guān)于警察法的書籍，警察法的研究就代表了當時的公法學(xué)研究，警察法與公法成為同義詞。只是在后來的警察權(quán)的進一步分解、行政學(xué)的興起以及行政法學(xué)的逐步形成過程中，才出現(xiàn)了行政學(xué)與行政法學(xué)之間的學(xué)科劃分，以及行政法學(xué)中的總論與分論之說。參見陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第118頁以下。

[⑤]比如，在一些很權(quán)威的行政法教科書中，像AdministrativeLaw（byH.W.R.Wade&C.F.Forsyth,ClarendonPress,1994)、AdministrativeLaw（byP.P.Craig,Sweet&Maxwell,2003）、AnIntroductiontoAdministrativeLaw（byPeterCane,Oxford.ClarendonPress,1996）、AdministrativeLaw:LegalChallengestoOfficialAction（byCarlEmery,London.Sweet&Maxwell,1999），都沒有出現(xiàn)類似的概念。韋德和福賽在《行政法》第二部分“行政機關(guān)與職能”（authoritiesandfunctions）中設(shè)一章談了警察問題，但也是從組織機構(gòu)意義上的介紹。Cf.H.W.R.Wade&C.F.Forsyth,op.Cit.,pp.148-160；斯特勞斯在《美國行政法導(dǎo)論》中是在行政法的范圍上介紹了部門法律問題，包括經(jīng)濟規(guī)制（economicregulation）、健康與安全規(guī)制（healthandsafetyregulation）、土地（lands）、移民、驅(qū)逐（immigration,deportation）、稅收（taxesandexcises）等。Cf.PeterL.Strauss,AnIntroductiontoAdministrativeJusticeintheUnitedStates,CarolinaAcademicPress,1989,pp.103-133.

[⑥]目前專門從宏觀層面對部門行政法進行總體研究的著述主要有兩部：一個是張正釗、李元起主編的《部門行政法研究》（中國人民大學(xué)出版社2000年版）；另一個是楊解君、孟紅主編的《特別行政法問題研究》（北京大學(xué)出版社2005年版）。兩本書對部門行政法如何劃分在認識上和方法上都有很大的不同。

[⑦]參見，孟鴻志對以行政法典為劃分標準的批判。孟鴻志：《論部門行政法的規(guī)范和調(diào)整對象》，載《中國法學(xué)》2001年第5期。在我看來，按照行政權(quán)的運行流程或者行政法教科書各個組成部分梳理出來的諸如行政組織法、行政編制法、公務(wù)員法、行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法等等，不能算是部門行政法。行政法專題的研究不等于部門行政法，行政法教學(xué)課程的設(shè)置也不能成為部門行政法的劃分依據(jù)。

[⑧]辛格（MahendraP.Singh）指出：“特別行政法已多少法典化了，而且是由那些與每個個別的行為相聯(lián)的法律來調(diào)整。從某種程度上說，如果這些法律沒有特別的、相反的規(guī)定，那么普通行政法也同樣能夠適用于這些行為。”Cf.MahendraP.Singh,GermanAdministrativeLaw:inCommonLawPerspective,Springer-VerlagBerlinHeidelberg,1985,p.2.

[⑨]陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第123頁。

[⑩]宋華琳、邵蓉：《部門行政法研究初探》，載《浙江省政法干部管理學(xué)院學(xué)報》2000年第2期。

[11]【德】平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第3－4頁。我國臺灣學(xué)者陳敏也認為：“通常各種特別行政法之領(lǐng)域，皆有為數(shù)頗多之成文法典作周密之規(guī)范。在法學(xué)討論上，亦成為獨立之學(xué)科。”參見陳敏：《行政法總論》，三民書局1998年版，第28頁。但是，在我看來，后一種表述似乎過于粗糙，到底是指微觀層面的，還是指一個部門行政法？似乎不很清晰。

[12]關(guān)于其中各章節(jié)的詳細內(nèi)容，可以參見余凌云、靳秀鳳、李明甫、李彤主編：《安全技術(shù)防范報警服務(wù)業(yè)立法研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第1－172頁。

[13]【德】HeinrichScholler：《西德警察與秩序法原理》，李震山譯，登文書局1986年版，第125頁以下

[14]邱華君：《警察法》，千華出版公司1997年版，第8頁。

[15]這也是現(xiàn)在很多警察法著述容易犯的通病，也自然成為學(xué)者否定警察法為一門學(xué)科的詬病之所在。

篇（2）

1.財政投資

(1)地方政府財政投資

西部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展長期落后，地方政府的財政收支狀況十分拮據(jù)，致使不可能有更多的資金用于投資。西部省區(qū)的財政收入和財政性基本建設(shè)投資僅為東部省區(qū)的30%左右。

(2)中央政府的直接投資及轉(zhuǎn)移支付投資

國家在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略及向東部傾斜的投資政策影響下，對西部投資很少。20世紀80年代到90年代，全國基本建設(shè)投資總額中，投放在東部地區(qū)的，大約為西部地區(qū)的3倍左右。20世紀90年代以后，在開發(fā)浦東的重大決策下，中央政府投資更多地流向長江流域，尤其是浦東。而西部地區(qū)的落后狀況始終未能得到改善。

2.企業(yè)投資

由于西部地區(qū)在資金利潤率方面大大落后于東部地區(qū)，西部地區(qū)企業(yè)在規(guī)模、實力、融資能力等方面均落后于東部企業(yè)，投資實力也有明顯差距，因而造成了西部地區(qū)資本供給的不足。表現(xiàn)在東部省區(qū)金融機構(gòu)貸款余額、東部地區(qū)上市公司數(shù)量和公司上市籌集資金數(shù)量等方面都要大大高于西部地區(qū)。

3.外商投資

相對于東部地區(qū)，西部地區(qū)的對外開放步伐一直較為緩慢。一方面因為國家在東部給予外資眾多優(yōu)惠政策，另一方面由于西部地區(qū)投資環(huán)境差，吸引外資能力差，對外資缺乏吸引力，利用外資規(guī)模更是無法和東部地區(qū)相比。

（二）東西部差距越來越大

1.西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，主要表現(xiàn)在：通信設(shè)施，如長話業(yè)務(wù)、電話機擁有量、本地電話用戶數(shù)量和互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量等方面低于全國平均水平，與東部地區(qū)的差距就更為明顯，構(gòu)成西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸；交通設(shè)施的密度稀、通達深度差，公路網(wǎng)等級低。西部地區(qū)鐵路、公路和郵電線路的密度均低于全國平均水平，更無法和東部地區(qū)相比。

由于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)代化進程落后，缺乏改善基礎(chǔ)設(shè)施的條件和能力，致使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)骨架尚未形成，呈現(xiàn)一種內(nèi)部封閉的狀態(tài)。而基礎(chǔ)設(shè)施的落后狀況又進一步制約了西部地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展和現(xiàn)代化進程。

2.市場發(fā)育水平較低

中國在向社會主義市場經(jīng)濟體制邁進的過程中，走的是一條“漸進式”的道路。在這個過程中，一方面，原有的計劃經(jīng)濟調(diào)控手段逐步減弱，但仍起作用；另一方面，市場配置資源的功能不斷增強，但尚不完善。在這樣的情況下，一方面，國家對西部投資不足；另一方面，隨著市場化改革的推進，各種要素開始打破地域、行業(yè)和企業(yè)界限，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律向著回報率高的東部地區(qū)流動，造成西部地區(qū)市場發(fā)育水平也要落后于東部地區(qū)。西部地區(qū)在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他民間經(jīng)濟，以及發(fā)展“三資”企業(yè)等方面，與東部存在著較大差距，這也是造成西部發(fā)展較為緩慢的重要因素。

3.產(chǎn)業(yè)升級緩慢

西部地區(qū)落后總體上表現(xiàn)為工業(yè)化進程緩慢。建設(shè)在西部的工業(yè)，多是重型和傳統(tǒng)機械工業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)與當?shù)亟?jīng)濟沒有什么內(nèi)在聯(lián)系，對周圍地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，沒有多少帶動作用。西部地區(qū)工業(yè)雖有所發(fā)展，但實際上效益很低。再加上我國基礎(chǔ)產(chǎn)品價格改革的滯后，在價格體系尚未理順的情況下，西部地區(qū)低價供應(yīng)資源性原材料和能源、礦產(chǎn)品，而高價購進東部地區(qū)的加工業(yè)產(chǎn)品和生活消費品，形成了東部地區(qū)和西部地區(qū)的不等價交換。在這樣的情況下，由于資源條件與工業(yè)基礎(chǔ)的不同，東部沿海地區(qū)相對于西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏于輕型。西部地區(qū)原材料與采掘工業(yè)所占比重較大，而東部地區(qū)加工工業(yè)的比重相對較大。這在很大程度上使得東西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的差距越來越大。

4.科技創(chuàng)新能力不足

科技創(chuàng)新能力不足主要表現(xiàn)在科技經(jīng)費投入不足、科技成果較少、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重小、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力較弱等方面，導(dǎo)致科技進步對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟增長的促進作用不明顯。其主要原因在于資金投入的不足。

從科技成果看，西部省區(qū)每萬名科技人員發(fā)表科技論文數(shù)量和每百人口發(fā)明專利批準數(shù)量低于全國平均水平。西部地區(qū)所取得的科技成果數(shù)量大大少于東部地區(qū)。科技成果的實際應(yīng)用所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益也遠低于東部地區(qū)。

從高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況看，西部省區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)品出口額占出口產(chǎn)品總額的比重和高新技術(shù)產(chǎn)品銷售收入占全部產(chǎn)品銷售收入的比重，均低于全國平均水平。

在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力方面，西部地區(qū)的國有企事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量、國有企事業(yè)單位技術(shù)市場成交量均遠遠落后于東部地區(qū)。

以上論述，充分反映出由于資金投入的不足，造成了西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、市場發(fā)育水平較低、產(chǎn)業(yè)化進程緩慢、科技創(chuàng)新能力不足等問題。由此形成了東西部之間越來越大的差距。投融資問題是制約西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素，在西部地區(qū)投融資問題中需要研究解決的重要問題之一便是利用外資問題。

二、西部地區(qū)投融資中利用外資存在的問題

西部地區(qū)利用外資在以下幾個方面同東部地區(qū)存在一定差距：

1.實際利用外資數(shù)量大大低于東部

上世紀末和本世紀初的幾年，我國實際利用外資總額中將近90%集中在東部沿海地區(qū)。西部地區(qū)實際利用外資數(shù)量大大低于東部地區(qū)。

2.外資所占比重較低

東部各省區(qū)在國有投資遠遠高于西部地區(qū)的同時，外商投資占本地區(qū)總投資的比例也大大高于西部地區(qū)。

外商投資企業(yè)提供的工業(yè)總產(chǎn)值占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重，東部地區(qū)也要大大高于西部地區(qū)。全國外商投資企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值的絕大部分分布在東部，只有很小一部分分布在西部。

3.直接利用外資比例低

在我國直接利用的外資中，東部地區(qū)所占比重在70%左右，西部僅為30%左右。

由于直接利用外資項目較少，帶來的影響是：一方面，可能為西部地區(qū)在技術(shù)、管理、產(chǎn)品、機制、產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面所帶來的積極效應(yīng)和收益必然少于東部地區(qū)。另一方面，相對較多的間接利用外資的方式，在對西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展起到一定積極作用的同時，也帶來一些負面效應(yīng)。特別是改革開放以來我國不斷對匯率制度進行調(diào)整，西部地區(qū)的許多項目因此而背上了沉重的包袱。

4.利用外資的質(zhì)量不高

東部地區(qū)在利用外資中，引進大項目、高科技、新興產(chǎn)業(yè)項目已成為發(fā)展趨勢。這些項目多為技術(shù)先進、規(guī)模較大的工業(yè)項目，如汽車、通訊、精細化工、生物工程以及金融、貿(mào)易和信息服務(wù)等項目。而起步較晚、尚處于利用外資初期的西部地區(qū)，由于受到投資環(huán)境等諸多方面不利因素的影響，在吸引大項目、消化國際先進技術(shù)、模仿能力和創(chuàng)新能力等方面均大大落后于東部地區(qū)。引進項目以勞動密集型、傳統(tǒng)產(chǎn)品、小項目居多，跨國公司大項目進入西部很少。利用外資的質(zhì)量比起西部地區(qū)，存在很大差距。

三、西部地區(qū)利用外資問題的解決

西部地區(qū)在吸收外資方面有著許多優(yōu)勢，如資源豐富、市場潛力大、勞動人口多、生產(chǎn)要素等綜合成本低等；在農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、原材料、旅游業(yè)和勞動密集型工業(yè)等領(lǐng)域存在著很好的投資機會。

中國加入WTO以后，將會陸續(xù)擴大外商在中西部地區(qū)的投資準入領(lǐng)域，包括放寬外商對基礎(chǔ)設(shè)施等項目持股比例的限制，進行服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的利用外資試點，鼓勵以多種形式盤活國有大型企業(yè)等。按照國際法則，要給外商以國民待遇；要修改和制定一系列法規(guī)，與國際接軌。這將會進一步擴大外商投資領(lǐng)域，為外商投資創(chuàng)造更加有利的環(huán)境。

1.改革投資環(huán)境

從國際資本市場的發(fā)展變化來看，資本在全球的流動速度加快，大量資金需要尋找新的投資場所。就國內(nèi)來看，近幾年，我國堅持實行擴大內(nèi)需的基本政策，實行積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，國民經(jīng)濟保持了持續(xù)快速增長的態(tài)勢。中國是一個巨大的不可多得的市場，有著巨大的市場需求潛力。近幾年發(fā)達國家在經(jīng)濟整體發(fā)展上的不景氣，為中國擴大利用外資提供了機遇。

就東部地區(qū)而言，由于勞動力成本的不斷上升，便得其以勞動密集型為特征的初加工產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢已逐步減弱。然而西部地區(qū)由于擁有大量的廉價勞動力和相對較大的潛在市場，可以成為對國外投資者具有巨大吸引力的地區(qū)。

西部地區(qū)擁有豐富的礦產(chǎn)資源、市場潛力巨大；國家為西部開發(fā)提供了寬松的政策環(huán)境。西部各省區(qū)一定要抓住機遇，采取更加有利的措施，積極改善包括交通、水利、能源、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的投資環(huán)境，爭取在盡可能短的時間內(nèi)使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性的進展。隨著投資環(huán)境的逐步改善，將會有更多的外資被吸引到西部地區(qū)來。

借鑒東部沿海經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗，對西部而言，雖然今后一段時間內(nèi)國家有可能對外資西進采取鼓勵性的優(yōu)惠政策，但從長遠來看，西部地區(qū)不能過多地依靠國家政策的傾斜和優(yōu)惠，不能過多地從減少稅收的角度考慮吸引外資，而應(yīng)注意自身機制的調(diào)整和改造，在改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)上，建立起市場配置資源機制，吸引外資投向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，從體制和經(jīng)濟發(fā)展上逐步縮小與東部沿海地區(qū)的差距。

2.擴大利用外資的領(lǐng)域，拓寬利用外資的渠道，放寬利用外資的條件

按照國家規(guī)定，外商投資西部地區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、能源、市政公用、環(huán)保等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)，建立技術(shù)研究開發(fā)中心，享受外商投資鼓勵類產(chǎn)業(yè)的各項優(yōu)惠政策。

擴大西部地區(qū)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)ν忾_放，對一些尚未全面開放的領(lǐng)域，可選擇西部地區(qū)先行試點。將外商對銀行、商業(yè)零售企業(yè)投資的試點擴大到西部地區(qū)中心城市（直轄市、省會城市和自治區(qū)首府城市）。將中外合資外貿(mào)公司的試點擴大到西部地區(qū)中心城市，并在中外雙方的資格條件上比東部地區(qū)適當放寬。

制定適用于西部地區(qū)的外商投資企業(yè)境內(nèi)外上市，內(nèi)資企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、出讓股權(quán)、兼并重組等方式吸引外商投資，以中外合資產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險投資基金方式吸引外商投資等管理辦法。

用好國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款，用于西部地區(qū)教育、衛(wèi)生、扶貧、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域。積極爭取國際多邊、雙邊贈款，優(yōu)先安排西部地區(qū)項目。

對外商投資西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，視不同行業(yè)適當放寬對外商投資的股比限制。外資企業(yè)和中外合資合作企業(yè)向西部地區(qū)再投資，被投資企業(yè)注冊資本中外資比例在25%以上的，享受外商投資企業(yè)待遇。

對外商投資西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目，適當放寬國內(nèi)銀行提供固定資產(chǎn)投產(chǎn)人民幣貸款的比例。允許外商投資項目開展包括人民幣在內(nèi)的項目融資。

加大對西部外商投資項目在國內(nèi)融資方面支持的力度。國外優(yōu)惠貸款新簽約項目中，中西部地區(qū)所占比重爭取保持在70%以上，并適當提高優(yōu)惠貸款占項目總投資比重。

對西部地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及出口創(chuàng)匯項目引進國外先進技術(shù)和設(shè)備，國家在國外商業(yè)貸款指標安排上給予支持。

3.探索利用外資的新方式

(1)投資基金和證券投資

積極采用投資基金和證券投資方式，更好地利用國外的中長期投資。近幾年我國吸收外商投資中，直接投資占了絕大部分，而加工裝配、發(fā)行股票方式利用外資只占卉小一部分。因此，通過證券市場吸引外資的潛力很大。同時，還應(yīng)積極探索以中外合資產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險投資基金方式引入外資，鼓勵合資企業(yè)到西部再投資。

(2)“外資并購國企”的方式

推廣、借鑒遼寧在石化、冶金、電子、機械等行業(yè)鼓勵世界500強跨國公司承包和租賃大中型國有企業(yè)，鼓勵國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)和股權(quán)，變?yōu)橥鈬氋Y企業(yè)或中外合資企業(yè)的經(jīng)驗，制定外商以收購、并購方式參與大中型國有企業(yè)改組、改造的鼓勵政策，促進大中型國有企業(yè)引進外資，進行資產(chǎn)存量的優(yōu)化調(diào)整。

結(jié)合西部地區(qū)國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整，抓緊研究跨國公司并購國有企業(yè)的政策措施；鼓勵跨國公司參與國有企業(yè)改革和資產(chǎn)重組，支持西部地區(qū)屬于國家鼓勵和允許類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)出讓股權(quán)、兼并重組等方式吸引外資。這對于改善部分國有企業(yè)的經(jīng)營窘境和資金饑渴，提高整個國有經(jīng)濟的活力，必將大有益處。

(3)BOT項目融資

BOT即“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”，是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式。是在近二十年中得到許多國家實踐驗證的市場經(jīng)濟體制中民間投資參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的成熟模式。合理運用這種模式有利于我國民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。

BOT方式的運用，打破了大型基礎(chǔ)設(shè)施投資由國家包下來或中外合資的模式，創(chuàng)造了以少量的國家資本引導(dǎo)國內(nèi)民間資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗。既可以緩解政府建設(shè)資金的不足，又能起到引導(dǎo)集體、個人投資方向的作用，從而可以為西部開發(fā)建設(shè)籌集更多的資金。

發(fā)達國家的BOT項目建設(shè)中有兩點經(jīng)驗給我們以啟示。其一是大力采用國內(nèi)融資方式，這樣可以回避政府風(fēng)險和匯率風(fēng)險。其二是政府承擔的風(fēng)險越來越小。上述兩點的實現(xiàn)有賴于市場機制的建立和經(jīng)濟法規(guī)的健全。這說明了深化經(jīng)濟體制改革和加強相關(guān)法制建設(shè)對于更好地推廣BOT方式的重要性。

(4)TOT融資

篇（3）

（一）內(nèi)部牽制階段。一般認為，20世紀40年代以前是內(nèi)部牽制階段。內(nèi)部控制思想的萌芽早在五千多年前就出現(xiàn)了。蘇美爾文化的史料記載中會計賬簿數(shù)字邊的標記、古埃及古物入倉時的職務(wù)分離、我國周朝留下的記錄——“一毫財賦之出入，數(shù)人之耳目通焉”等，均反映了內(nèi)部牽制的基本原理，即以賬目間的相互核對為主要內(nèi)容并實施崗位分離。內(nèi)部牽制理論建立在兩個基本假設(shè)之上：兩個或兩個以上的人或部門無意識地犯同樣錯誤的可能性很小；兩個或兩個以上的人或部門有意識地串通舞弊的可能性大大低于單獨一個人或部門舞弊的可能性。美國著名審計學(xué)家蒙哥馬利1912年所著的《審計——理論與實踐》一書中已明確表述過這種思想，這種思想在早期被認為是確保所有賬目正確無誤的一種理想控制方法。

（二）內(nèi)部控制制度階段。20世紀40年代到20世紀70年代，在內(nèi)部牽制思想的基礎(chǔ)上逐漸產(chǎn)生了內(nèi)部控制概念。1949年美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）所屬的審計程序委員會發(fā)表了一份題為《內(nèi)部控制：系統(tǒng)協(xié)調(diào)的要素及其對管理部門和獨立公共會計師的重要性》的特別報告，首次正式提出了內(nèi)部控制的定義：“內(nèi)部控制包括組織的計劃和企業(yè)為了保護資產(chǎn)，檢查會計數(shù)據(jù)的準確性和可靠性，提高經(jīng)營效率，以及促使遵循既定的管理方針等所采用的所有方法和措施”。這一概念突破了與財務(wù)會計部門直接有關(guān)的控制局限，使內(nèi)部控制擴大到企業(yè)內(nèi)部各個領(lǐng)域。內(nèi)部控制的內(nèi)容也發(fā)生了變化，從內(nèi)部牽制時期的賬戶核對和職務(wù)分離逐步演變?yōu)橛山M織機構(gòu)、崗位職責、人員條件、業(yè)務(wù)處理程序、檢查標準和內(nèi)部審計等要素構(gòu)成的較為嚴密的內(nèi)部控制系統(tǒng)。

1958年，出于審計人員測試與財務(wù)報表有關(guān)的內(nèi)部控制的需要，審計程序委員會又將內(nèi)部控制分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制。前者是指與財產(chǎn)安全和會計記錄的準確性、可靠性有直接聯(lián)系的方法和程序；后者主要是與貫徹管理方針和提高經(jīng)營效率有關(guān)的方法和程序。將內(nèi)部控制一分為二使得審計人員在研究和評價企業(yè)內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上來確定實質(zhì)性測試的范圍和方式成為可能。由此內(nèi)部控制進入“制度二分法”階段。

（三）內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段。20世紀70年代以后，內(nèi)部控制的理論研究又有了新的發(fā)展，研究重點逐步從一般涵義向具體內(nèi)容深化。在實踐中審計人員發(fā)現(xiàn)很難確切區(qū)分內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制，而且后者對前者其實有很大影響，無法在審計時完全忽略。于是，1988年5月AICPA了第55號審計準則公告《財務(wù)報表審計中內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的考慮》，以“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)”的概念取代了“內(nèi)部控制制度”。該公告認為：“企業(yè)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)包括為提供取得企業(yè)特定目標的合理保證而建立的各種政策和程序”，并指出內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)包括三個組成要素：控制環(huán)境，會計制度和控制程序。從而，內(nèi)部控制從“制度二分法”步入“結(jié)構(gòu)分析法”階段，這是內(nèi)部控制發(fā)展史上的一次重要改變。

（四）內(nèi)部控制整體框架階段。1992年9月，由美國注冊會計師協(xié)會、美國會計學(xué)會（AAA）、國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）、財務(wù)經(jīng)理協(xié)會（FEI）以及管理會計師協(xié)會（IMA）共同組成的COSO委員會了指導(dǎo)內(nèi)部控制實踐的綱領(lǐng)性文件COSO研究報告：《內(nèi)部控制——整體框架》（IC-IF），并于1994年作了修改。該報告重新定義了內(nèi)部控制：“內(nèi)部控制是受董事會、管理當局和其他職員影響，為企業(yè)經(jīng)營活動的效率和效果、財務(wù)報告的可靠性，相關(guān)法律法規(guī)的遵循性等目標的實現(xiàn)提供合理保證的過程。”內(nèi)部控制整體框架由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等五個要素組成。同以往的內(nèi)部控制理論及研究成果相比，COSO報告提出了許多有價值的新觀點，闡述了內(nèi)部控制的各個組成部分，客觀地指出了內(nèi)部控制的局限性，而且明確了不同人員在內(nèi)部控制中的角色和責任。

二、企業(yè)風(fēng)險管理框架

自COSO報告以來，內(nèi)部控制框架已經(jīng)被世界上許多企業(yè)所采用，但理論界和實務(wù)界紛紛對該框架提出改進建議，認為其對風(fēng)險強調(diào)不夠，使得內(nèi)部控制無法與企業(yè)風(fēng)險管理相結(jié)合（朱榮恩、賀欣，2003）。因此2004年9月，COSO委員會在1992年的COSO報告的基礎(chǔ)上，結(jié)合《薩班斯——奧克斯利法案》在報告方面的要求，頒布了《企業(yè)風(fēng)險管理整體框架》的報告（ERM）。該報告把企業(yè)風(fēng)險管理定義為：“企業(yè)風(fēng)險管理是一個受企業(yè)的董事會、管理當局和其他職員影響，應(yīng)用于戰(zhàn)略制定并貫穿于整個企業(yè)，用于識別可能影響企業(yè)的潛在事項并在企業(yè)的風(fēng)險偏好內(nèi)管理風(fēng)險，為企業(yè)目標的實現(xiàn)提供合理保證的過程”。企業(yè)風(fēng)險管理由內(nèi)部環(huán)境、目標設(shè)定、事項識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險反應(yīng)、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等八個相互關(guān)聯(lián)的要素組成。企業(yè)風(fēng)險管理的信息流程如下圖所示：

圖在文尾！

企業(yè)風(fēng)險管理的信息流程

該流程并不代表風(fēng)險管理的組織流程，但可以從信息流的角度透視企業(yè)的風(fēng)險管理流程。企業(yè)風(fēng)險管理的信息流程描述如下：由董事會的風(fēng)險管理委員會確定內(nèi)部環(huán)境中的風(fēng)險管理文化和風(fēng)險偏好；董事會與經(jīng)理層設(shè)定包括戰(zhàn)略目標及其他相關(guān)目標在內(nèi)的目標體系，在設(shè)定目標時，要考慮企業(yè)的風(fēng)險容忍度、風(fēng)險偏好以及事項識別環(huán)節(jié)所確定的機會；確定了目標，企業(yè)就要考慮其所面臨的內(nèi)部因素和外部因素，并識別相關(guān)可能帶來潛在不利影響的事項（風(fēng)險）；在風(fēng)險評估部分評價風(fēng)險損失額和風(fēng)險發(fā)生概率，同時考慮剩余風(fēng)險；采用組合風(fēng)險觀和其他具體的應(yīng)對措施來應(yīng)對風(fēng)險；在控制活動環(huán)節(jié)繼續(xù)落實有助于風(fēng)險反應(yīng)的政策和措施，并報告結(jié)果。然后，從控制活動環(huán)節(jié)返回到事項識別環(huán)節(jié)，重復(fù)事項識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險反應(yīng)、控制活動這個流程；監(jiān)控則對上述所有環(huán)節(jié)的效率和效果進行監(jiān)督和控制。

企業(yè)風(fēng)險管理整體框架與內(nèi)部控制整體框架相比，有以下幾種變化：第一，目標的拓展。由IC-IF的三個目標——經(jīng)營、財務(wù)報告和遵循性,擴大到ERM的四個目標——戰(zhàn)略、經(jīng)營、報告和遵循性，兩者中只有經(jīng)營和遵循性這兩個目標的定義相同。IC-IF中的財務(wù)報告目標只與公開披露的財務(wù)報告的可靠性相關(guān)，而ERM中的報告目標的范圍有很大的擴展，包括企業(yè)所有對內(nèi)和對外的報告，報告目標的范圍從僅僅關(guān)注財務(wù)信息擴展到同時關(guān)注非財務(wù)信息。此外，ERM還增加了戰(zhàn)略目標，不僅強調(diào)在整個企業(yè)范圍內(nèi)識別和管理風(fēng)險的重要性，還強調(diào)應(yīng)針對企業(yè)目標的實現(xiàn)在企業(yè)戰(zhàn)略制定階段就考慮一系列備選方案的風(fēng)險因素，從而使ERM的應(yīng)用深入到了戰(zhàn)略制定層次。第二，要素的增加。ERM增加了目標設(shè)定，事項識別和風(fēng)險反應(yīng)這三個與風(fēng)險密切相關(guān)的要素，遵循了“目標——風(fēng)險——控制”的邏輯順序，充分體現(xiàn)了對風(fēng)險的關(guān)注。第三，對原有要素內(nèi)容的充實和豐富。在內(nèi)部環(huán)境要素中，ERM更直接關(guān)注企業(yè)的風(fēng)險文化與風(fēng)險偏好。在風(fēng)險評估要素中，傾向于更準確地進行風(fēng)險評估，采用定性或定量的方法對事項發(fā)生的后果和可能性進行估計，并將風(fēng)險與相關(guān)的目標聯(lián)系起來。在信息與溝通要素中，考慮了來自歷史、現(xiàn)在和將來潛在的事項和溝通方式，并要求與企業(yè)信息系統(tǒng)整合。此外，ERM還明確了控制活動的目的，指出控制是有助于確保管理層的風(fēng)險反應(yīng)措施得以執(zhí)行的政策和程序。第四，提出了風(fēng)險組合觀的概念，全面貫徹了風(fēng)險理念。ERM要求管理者以風(fēng)險組合的觀點看待風(fēng)險，對相關(guān)的風(fēng)險進行識別并采取措施使企業(yè)所承擔的風(fēng)險保持在風(fēng)險偏好的范圍內(nèi)。因為對企業(yè)內(nèi)部各個部門而言，其風(fēng)險可能落在該部門的風(fēng)險容忍度范圍內(nèi)，但從企業(yè)總體來看，總風(fēng)險則有可能超過企業(yè)總體的風(fēng)險偏好范圍。

三、內(nèi)部控制與風(fēng)險管理日益融合

實行內(nèi)部控制和風(fēng)險管理都是為了維護投資者利益，實現(xiàn)企業(yè)目標。內(nèi)部控制的起源較風(fēng)險管理要早。最初的內(nèi)部控制是隨著生產(chǎn)的大規(guī)模化和資本社會化產(chǎn)生的，是互相牽制的思想，通常采取賬目核對的方法，以確保財產(chǎn)安全和賬目正確。風(fēng)險管理則是在新技術(shù)和市場條件下出現(xiàn)的，風(fēng)險管理是內(nèi)部控制概念的自然延伸。關(guān)于這點，可以從企業(yè)風(fēng)險管理框架的變化中得到證明。框架最大的變化,就是將企業(yè)內(nèi)部控制更名為企業(yè)風(fēng)險管理,這一變化是有特殊意義的。事實上，幾乎所有的公司都有一大套管理制度，這些制度大到包括對外投資，小到包括差旅費報銷等，應(yīng)有盡有。因此，董事會與管理層往往認為，這些制度的貫徹與執(zhí)行就是內(nèi)部控制的所有內(nèi)容。其實，企業(yè)的管理資源是有限的，控制也是需要成本的，如果將企業(yè)主要精力放在所有細小的、或微不足道的控制上，往往會舍本求末。如有些企業(yè)在差旅費報銷的規(guī)定上長達數(shù)十頁，極其繁瑣，表面上控制得很好，但浪費了許多管理資源，還會忽視企業(yè)重大風(fēng)險。所以，框架要求董事會與管理層將精力主要放在可能產(chǎn)生重大風(fēng)險的環(huán)節(jié)上而不是放在所有細小環(huán)節(jié)上，將風(fēng)險管理作為內(nèi)部控制的最主要內(nèi)容，這是一個革命性的變化。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制理論發(fā)展反映了內(nèi)部控制實踐的發(fā)展。當今社會經(jīng)濟環(huán)境日趨復(fù)雜，企業(yè)不可避免地會遇到各種風(fēng)險，因此企業(yè)應(yīng)建立風(fēng)險管理機制，以防范和規(guī)避風(fēng)險。而分析和辨認風(fēng)險是有效內(nèi)部控制的關(guān)鍵組成要素。從COSO的兩份重要報告中可以看出，不論是1992年的《內(nèi)部控制——整體框架》，還是2004年的《企業(yè)風(fēng)險管理——整體框架》，均把風(fēng)險管理作為主要的內(nèi)部控制要素，強調(diào)識別和管理風(fēng)險的重要性，強調(diào)企業(yè)的風(fēng)險管理應(yīng)針對企業(yè)目標的實現(xiàn)并且在企業(yè)戰(zhàn)略制定階段就應(yīng)該予以考慮。英國的特恩布爾報告擴大了內(nèi)部控制的范圍，將內(nèi)部控制與風(fēng)險管理合為一體，認為兩者是近乎等同的概念。可見，內(nèi)部控制和風(fēng)險管理日益融合，風(fēng)險導(dǎo)向已是內(nèi)部控制的發(fā)展方向。

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參考文獻：

[1]《內(nèi)部控制問題研究》課題組：《基于公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部控制有關(guān)問題研究》，《會計論壇》2005年第2期。

[2]金彧昉、李若山、徐明磊：《COSO報告下的內(nèi)部控制新發(fā)展——從中航油事件看企業(yè)風(fēng)險管理》，《會計研究》2005年第2期。

篇（4）

《論語.述而篇》說：“子曰：述而不作，信而好古，竊比于我老彭。”其中“述”是闡述、敘述的意思，“作”是進行新的創(chuàng)作之意，“述而不作”是指只闡述、敘述前人的理論、學(xué)說，而自己并不進行新的創(chuàng)作、提出新的見解的意思。新的創(chuàng)作不僅只是局限于文字上的，也指制度等方面的。《漢書.儒林傳》中說：“周道既衰，壞于幽厲，禮樂征伐自諸侯出，陵夷二百余年而孔子興，……究觀古今之篇籍，……于是敘《書》則斷《堯典》，稱《樂》則法《韶舞》，論《詩》則首《周南》。……皆因近圣之事，以立先王之教，故曰：‘述而不作，信而好古’。”在這里，班固把“述而不作”理解為只是敘述而不進行自己的創(chuàng)作。這種理解，從班固開始，延續(xù)至今。雖然，也有其他諸多的理解與解釋，但這一解釋一直占據(jù)主流。例如，皇侃在《論語集解義疏》中說：“述者，傳于舊章也；作者，新制作禮樂也”；朱熹在《論語集注》中說：“述，傳舊而已。作，則創(chuàng)始也。故作非圣人不能，而述則賢者可及。……孔子刪《詩》、《書》，定禮樂，贊《周易》，修《春秋》，皆傳先王之舊，而未嘗有所作也”；至現(xiàn)代楊伯峻《論語譯注》將“述而不作”譯作“闡述而不創(chuàng)作”。

“一句‘述而不作’，成為孔子一生治學(xué)特點的權(quán)威概括，也演化為某種扎實、不尚空言卻也帶有保守、無創(chuàng)新意向的學(xué)術(shù)風(fēng)格”[1]，后來卻影響了中國文化幾千年。根據(jù)孔子的記述，殷朝時代就已經(jīng)有了一位“好述古事”的老彭，孔子為什么要“述而不作”呢？我們根據(jù)歷史記載和《論語》中的相關(guān)言語，還是能有一個相當清晰的答案的。

先秦時期乃至后世，人們一向都不太重視立言，人們所關(guān)注的更多的是道德和事功，《左轉(zhuǎn)·襄公二十四年》記載穆叔與范宣子的一段對話，穆叔對范宣子說：“豹聞之：‘太上有立德，其次有立功，其次有立言。’”在“三不朽”中，“立言”只是沒有辦法的最后選擇，人們首先選擇的是要向古圣賢學(xué)習(xí)，以道德垂范后世。孔子也說過：“君子有三畏：畏天命，畏大人，畏圣人之言。小人不知天命而不畏也，狎大人，侮圣人之言。”為什么要畏圣人之言呢？就是因為圣人們的道德之高和事功之大，讓后代的人覺得他們的言語也是值得敬畏的。

孔子在不得志的時候廣招門徒，史書記載孔門弟子有三千多人，身通六藝者就有七十二人之多，那么孔子以什么來教弟子呢？孔子自己編撰教材來傳授弟子，他所編寫的《詩》、《書》、《禮》、《樂》和《春秋》，都不是自己的獨創(chuàng)，而是古已有之的，他只是根據(jù)當時的實際情況加以取舍而已。例如，《春秋》是他根據(jù)魯國的史書編寫的，《詩》本來有三千多首，經(jīng)他刪定后存了三百零五篇。“古詩者三千余篇，至及孔子，去其重，取可施于禮義……三百五篇皆孔子弦歌之，以求合《韶》、《武》雅頌之音。”孔子作為一個博學(xué)多識的人，為什么自己不獨創(chuàng)呢？因為在他看來，先王之道已經(jīng)很完備了，只要把先王的言論傳達出來就行了，只是當時世道混亂，“禮壞樂崩”，本來已有的先王之道被人們忘記了，因此他才會去重新整理先王的典籍來教授弟子，好傳述先王之道。孔子和子貢曾經(jīng)有過一段對話，“子曰：‘予欲無言。’子貢曰：‘子如不言，則小子何述焉？’子曰：‘天何言哉？四時行焉，百物生焉，天何言哉？’。”孔子不想多說，只是為了教授弟子才去說那么多話。在孔子生前，他并沒有自己的專著，《論語》只是在他死后，他的弟子為其編撰的。

孔子不注重言還與他的教學(xué)思想有關(guān)。孔子教授弟子，希望弟子學(xué)成后對社會有所貢獻，他更多地是從修身即道德方面來教弟子。“子曰：‘弟子入則孝，出則悌，謹而信，泛愛眾，而親仁。行有余力，則以學(xué)文’。”在他看來，只要道德修好了，學(xué)不學(xué)文都無關(guān)緊要，只是在時間和精力允許的情況下才去學(xué)文。從他對學(xué)《詩》的態(tài)度就可以看出這一思想。“小子何莫學(xué)夫詩？詩，可以興，可以觀，可以群，可以怨。近之事父，遠之事君。多識于鳥獸草木之名。”學(xué)《詩》的目的是要為政治服務(wù)的，“興、觀、群、怨”也好，事君事父也好，都要比“多識于鳥獸草木之名”更重要。孔子還說過：“誦《詩》三百，授之以政，不達；使于四方，不能專對；雖多，亦奚以為？”更可以看出他“學(xué)以致用”的態(tài)度，如果一個人學(xué)那么多的詩而在現(xiàn)實生活中不能應(yīng)用，學(xué)的再多，又有什么用呢！

孔子之后，相傳子夏傳經(jīng)，曾子作《大學(xué)》，子思作《中庸》，都是來傳述先王和孔子的思想。孟子也是在和孔子一樣郁郁不得志的情況下，“退而與萬章之徒，序《詩》、《書》，道仲尼之意，作《孟子》七篇。”荀子在幾次的政治沉浮之后，晚年也是在蘭陵著書立說，他對為什么要學(xué)先王之言作了概述：“故書者政事之紀也；詩者中聲之所止也；禮者，法之大分，類之綱紀也，……禮之敬文也，樂之中和也，詩、書之博也，春秋之微也，在天地之間者畢矣。……禮、樂法而不說，詩書故而不切，春秋約而不速。方其人之習(xí)君子之說，則尊以遍矣，周于世矣！”先王之言已經(jīng)無所不包，只要學(xué)得先王之言，就可以通行于天下。可以說荀子的思想與孔子的“述而不作”是一脈相承的。

但社會在進步，時代在發(fā)展，后世的情況與前代已經(jīng)很不相同了，古先圣賢的言論似乎已經(jīng)不能包羅一切了，怎么辦呢？于是后世的人們不斷地推出一部又一部的經(jīng)典，從“十三經(jīng)”的確立便可以看出古人的思路。孔子時代，并沒有自封為圣人，《論語》成書后也沒有很快成為經(jīng)典，到了漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”的時候，才將《論語》連同《孝經(jīng)》一起列為經(jīng)典，才有“七經(jīng)”說，唐代又發(fā)展為“九經(jīng)”，宋代有“十二經(jīng)”，將《孟子》列入經(jīng)典后，便有了“十三經(jīng)”之說。有了這些經(jīng)典之后，歷代的儒生們便有了“述而不作”的條件和依據(jù)。他們只要去注釋經(jīng)典即可，明明有自己的想法，一般也不敢任意去表達，只是在注釋的時候才闡發(fā)出自己的思想。注釋的方式也五花八門，先是前代人的注，可時間久了，前代人對經(jīng)典的“注”后代人看不懂了，于是后代人便去再注釋前代人的“注”，這便是“疏”，經(jīng)歷代人的努力，便有了“十三經(jīng)注疏”。可以說，在幾千年的時間中，“我注六經(jīng)”一直成為中國人著書的一個傳統(tǒng)，這也是由孔子的“述而不作”演變而來的。中國古代，經(jīng)學(xué)的繁盛也與孔子的“述而不作”有關(guān)，既然儒家的祖師爺孔子都這么做了，后世的人還有誰敢不去照辦呢？只有那些離經(jīng)叛道的人才轉(zhuǎn)向文學(xué)的創(chuàng)作，轉(zhuǎn)向詩詞歌賦和小說的寫作，那也是一種無奈之舉。

篇（5）

要圓滿地完成內(nèi)部審計職責，客觀需要設(shè)有獨立的審計機構(gòu)，擁有良好的組織環(huán)境，內(nèi)部審計應(yīng)向隸屬董事會和審計委員會的環(huán)境模式化方向發(fā)展。這種模式的主要特征是獨立性，內(nèi)部審計負責人直接對高級管理層的董事長負責，并向董事長、董事會、內(nèi)部審計委員會報告工作，其它各部門和個人不得干涉內(nèi)審工作，內(nèi)部審計部門的審計計劃是獨立的企業(yè)計劃，并由董事會批準實施，可以對企業(yè)各部門、有關(guān)人員進行審計；能夠直接與董事會交流信息；對審計意見，被審計者要在限期內(nèi)予以落實并向?qū)徲嫴块T反饋實施情況；內(nèi)審部門負責人的任免，由董事會辦公會議確定。

二、內(nèi)審職能價值化

內(nèi)部審計主要是管理控制。未來的內(nèi)審發(fā)展方向是風(fēng)險導(dǎo)向型審計，以風(fēng)險評估為主，主要是為組織貢獻附加價值。內(nèi)市職能定位轉(zhuǎn)向價值化，也就是內(nèi)審必須考慮組織的風(fēng)險和內(nèi)審的風(fēng)險防范，降低成本，提高組織的經(jīng)濟效益，使內(nèi)審接近單位經(jīng)營活動的價值鍵，不斷提供附加服務(wù)。

首先，職能價值化帶來一系列的審計理念。內(nèi)部審計是適應(yīng)公司治理、風(fēng)險管理。內(nèi)部控制之需要，正如國際內(nèi)部審計師協(xié)會現(xiàn)任主席杰奎琳·瓦格娜指出：環(huán)境的變化給內(nèi)部審計師帶來增加價值的機會最多的領(lǐng)域是風(fēng)險管理和公司治理。至于風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬀褪且淖儍?nèi)部審計人員對于控制與風(fēng)險的思考，使內(nèi)部審計人員關(guān)心組織的目標和風(fēng)險，使審計的重點前移到目前和未來的規(guī)劃，把目前的經(jīng)營管理控制同計劃、策略和風(fēng)險的評估結(jié)合起來，內(nèi)部審計的工作重點也隨著轉(zhuǎn)向經(jīng)濟效益審計和風(fēng)險管理審計。

篇（6）

質(zhì)疑也好，支持也好，不同的利益期待或許注定會有不同的態(tài)度。但從法律視角進行審視還是十分有必要的，畢竟專項整治活動的內(nèi)容是執(zhí)法，前提是“有法必依，執(zhí)法必嚴”。那我們不妨先來看看法律是如何規(guī)定的。

我國價格法第四十二條明確規(guī)定：“經(jīng)營者違反明碼標價規(guī)定的，責令改正，沒收違法所得，可以并處5千元以下的罰款。”由此可以看出，對于違反明碼標價規(guī)定的經(jīng)營行為，法律規(guī)定了三種后果，即：責令改正，沒收違法所得和罰款。責令改正是一種強制糾正，是讓不合法的經(jīng)營狀態(tài)轉(zhuǎn)變或恢復(fù)到合法的經(jīng)營狀態(tài)，這與“首次不罰”的目的一致。因此可以說，“首次不罰”制度中所采用的執(zhí)法方式，法律上的依據(jù)只能是“責令改正”。但責令改正，沒收違法所得和罰款在這里不是選擇關(guān)系，而是并列關(guān)系，是針對違反明碼標價規(guī)定的一系列執(zhí)法措施，除了罰款是“可以”，即這項處罰措施具有選擇性外，責令改正和沒收違法所得都沒有可商量的余地，必須執(zhí)行。

篇（7）

現(xiàn)如今對我國電力企業(yè)內(nèi)部審計的重點工作中存在的差錯進行分析：經(jīng)濟利益的內(nèi)部審計；離任內(nèi)部審計；事后內(nèi)部審計。然而經(jīng)濟利益內(nèi)部審計與離任內(nèi)部審計在審計當中都被認為是最重要的工作，在實際的經(jīng)濟利益中，一旦出現(xiàn)問題，不能及時的處理，會導(dǎo)致電力企業(yè)內(nèi)部審計的工作不能完全的發(fā)揮出來，然而由于年底或是比較特殊的日子，因時間比較短暫任務(wù)量多，審計人員會因為太注重速度而忽略了質(zhì)量，使審計出現(xiàn)了差錯，從而造成的后果不堪設(shè)想。

(二)內(nèi)部審計人員的專業(yè)水平不合格

現(xiàn)階段，企業(yè)內(nèi)部審計人員的專業(yè)知識、技能水平都各不相同，一些人員缺乏相應(yīng)的洞察力以及判斷力，對現(xiàn)代化的經(jīng)濟管理知識也比較缺乏，這與內(nèi)部審計人員高素質(zhì)的標準相違背。同時，內(nèi)部審計人才相對缺乏，對變化的審計環(huán)境不能很好的適應(yīng)，也不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求，導(dǎo)致矛盾不斷的顯現(xiàn)。

二、針對發(fā)電企業(yè)內(nèi)部審計中的不足給予的措施

(一)增加內(nèi)部審計人員的自身專業(yè)素質(zhì)

不斷對電力企業(yè)內(nèi)部審計人員增加專業(yè)知識進而操作技術(shù)的培訓(xùn)，從而完善電力企業(yè)的內(nèi)部的相關(guān)管理制度，促使內(nèi)部審計人員不斷提升自身的職業(yè)素質(zhì)，從而在電力企業(yè)內(nèi)部審計的管理中能夠發(fā)揮自身應(yīng)有的價值。

(二)加強思想認識不斷提高審計水平

要全面實施電力企業(yè)內(nèi)部審計的工作，在保證現(xiàn)代企業(yè)制度完善的同時，還要加強電力企業(yè)內(nèi)部審計的管理制度，從而才能提高整體企業(yè)的經(jīng)濟水平，也能滿足社會不斷發(fā)展的腳步。

(三)強化內(nèi)部審計工作管理機構(gòu)

電力企業(yè)要想完善與發(fā)展就必須要強化內(nèi)部審計工作管理機構(gòu)，以此對電力企業(yè)相關(guān)的計劃目標、方案等實施的情況進行有效的檢測，明確經(jīng)濟責任的有效劃分，促使電力企業(yè)的資源優(yōu)化配置以及經(jīng)濟效益的不斷提高，因此，必須要強化對電力企業(yè)內(nèi)部審計工作管理機制的不斷完善，對其時效性也要不斷的提高，確保整個內(nèi)部審計過程的有效性。

(四)內(nèi)部審計工作方法不斷更新

(1)微觀內(nèi)部審計與宏觀內(nèi)部審計進行有效的結(jié)合，也就是從宏觀與管理的根本目的著手進行內(nèi)部審計項目的制定，同時，在內(nèi)部審計多個項目后進行全面的分析與研究，將問題產(chǎn)生的原因有效的查出，針對性的提出合理化的解決對策，從而為企業(yè)經(jīng)營決策提供有力基礎(chǔ)。(2)對于企業(yè)中的事前、事中、以及事后內(nèi)部審計進行有效的結(jié)合，但要有側(cè)重點，事前審計工作中對投資決策與可行性等方面需要進行重點內(nèi)部審計；事中內(nèi)部審計中的項目管理需要進行重點審計；事后內(nèi)部審計對項目的整體考核以及評價進行有效審計。

(五)不斷加強內(nèi)部審計信息化技術(shù)

現(xiàn)如今發(fā)電企業(yè)內(nèi)部審計都是以企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者為方向的，同時要體現(xiàn)出利益的信息需要。提高我國的發(fā)電企業(yè)內(nèi)部審計的監(jiān)督管理制度，制定好日常工作的順序，從而使內(nèi)部審計工作達到最佳的利益。發(fā)電企業(yè)的財務(wù)管理信息化是一項非常復(fù)雜的工作，審計核算的精準性要求也是非常高的，要慎重選擇財務(wù)的計算網(wǎng)絡(luò)，稍有不慎就會出現(xiàn)一些差錯。

(六)按照國家法律規(guī)定進行內(nèi)部審計

內(nèi)部審計人員必須要按照我國相關(guān)的法律、法規(guī)進行審計，增強對發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益的維護，對于存在一些違法亂紀的行為給予及時的處理，切實際的做到根據(jù)法律標準進行內(nèi)部審計工作，根據(jù)法律標準對于內(nèi)部審計工作中存在的問題進行有效的制止。

篇（8）

案例2該案例發(fā)生在P縣國稅局。P縣國稅機關(guān)擬對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務(wù)機關(guān)曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機關(guān)才決定對原違法行為實施較大數(shù)額的罰款。納稅人認為，稅務(wù)機關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當講求誠信，對先前的不處罰行為要負一定責任。如果先前稅務(wù)機關(guān)給予處罰的話，納稅人不至于將較輕的違法行為“累積”為較嚴重的違法而受到較重的行政處罰。

通過分析上述案件，筆者發(fā)現(xiàn)，這兩起執(zhí)法爭議案件稅務(wù)機關(guān)后來的處理都是有法可依的，因而排除了《國家賠償法》的適用。如果納稅人的申辯有充分證據(jù)支持，那么，稅務(wù)機關(guān)的合法行為在客觀上給相對人造成了財產(chǎn)損失，且該損失在現(xiàn)有稅收行政法律架構(gòu)下，得不到合法有效救濟。由此，這兩起執(zhí)法爭議案件引發(fā)出一個新的法律問題，即稅務(wù)行政補償問題。

一、稅務(wù)行政補償?shù)母拍詈吞卣?/p>

（一）稅務(wù)行政補償?shù)母拍?/p>

基于稅務(wù)行政補償和行政補償在概念上的屬種關(guān)系，準確界定稅務(wù)行政補償?shù)母拍睿偷靡浴靶姓a償”的概念為切入點。對于什么是“行政補償”？可謂仁者見仁。據(jù)筆者初步查證，行政補償在有關(guān)學(xué)術(shù)文獻中的解釋有：其一，行政補償是指“國家行政機關(guān)及其工作人員的合法行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到特別損失予以救濟”；其二，行政補償是指“國家行政機關(guān)合法行使行政權(quán)力致使沒有責任的特定人在物質(zhì)上蒙受損失而予補償?shù)慕o付行為”；其三，行政補償是指“行政主體的合法行為造成行政相對人財產(chǎn)上的損失,從而對其財產(chǎn)彌補損失的一種法律責任”；其四，行政補償是指“行政主體基于社會公共利益而非違法地實施行政行為造成相對人財產(chǎn)權(quán)益的損失,或者相對人為保護公共利益而遭受經(jīng)濟上的損失,由國家(行政主體)或特定的受益人對該損失予以彌補的行為”；其五，行政補償指“行政主體依照法律、法規(guī)、政策和習(xí)慣填補因其履行職責、執(zhí)行公務(wù)的合法行為給特定的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益所造成的損失以及特定公民、組織為維護和增進國家和社會公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟行為”。

綜上所述，筆者認為，學(xué)術(shù)界對于行政補償?shù)谋硎龃笸‘悾嗤幖杏谝韵氯c:第一,行政補償針對行政機關(guān)合法執(zhí)行公務(wù)的行為；第二，合法行為給當事人造成了損失；第三，該損失應(yīng)當予以救濟。不同之處在于補償?shù)姆秶窍抻谪敭a(chǎn)損失還是擴大到合法權(quán)益。筆者認為，行政補償不應(yīng)當僅限于財產(chǎn)損失，應(yīng)當擴大到人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)和勞動權(quán)等所有合法權(quán)益。由于稅務(wù)工作性質(zhì)所限，在合法前提下，稅務(wù)行政補償?shù)姆秶荒芟抻谪敭a(chǎn)損失。基于上述思路，稅務(wù)行政補償是指“稅務(wù)行政主體為了實現(xiàn)國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，在稅務(wù)行政管理中作出的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權(quán)益造成了損失，由國家基于保障財產(chǎn)權(quán)和公平原則予以救濟的的具體行政行為”。

（二）稅務(wù)行政補償?shù)奶卣?/p>

1．稅務(wù)行政補償?shù)闹黧w是國家，補償義務(wù)機關(guān)是稅務(wù)行政主體。

2．能夠引起行政補償發(fā)生的，必須是稅務(wù)行政主體及其工作人員依法履行職責，執(zhí)行公務(wù)的行為。稅務(wù)行政賠償所針對的損害是稅務(wù)機關(guān)及其工作人員的違法行為，這是稅務(wù)行政補償與稅務(wù)行政賠償最主要的區(qū)別。

3．能夠引起稅務(wù)行政補償發(fā)生的，必須是基于國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社會組織的財產(chǎn)權(quán)益遭受損失。這充分表明稅務(wù)行政補償作為公權(quán)益與私權(quán)益平衡機制的本質(zhì)屬性。

4．稅務(wù)行政補償?shù)姆秶枪瘛⒎ㄈ嘶蚱渌鐣M織的合法財產(chǎn)所遭受的損失。

二、實施稅務(wù)行政補償?shù)囊饬x

（一）保護人權(quán)，建設(shè)社會主義法治國家的需要

法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實保護。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在稅收征收法律關(guān)系中，稅務(wù)行政相對人的財產(chǎn)權(quán)不僅可能受到稅務(wù)機關(guān)違法行為的侵犯，而且也可能受到稅務(wù)機關(guān)合法行為的損害。如果稅務(wù)機關(guān)只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導(dǎo)致行政相對人的損失予以補償，那么對于人權(quán)的保障顯然是不完善的,也不符合建設(shè)法治國家的需要。

（二）是完善稅收行政立法，全面推進依法治稅的需要

人權(quán)保障是從相對人的私權(quán)益角度來講的，如果從稅務(wù)機關(guān)的角度來看，稅務(wù)行政補償制度的建立還是全面推進依法行政，建設(shè)法治機關(guān)的需要。我國目前的稅收行政補償制度的特點是面窄、量少，比較原則，缺乏操作性。此外，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》確定的依法行政的基本要求之一的“誠實守信”要求稅務(wù)機關(guān)必須建立健全稅務(wù)行政補償制度。

（三）促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展的需要

稅務(wù)機關(guān)在稅務(wù)行政管理過程中，為維護國家、社會公共利益，有時可能會損害特定相對人的利益，例如，撤銷已經(jīng)生效的稅務(wù)行政許可，違反誠實守信原則變更作出的稅務(wù)處理決定等。對此，如果稅務(wù)機關(guān)事后不給予相對人以適當?shù)难a償，這等同于稅務(wù)機關(guān)強加給相對人以不平等的負擔，相對于其他市場主體而言，會置相對人于不平等的競爭地位，給其生產(chǎn)經(jīng)營造成損失，從而妨礙市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（四）是促進對外開放和適應(yīng)經(jīng)濟全球化的需要

對外開放，吸引外資是發(fā)展我國經(jīng)濟，推進我國現(xiàn)代化進程的必需。如果沒有穩(wěn)定的稅務(wù)行政補償制度，外國投資者的合法權(quán)益在沒有合法補償?shù)臈l件下隨時可能被稅務(wù)機關(guān)所侵犯，在這樣的稅收執(zhí)法環(huán)境下，誰還愿意到我國來投資？由于我國已加入WTO，伴著我國全面參與經(jīng)濟全球化的進程，建立和完善稅務(wù)行政補償制度已迫在眉睫。

（五）化解征納矛盾和保障社會穩(wěn)定的需要

對于稅務(wù)機關(guān)合法的行為造成相對人經(jīng)濟損失，相對人通常會主動向稅務(wù)機關(guān)請求補償，如果稅務(wù)機關(guān)不予補償或者補償不公平、不適當，相對人就會不斷上訪，影響社會穩(wěn)定。由于我國目前還沒有行政補償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，而涉稅補償單行法律法規(guī)和規(guī)章又未跟上，因此，在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域會經(jīng)常引發(fā)征納矛盾和糾紛，且從制度層面得不到合法有效解決。

三、稅務(wù)行政補償?shù)睦碚撘罁?jù)和法律依據(jù)

（一）理論依據(jù)

1.特別犧牲說。該學(xué)說源于德國，19世紀末，德國學(xué)者提出了特別犧牲理論。該說認為，任何財產(chǎn)的行使都要受到一定內(nèi)在的、社會的限制，只有當財產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制，就會產(chǎn)生補償問題。

2.公共負擔平等說。該學(xué)說由法國學(xué)者首先提出，認為在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權(quán)利，同時人人亦應(yīng)平等分擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務(wù)或受到了特別的損害，國家即應(yīng)給予他（他們）特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔。

3.結(jié)果責任說（或無過錯責任說）。該學(xué)說在日本較為流行，認為無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導(dǎo)致的損害為一般社會觀念所不允許，國家就必須承擔補償責任。即有損害必有補償，相對人只要合法權(quán)益遭損害就必然要補償。至于故意與否是針對行為人而言，與相對人無關(guān)。

4.危險責任說。該學(xué)說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對人權(quán)益處于某種危險狀態(tài)之中，就應(yīng)當對相對人因此可能受到的損失予以補償。此學(xué)說借鑒于民事賠償理論。

以上主要學(xué)說都從一定的角度對國家為什么要進行行政補償作出了解釋。在稅務(wù)行政補償問題上，筆者贊同“公共負擔平等說”的觀點。理由是：第一，我國現(xiàn)行法律已對行政機關(guān)的執(zhí)法行為作出了是否合法的劃分，如果按“結(jié)果責任說”的觀點不考慮行政行為的合法與違法，不符合我國立法現(xiàn)狀；第二，“危險責任說”強調(diào)的是使納稅人的權(quán)益處于“危險狀態(tài)”，而不考慮損失是否實際發(fā)生，對于什么是“危險狀態(tài)”，稅務(wù)機關(guān)與相對人會經(jīng)常扯皮，這會攪亂我國目前正常的稅收征管秩序，影響征收效率，因而不符合我國目前的稅收行政執(zhí)法現(xiàn)狀和水平；第三，“特強犧牲說”更多地適用于政府應(yīng)緊時的行政征用或者對私人財產(chǎn)的限制，在稅務(wù)行政補償問題上不太可能涉及。第四，社會主義稅收“取之于民，用之于民”，導(dǎo)致相對人財產(chǎn)損失的合法稅務(wù)行政行為的受益者為全體公民，按照“誰受益、誰負擔”的原則，當國家發(fā)生稅務(wù)行政補償時理應(yīng)由全體公民負擔，從而實現(xiàn)公共負擔平等分擔。

（二）法律依據(jù)

1．憲法依據(jù)。世界上絕大多數(shù)國家（尤其是西方國家）的憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護大多經(jīng)歷了從絕對保護到相對保護的演變過程，現(xiàn)代國家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價值的同時，大多同時規(guī)定了對基本權(quán)利的限制。在2004年我國憲法修改中，加入了保護人權(quán)、保護公民合法的私有財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，而且直接規(guī)定了對私有財產(chǎn)征收和征用的補償。《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”可見，憲法將政府行使公權(quán)力的范圍限定在合法的私有財產(chǎn)權(quán)不得受到侵犯內(nèi)，由此精神出發(fā)，當合法的私有財產(chǎn)權(quán)受到稅務(wù)機關(guān)侵犯時，稅務(wù)機關(guān)理應(yīng)予以法律救濟。

2．法律依據(jù)。目前，我國單行的稅收法律法規(guī)和規(guī)章并未對稅務(wù)行政補償問題作出明文規(guī)定，但從稅收執(zhí)法的法律適用和依法行政指導(dǎo)角度出發(fā)，稅務(wù)行政補償制度的現(xiàn)行法律和政策依據(jù)主要有三：其一，《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予補償”。該法第一次以法律的形式確立了行政機關(guān)的誠信原則，也就是我們常說的信賴利益保護原則。該原則表明如果行政機關(guān)因不誠信的行政許可行為給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，應(yīng)當依法負補償責任。這標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了首次確認，有利于構(gòu)建誠信政府，樹立法律的信仰；其二，《國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要》有關(guān)依法行政的基本要求中規(guī)定：“行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償”。該條是對《行政許可法》確定的信賴利益保護原則在適用范圍上的進一步拓展和延伸，將補償適用由單純的行政許可領(lǐng)域擴展到行政決定；其三，《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第五十條規(guī)定，“有下列情形之一的，行政復(fù)議機關(guān)可以按照自愿、合法的原則進行調(diào)解：……（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。”該條規(guī)定從行政救濟角度肯定了稅務(wù)行政補償糾紛的客觀存在。

四、完善我國稅務(wù)行政補償制度的立法構(gòu)想

（一）立法模式的選擇

對于這個問題，目前學(xué)術(shù)界主要有三種觀點，一是主張修改完善目前已有的相關(guān)單行法；二是認為應(yīng)制定統(tǒng)一的《行政補償法》，對行政補償?shù)幕驹瓌t、標準、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規(guī)定；三是制定統(tǒng)一的《國家責任法》，將行政賠償和行政補償統(tǒng)一納入其中。筆者傾向于制定統(tǒng)一的《行政補償法》。首先，制定統(tǒng)一行政補償法有助于保障人權(quán)。隨著行政權(quán)介入的對象領(lǐng)域越來越寬泛，介入的方法越來越復(fù)雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的概率大為增加。其次，制定統(tǒng)一的行政補償法有助于矯正單行法律法規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)的問題。統(tǒng)一的《國家補償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補償問題加以規(guī)范，又可以彌補單行法的不足，使缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補償救濟。最后，《國家責任法》涵蓋范圍太多太廣，與其他部門的單行法律法規(guī)的銜接存在技術(shù)難度，短期內(nèi)難以制定出較為完善的《國家責任法》。誠然由于一部優(yōu)良法律的最終出臺是一個相對較長的歷程，通常周期為8年左右甚至更長，所以，在當前稅法對行政補償還缺乏明細規(guī)定的情況下，我們不妨?xí)呵铱紤]以下思路：第一，修改《稅收征管法》及其實施細則，使稅務(wù)行政補償在統(tǒng)一的補償法出臺前能夠在稅務(wù)實踐層面上實施，以利構(gòu)建和諧征納關(guān)系；第二，也可以考慮以總局規(guī)章的形式來對稅務(wù)行政補償作出操作性規(guī)定，因為按照“合法行政”原則，規(guī)章在遵循法律優(yōu)位和法律保留原則的前提下，是完全可以作為稅務(wù)行政執(zhí)法依據(jù)的。此外，規(guī)章的制定周期較之法律要短得多，因而稅務(wù)行政補償可以在相關(guān)法律出臺前盡早在稅務(wù)系統(tǒng)實施，有利于稅務(wù)機關(guān)深入推進依法行政、依法治稅。

（二）稅務(wù)行政補償?shù)脑瓌t

稅務(wù)行政補償原則如何確立，直接關(guān)系到相對人的受損利益能否得到切實的保障。目前關(guān)于行政補償?shù)脑瓌t學(xué)術(shù)界主要有三種觀點：一是“完全補償原則”，二是“適當補償原則”，三是“折中補償原則”。

1.完全補償原則。完全補償原則是指對因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失進行完全補償，包括直接利益損失和間接利益損失。

2.適當補償原則。適當補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失予以適當補償?shù)脑瓌t。

3.折中補償原則。折中補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失依不同的情況進行補償，對數(shù)額較小的損失給予“完全補償”，對數(shù)額較大的給予“適當補償”。

行政補償原則的確立，不僅應(yīng)考慮到相對人利益的補償，而且也要考慮國家財政的承受能力。有學(xué)者認為，應(yīng)當采取“適當補償原則”為宜。理由是采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，另一方面也最大限度地補償受損方的直接損失。同時，也不會增加公用事業(yè)單位和國家的財政負擔，是權(quán)衡三方利益的較好選擇。筆者認為，從前瞻性角度出發(fā)，應(yīng)當采取“折中補償原則”作為過渡，最后實行“完全補償”為妥，理由是：第一，我國經(jīng)濟實力已經(jīng)顯著增強。據(jù)報道，我國經(jīng)濟實力已經(jīng)處于中等偏下水平，到2020年，我國將全面建成小康社會。第二，經(jīng)過這幾年的積累，我國財政實力已顯著增強，行政補償費用應(yīng)當不成問題。第三，從《國家賠償法》的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，由于國家賠償范圍太窄，該法的實施社會效果很不理想，社會各界的批評意見很大，因此《行政補償法》應(yīng)當吸取《國家賠償法》的教訓(xùn)，同時考慮到我國經(jīng)濟發(fā)展和依法行政的前瞻性。

（三）稅務(wù)行政補償?shù)姆秶?/p>

從稅務(wù)行政實踐角度出發(fā)，稅務(wù)行政補償?shù)姆秶鷳?yīng)當著重考慮以下三個方面的內(nèi)容：

1．權(quán)利范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實體權(quán)利和程序權(quán)利，而實體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動權(quán)利等其他權(quán)利。行政補償只能以實體權(quán)益為限。從稅務(wù)執(zhí)法的特殊性出發(fā)，稅務(wù)行政補償應(yīng)當以合法財產(chǎn)權(quán)受損為限，對公民的人身權(quán)、政治權(quán)、勞動權(quán)等由于稅務(wù)執(zhí)法性質(zhì)不可能涉及，故不應(yīng)納入補償范圍。

2．損失性質(zhì)。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。物質(zhì)損失又稱財產(chǎn)損失，是指因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的具有財產(chǎn)形態(tài)的價值或利益的喪失。精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進行日常生活的非財產(chǎn)上的損害。筆者認為，目前應(yīng)當對物質(zhì)損失進行“折中補償”，而對于精神損害補償可以考慮按“適當補償”作為過渡，條件成熟后對精神損害補償進行折中補償。

3．損失程度。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低。而間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當?shù)玫降睦妫纯傻美妫缋ⅰ⒆饨稹⒗麧櫋趧訄蟪甑取９P者認為，稅務(wù)行政補償除對直接損失進行補償外，對于與直接損失存在關(guān)聯(lián)性且相對人能舉證證明的可以予以適應(yīng)補償。但是隨著我國社會的發(fā)展，稅務(wù)行政補償范圍要不斷擴大，最終要對間接損失納入全面補償。

（四）稅務(wù)行政補償?shù)某绦?/p>

篇（9）

中部地區(qū)包括湖北、湖南、河南、安徽、江西、山西六個相鄰省份,地處中國內(nèi)陸腹地,起著承東啟西、接南進北、吸引四面、輻射八方的作用。中部依靠全國10.7%的土地,承載全國28.1%的人口,創(chuàng)造全國19.5%的GDP,是我國的人口大區(qū)、經(jīng)濟腹地和重要市場,在中國地域分工中扮演著重要角色。加快中部地區(qū)發(fā)展是提高中國國家競爭力的重大戰(zhàn)略舉措,是東西融合、南北對接,推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。

一、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)是中部崛起的必然選擇

大力發(fā)展農(nóng)業(yè),是中部崛起的必然選擇,這是由中部的歷史、地理、人文、資源稟賦等實際情況所決定的。促進中部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義。

1.是解決中部地區(qū)“三農(nóng)”問題的根本所在。

是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。沒有農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,就沒有整個國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展;沒有農(nóng)村的社會穩(wěn)定,就沒有整個國家的長治久安;沒有農(nóng)民收入的不斷增長,就沒有全國人民的安康富裕。中部五省“三農(nóng)”問題十分突出,農(nóng)村目前普遍面臨農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件薄弱、農(nóng)民收入水平低、農(nóng)村發(fā)展緩慢等問題,促進中部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展是解決中部地區(qū)“三農(nóng)”問題的重要途徑。

2.是促進中部崛起,縮小地區(qū)差異的重要保證

中部六省居我國腹地,幅員遼闊,是全國重要的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū),在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位。據(jù)統(tǒng)計,2008年中部六省主要農(nóng)產(chǎn)品的糧食產(chǎn)量占全國31.6%,油料產(chǎn)量占全國的40.7%,棉花產(chǎn)量占全國的33.5%,豬、牛、羊肉產(chǎn)量占全國的31.8%,水產(chǎn)品產(chǎn)量占全國的17.6%。中部六省輸往省外的糧食占全國省外糧食輸出量的50%以上,相當于全國近5億人的口糧由中部地區(qū)提供。中部地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展也要以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),因此,農(nóng)業(yè)的發(fā)展部不僅是中部地區(qū)整體經(jīng)濟水平的發(fā)展的關(guān)鍵,而且對于縮小要縮小東、中、西部差距,協(xié)調(diào)區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平有著重要意義

3.農(nóng)業(yè)是實現(xiàn)社會穩(wěn)定,吸納農(nóng)村勞動力的重要保證

據(jù)農(nóng)業(yè)部測算,在我國3.2億農(nóng)業(yè)勞動力中,種植業(yè)實際需要1.5億人,加上2000萬專門從事林牧漁業(yè)生產(chǎn)的勞動力,農(nóng)業(yè)實際需要的勞動力約為1.7億人目前我國農(nóng)村有1.5億富余勞動力。單單依靠城鎮(zhèn)化來解決剩余勞動力的就業(yè)問題遠遠不夠,仍然需要依靠農(nóng)業(yè)自身來吸納與承載過剩的又暫時無法轉(zhuǎn)移的勞動力。

二、中部農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低。

中部地區(qū)由于地理條件,歷史因素的限制,生產(chǎn)方式仍然停留在傳統(tǒng)耕作方式,集約化的生產(chǎn)方式還沒形成,勞動生產(chǎn)率低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小,基礎(chǔ)薄弱,綜合生產(chǎn)能力較差。農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè),農(nóng)產(chǎn)品加工停留在初級階段,附加值低。

2.農(nóng)業(yè)科技水平低,農(nóng)民整體素質(zhì)低。

農(nóng)民民科技文化素質(zhì)的高低直接決定著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平。中部地農(nóng)村勞動力中,小學(xué)文化程度和文盲半文盲占1/3左右,大專及大專以上文化程度所占比重很低,接受過系統(tǒng)農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動力不到5%,受過職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)的農(nóng)業(yè)勞動力占全部農(nóng)業(yè)勞動力的比重不足20%。中部分布在第一產(chǎn)業(yè)的科研成果不到全部科技成果的18%,并且農(nóng)業(yè)科技力量主要集中于產(chǎn)中領(lǐng)域,產(chǎn)前、產(chǎn)后科技力量匾乏。

3.農(nóng)村剩余勞動力龐大,人口轉(zhuǎn)移困難重重。

據(jù)農(nóng)業(yè)部測算,目前我國農(nóng)村有1.5億富余勞動力,按經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化的速度測算,我國每年大約可新增1000萬個就業(yè)崗位,其中800~900萬個就業(yè)崗位可用于解決農(nóng)村勞動力就業(yè)問題。按照這樣的速度,至少需要50年的時間才能將農(nóng)村剩余勞動力全部轉(zhuǎn)移出去。在擁有9058萬農(nóng)業(yè)剩余勞動力的中部六省,如何對這些勞動力資源進行轉(zhuǎn)移是其面臨的巨大困境。

三、中部農(nóng)業(yè)發(fā)展的路徑選擇

1.推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。

中部地區(qū)要在特別注意推進糧食生產(chǎn)規(guī)模化的基礎(chǔ)上,抓好農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè),推進優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品深加工,提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值,打造一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品知名品牌和龍頭企業(yè),從根本上提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益。加快推進農(nóng)產(chǎn)品的標準化生產(chǎn)和流通,把中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢盡可能地轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化的良性互動,走農(nóng)業(yè)精細化、規(guī)程化、工業(yè)化、科技型、內(nèi)涵型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

2.努力提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì),提高農(nóng)業(yè)科技水平。

中部地區(qū)農(nóng)業(yè)資源利用效率和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的提高在很大程度上取決于農(nóng)業(yè)科技進步與實用水平和推廣應(yīng)用的程度。因此,一方面要加強農(nóng)作物優(yōu)良品種的培育與推廣,提高科學(xué)種植和養(yǎng)殖技術(shù)的研究,在農(nóng)產(chǎn)品加工、儲運、保鮮、包裝等環(huán)節(jié)大力采用高新技術(shù);另一方面要大力發(fā)展教育,開展農(nóng)民科技培訓(xùn),提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)技能和科技文化水平;以培養(yǎng)帶頭致富能力強、帶領(lǐng)群眾致富能力強的“雙強”型村干部為重點,通過系統(tǒng)培訓(xùn),提高他們帶領(lǐng)農(nóng)民群眾建設(shè)社會主義新農(nóng)村的本領(lǐng)和能力。超級秘書網(wǎng)

3.拓展農(nóng)村勞動力就業(yè)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的渠道,減少中部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口。

目前我國仍舊維持著城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度、勞動用工制度、土地制度、教育制度以及社會保障制度等,使得進城農(nóng)民的的子女入托教育難以保證;他們自己則因勞動收入低、時間長、幾乎不享受社會保障,難以保護自身業(yè)已形成的人力資本和進行人力資本再投資,這些給農(nóng)民進城增加了直接的成本和心理壓力。因此,要為中部地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。研究制定中部地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)的政策措施,消除農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的制度障礙,幫助中部地區(qū)建立完善的農(nóng)村勞動力資源培訓(xùn)計劃,加大中央財政對中部地區(qū)職業(yè)教育的投入,提高農(nóng)民的勞動素質(zhì)和技能,促進中部地區(qū)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。

總之,中部地區(qū)在國家大力支持下,要積極利用自身優(yōu)勢,結(jié)合本地區(qū)農(nóng)業(yè)特色,揚長補短,努力解決好“三農(nóng)”問題,把農(nóng)業(yè)和工業(yè)統(tǒng)籌起來,使工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展相協(xié)調(diào),城市和農(nóng)村的建設(shè)相協(xié)調(diào),形成二者相互促進的發(fā)展機制,從而實現(xiàn)整個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的飛躍。

參考文獻:

[1]胡樹華,汪秀婷.中部農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略思考[J].軟科學(xué),2004.6.

篇（10）

我們必須清醒地看到，盡管我國在“九五”期間科技事業(yè)取得了較快的發(fā)展，但在許多發(fā)展領(lǐng)域還存在著一些亟待解決的矛盾和。比如，我國在實現(xiàn)從以跟蹤模仿為主向加強原始性創(chuàng)新為主的轉(zhuǎn)變、以強調(diào)單項技術(shù)突破為主向加強技術(shù)的創(chuàng)新與集成轉(zhuǎn)變、以強調(diào)技術(shù)導(dǎo)向為主向加強產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向為主轉(zhuǎn)變等方面，還有相當大的差距和不足。另外，近年來我國的科技投入雖然有了較大增加，但仍然落后于發(fā)達國家和新興化國家，甚至低于一些發(fā)展中國家的水平；科技進步對調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育新興產(chǎn)業(yè)的與帶動作用還不夠顯著；全社會科技力量協(xié)調(diào)運作和有限科技資源的整合利用還有待于進一步加強。面對這些問題，我們在發(fā)展戰(zhàn)略和對策方面必須地予以應(yīng)對。當前，首先要對科技發(fā)展的思路做必要的調(diào)整：

第一，調(diào)整科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，更加強調(diào)原始性創(chuàng)新，力爭實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的跨越。當代國際科技和經(jīng)濟發(fā)展格局正在發(fā)生深刻的變化，突出表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)競爭加速由生產(chǎn)階段前移到開發(fā)階段。原始性創(chuàng)新作為技術(shù)創(chuàng)新的主要源泉，不僅能夠帶來技術(shù)的重大突破，而且能夠帶來新興產(chǎn)業(yè)的崛起和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革，帶來無限發(fā)展和超越的機會，因而成為決定當代國際產(chǎn)業(yè)分工地位的基礎(chǔ)條件。加強原始性創(chuàng)新，努力實現(xiàn)從以跟蹤模仿為主向以自主創(chuàng)新為主的深刻轉(zhuǎn)變，這是我國新世紀科技發(fā)展戰(zhàn)略的重要指導(dǎo)思想。我們一方面要鼓勵和支持科學(xué)家進行自由探索，并在國家需求和科學(xué)前沿緊密結(jié)合的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域積極開展創(chuàng)新性研究，為技術(shù)和生產(chǎn)的發(fā)展開辟各種可能的途徑，為推動人類文明進程做出應(yīng)有的貢獻；另一方面要在高技術(shù)研究發(fā)展中加強自主創(chuàng)新能力，更多地掌握自主知識產(chǎn)權(quán)，不斷提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，逐步擺脫產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中對外技術(shù)依賴的被動局面。在制定和政策方面，我們將建立起與原始性創(chuàng)新相應(yīng)的評價制度，形成符合科學(xué)和技術(shù)不同發(fā)展規(guī)律的激勵機制，鼓勵和支持我國科學(xué)家參與國際學(xué)術(shù)交流和研究合作。我們始終認為，在科技發(fā)展上，中國不但要發(fā)揮制度的優(yōu)勢，更要樹立強烈的民族自信心，大力弘揚“兩彈一星”精神，緊緊把握新科技革命的大好機遇，在關(guān)系國計民生、國家安全和有一定基礎(chǔ)與優(yōu)勢的重點領(lǐng)域?qū)で笤夹詣?chuàng)新，利用后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)技術(shù)和社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。

第二，調(diào)整科技創(chuàng)新的理念和管理體制，牢固樹立“以人為本”的理念和價值觀。應(yīng)當說，人才特別是尖子人才是創(chuàng)新的先決條件。面對當今日趨激烈的國際性人才爭奪戰(zhàn)，政府的主要作用就是構(gòu)建創(chuàng)新環(huán)境、完善創(chuàng)新服務(wù)和營造創(chuàng)新文化。我們必須改變“重物輕人”的觀念，把“以人為本”體現(xiàn)到我們的各項工作中去。要做到“以人為本”，就必須深化科技體制改革，引導(dǎo)更多的科技人員進入市場創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進科研機構(gòu)形成開放、流動、競爭的局面，以充分發(fā)揮各類人才的積極性和創(chuàng)造性。要做到“以人為本”，就必須努力營造有利于科學(xué)家成長的良好環(huán)境和條件，包括通過科技公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學(xué)數(shù)據(jù)共享等多種方式，為各類人才特別是那些“小人物”的創(chuàng)新活動給予公平的對待。要做到“以人為本”，就必須推進管理機制改革，引導(dǎo)科技人員關(guān)注研究成果的經(jīng)濟價值和社會價值，強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新成果不要僅僅停留在論文、報告的形式上，而是盡可能地物化成為可操作的技術(shù)、可交換的產(chǎn)品，把知識變成專利、標準，并最終在市場上取得收益。

第三，調(diào)整科技創(chuàng)新的工作方針，有所為、有所不為，集中力量辦大事。在科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的今天，任何一個國家都不可能在所有科技領(lǐng)域居于領(lǐng)先地位。特別是對于我們這樣的發(fā)展中國家來說，無論是基礎(chǔ)研究還是戰(zhàn)略高技術(shù)研究，抓什么、不抓什么，先抓什么、后抓什么，這是戰(zhàn)略決策的首要問題。早在1990年，總書記就明確提出了“有所為、有所不為”的科技工作指導(dǎo)方針。但是，由于認識不到位，在機制上也缺乏有效的約束，這一方針貫徹力度仍顯不足。當前，我們在科學(xué)技術(shù)發(fā)展當中確實存在著急于求成的傾向，總想為國家多做一些事情，這種愿望毫無疑問是好的，但是容易導(dǎo)致力量的分散，形成“撒芝麻鹽”式的項目管理，結(jié)果是“半畝樹苗一桶水”，哪棵樹苗都救不活，難以集中精力和財力辦大事。另外，作為一個發(fā)展中國家，我們的科技資源本來就是稀缺，更應(yīng)當克服研究工作的分散現(xiàn)象，把有限的資源用好。因此，我們要以產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)為中心，把國家、地方、各方面的力量集成起來，實施一批重大專項，辦成幾件大事。同時，我們也要處理好集中與分散的關(guān)系。特別是在創(chuàng)新的起步階段，針對不同的創(chuàng)新思路和技術(shù)路線，調(diào)動各方面創(chuàng)新的積極性，用相對集中的資金來發(fā)現(xiàn)和凝練重大科技問題，在此基礎(chǔ)上形成國家支持的重點。

第四，調(diào)整創(chuàng)新的模式，從注重單項創(chuàng)新轉(zhuǎn)變到更加強調(diào)各種技術(shù)的集成，強調(diào)在集成基礎(chǔ)上形成有競爭力的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)。長期以來，我們科技計劃比較注重單項技術(shù)，這是技術(shù)開發(fā)初級階段的必然過程。但從科技與結(jié)合的內(nèi)在要求來看，單項技術(shù)的開發(fā)，由于缺乏與其它相關(guān)技術(shù)的銜接，很難形成有市場競爭力的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)。事實上，核心競爭力的形成不僅是一個創(chuàng)新過程，更是一個組織與集成的過程。以形成具有競爭力的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)為核心，使各種單項和分散的相關(guān)技術(shù)成果得到集成，其創(chuàng)新性以及由此確立競爭優(yōu)勢和國家科技創(chuàng)新能力的意義遠遠超過單項技術(shù)的突破。為此，我們將通過強化國家戰(zhàn)略部署和政府宏觀調(diào)控能力，打破傳統(tǒng)計劃體制下形成的各種條條框框，實現(xiàn)科技資源的優(yōu)化重組與合理配置。國家重點科技計劃都將明確強調(diào)學(xué)科間融合和部門間協(xié)作的必要性，強調(diào)從以發(fā)展單項技術(shù)為主轉(zhuǎn)向發(fā)展單項技術(shù)和多項技術(shù)的集成創(chuàng)新，注重以產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)為中心實現(xiàn)各種技術(shù)集成。

第五，調(diào)整科技創(chuàng)新的政策對象，從注重科研院所轉(zhuǎn)為調(diào)動和組織全科技力量。隨著科教興國戰(zhàn)略逐漸深入人心，全社會關(guān)注和重視科技的程度也不斷增強。今天的科技工作，早已不只是家們深居斗室的冥思苦索，而是成為眾多社會群體自覺的行為與價值取向。地方科技工作在國家科技工作體系中擔負著越來越重要的使命。改革開放以來，地方經(jīng)濟實力不斷增強，對科技的需求十分迫切，并且與經(jīng)濟的結(jié)合比較緊密，地方政府對加強區(qū)域科技創(chuàng)新也更加重視。這就要求我們必須從宏觀上加強對地方科技工作的指導(dǎo)，促進地方科技資源的優(yōu)化配置。高等院校是公共科學(xué)知識生產(chǎn)的主體之一。由于高校具有能激發(fā)創(chuàng)新思維的獨特人文環(huán)境，大跨度的學(xué)科間交叉、滲透以及數(shù)量巨大的創(chuàng)新人才，使其在原始性創(chuàng)新方面往往具有獨特的優(yōu)勢。實現(xiàn)科技與的緊密結(jié)合，對于我國科技事業(yè)的持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主體。近年來，一批中小型科技企業(yè)的迅速崛起，使我國科技事業(yè)的總體格局正在發(fā)生深刻的變化。確立企業(yè)在研究開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，是國家創(chuàng)新體系建設(shè)的內(nèi)在要求。我們將努力打破條塊分割的傳統(tǒng)工作格局，努力形成部門、地方、高校和企業(yè)互融互動的新型科技管理體系。

二

在新的世紀里，我們將更加深入地實施科教興國戰(zhàn)略，努力為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步提供長期可靠的動力。為有效應(yīng)對我國加入世貿(mào)組織所帶來的機遇和挑戰(zhàn)，近一個時期，我們將組織實施人才、專利和技術(shù)標準三大戰(zhàn)略：

第一，實施人才戰(zhàn)略，積極參與國際人才爭奪戰(zhàn)。當今國際間的競爭，歸根到底是人才的競爭，核心是尖子人才的競爭。《瑞士洛桑報告》明確把發(fā)展中國家能否留住科技人才，作為評價一國科技競爭力的主要指標之一。人才歷來是發(fā)達國家和跨國公司爭搶的資源，中國又是發(fā)達國家和跨國公司爭搶人才的重點地區(qū)。首先，這是由世界人才供求形勢決定的，優(yōu)秀人才普遍短缺；其次，這是由我國的人才質(zhì)量決定的。有資料顯示，美國大學(xué)系主任中約有1/3為華人擔任；硅谷軟件公司中，有35%的技術(shù)主管和實驗室主任是華人；再次，這是由中國市場近年來的持續(xù)高速穩(wěn)定增長決定的。跨國公司普遍看好中國，紛紛搶灘中國市場，并普遍采用符合國際規(guī)則的人才本土化政策。加入WTO后，人才的流失是我國面臨的最大挑戰(zhàn)。從國家角度，前期人才培養(yǎng)投入將得不到回報；從企業(yè)角度，人才流失以后的置換成本相當高。我國在科技知識創(chuàng)新及轉(zhuǎn)化方面與發(fā)達國家存在著較大差距，這種差距歸根到底是人才數(shù)量與質(zhì)量的差距。而人才流失將拉大我國與發(fā)達國家的差距。因此，培養(yǎng)人才、留住人才、延攬人才是事關(guān)民族前途的大事，必須將人才放到戰(zhàn)略高度來思考與運籌。

人才戰(zhàn)略的首要是吸引優(yōu)秀人才，并保持人才流動的良性態(tài)勢。當前，我們要改革評價制度，國家科技計劃和項目都將把發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和穩(wěn)定優(yōu)秀人才作為重要考核指標；改革科技管理體制，建立開放、流動、競爭的機制，提高科研經(jīng)費中人員費用的比例，克服科研管理中“見物不見人”的弊端；根據(jù)重大專項實施的需要，有針對性地加大對海外頂尖人才，包括高水平人才團隊的引進力度，并為他們提供一切可能的保障條件，努力推動形成海外優(yōu)秀人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的潮流；鼓勵高新技術(shù)用人制度、薪酬制度改革；要堅持“以人為本”，重視人力資源的開發(fā)，探索包括運用股權(quán)、期權(quán)在內(nèi)的多種形式的激勵機制，充分體現(xiàn)科技人員和經(jīng)營管理人員的創(chuàng)新價值，形成有利于人才輩出、人盡其才的機制。要精心營造令人才心情舒暢、使他們安心創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的軟環(huán)境。

第二，實施專利戰(zhàn)略，強調(diào)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新成果。隨著WTO《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》(TRIPS)的實施，我國在知識產(chǎn)權(quán)保護方面將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。當前，發(fā)達國家在世界范圍內(nèi)進一步將其技術(shù)獨占優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場壟斷優(yōu)勢。在我國，外國企業(yè)特別是大的跨國公司和企業(yè)集團正以大量的發(fā)明專利申請作為搶占市場的前導(dǎo)。在信息通訊、航空航天、醫(yī)藥制造等高技術(shù)領(lǐng)域，國外專利申請的比例均占60%～90%左右，這將使我國產(chǎn)業(yè)和結(jié)構(gòu)調(diào)整越來越受到發(fā)達國家的專利制約。從總體上看，我們不僅要提高保護知識產(chǎn)權(quán)的意識，更重要的是提高知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造、保護和運用能力。為此，我們要鼓勵科技人員和企業(yè)、高等院校注冊專利特別是發(fā)明專利的積極性，要把發(fā)明專利的利益交給單位，給科技人員以相應(yīng)的獎勵。美國早在上個世紀80年代就制定了《伯頓法》，它的核心就是由政府經(jīng)費所支持獲得的發(fā)明專利，原則上歸發(fā)明者所在的研究機構(gòu)所有，獎勵發(fā)明人，這對于美國專利事業(yè)的發(fā)展起到了很大的促進作用。我國最近也已經(jīng)制定和頒布了類似的政策，相信將會產(chǎn)生積極而深遠的。對于國家科技計劃項目，我們要求在立項前及項目執(zhí)行過程中都要進行國內(nèi)外知識產(chǎn)權(quán)狀況，提出繞過專利壁壘的途徑；重大科技計劃項目應(yīng)以發(fā)明專利的獲得作為立項目標和驗收指標。

第三，實施技術(shù)標準戰(zhàn)略，建立健全我國技術(shù)標準體系。在開放的國際環(huán)境下，發(fā)達國家以安全標準為理由，以專利技術(shù)為盾牌，進而借助技術(shù)壁壘削弱發(fā)展中國家的成本優(yōu)勢，完成了由簡單的關(guān)稅壁壘向復(fù)雜的技術(shù)壁壘轉(zhuǎn)變的過程。我國加入WTO后，技術(shù)壁壘將成為貿(mào)易出口的重要障礙。在出口方面，由于我國的許多技術(shù)標準達不到發(fā)達國家的技術(shù)標準，從而受到越來越多的限制，成為擴大出口的障礙；在進口方面，由于我國的技術(shù)標準不夠完善和統(tǒng)一，技術(shù)手段落后，很難起到合理、有效保護民族產(chǎn)業(yè)的作用。比如像稻米的貿(mào)易，有些發(fā)達國家制定了114項標準，其中任何一項不符合標準就會被拒之門外。有的國家為了限制中國的肉類進口，提出某個指標超標，燒掉了我們大量出口的肉類，而實際上這些國家的檢驗局都說中國肉類某項指標超標并不影響健康。前一階段，又有的國家針對我國打火機出口制定了一個標準，要求加裝一個安全裝置，其理由是為了確保小孩子的安全，但實際上是為了限制中國的打火機進口。如果加裝安全裝置，就必須買他的專利，價格也會相應(yīng)地提升，從而也就沒有辦法再與這些國家自己的生產(chǎn)企業(yè)進行競爭。據(jù)測算，技術(shù)壁壘對我國出口直接與潛在的影響每年超過450億美元，占年出口總額的25%以上。最近我國與其他國家的一些跨國公司聯(lián)合開發(fā)的第三代移動通訊通過了一個國際標準，我們在其中注冊了92項發(fā)明專利，這就意味著一旦第三代移動通訊大規(guī)模進入市場，我們就會占有一定的市場份額。實際上，建立技術(shù)標準體系，并不是與其他國家進行簡單的水平比較，而是要在合理合法的前提下，形成有特點和優(yōu)勢的技術(shù)標準體系。為此，我們要高度重視世界范圍內(nèi)技術(shù)壁壘變化與發(fā)展趨勢，對主要發(fā)達國家與主要發(fā)展中國家的現(xiàn)行政策及潛在動向進行跟蹤研究。要通過改革建立國家的標準研究機構(gòu)，組織、規(guī)劃和協(xié)調(diào)全包括企業(yè)、高校、研究機構(gòu)的力量共同從事標準研究。另外，科技部已在12個重大專項中設(shè)立了一個重大標準專項，一是要集中解決高技術(shù)領(lǐng)域標準的制定問題，二是要在我國有優(yōu)勢的中藥、中文信息處理等領(lǐng)域，搶救性地做好有關(guān)技術(shù)標準和技術(shù)認證問題。

三

近年來，在進步和全球化的和帶動下，國際經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加速重組，經(jīng)濟與資源配置方式正在發(fā)生重大變化。一方面，高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)飛速，成為全球經(jīng)濟最富有活力的增長點，成為決定當代國際分工的主要力量；另一方面，高新技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的進一步滲透，促進了產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。這種新的發(fā)展趨勢，無論是對于發(fā)達國家還是發(fā)展家來說，都有著同樣重要和現(xiàn)實的意義。

篇（11）

最近在論壇上看到一個話題「如果現(xiàn)代醫(yī)生穿越回古代會怎么樣？，有些醫(yī)生覺得自己不僅可以養(yǎng)家糊口，還分分鐘當上太醫(yī)。

 

來看看戲精醫(yī)生是如何腦洞大開的吧。

 

 

 

@LVallomorph：泌尿醫(yī)生變身包皮醫(yī)生，養(yǎng)家糊口沒問題。

 

@湘潭市中醫(yī)院曹謙：穿越對于中醫(yī)骨傷科醫(yī)生來說那是輕輕松松啊！手法復(fù)位加小夾板外固定讓我分分鐘成當朝太醫(yī)！

 

@zhouhaifeng23：作為藥師，我穿越回去上手就去合成阿司匹林。

 

@asuya：針灸無所畏懼，搞不好能混成御醫(yī)。

 

@Dr丶小小醫(yī)學(xué)生：泌尿科醫(yī)生估計會成為公公制造者，說不定可以降低下手術(shù)死亡率以及提高下美觀程度。

 

甚至還有些站友，覺得自己能當皇帝，還能三妻四妾！簡直無恥！無恥！

 

 

 

 

@魯子才：看是穿越到哪個國家或者朝代，嚴重點被燒死，好一點的就是當太醫(yī)，但是還有可能當皇帝。因為我們不僅有醫(yī)學(xué)知識和技術(shù)，還有現(xiàn)代的科學(xué)知識，是不是很厲害。

 

@龍蟲同源：穿越去古代還當個毛醫(yī)生啊！先娶個三妻四妾再說！

 

@15663581238任：拉攏自己的隊伍，當皇帝！

 

@應(yīng)急燈：穿越到古代當然是當預(yù)言家啊，神一樣的存在。

 

@jessica235：據(jù)說古代是有外科的，后來失傳了，我要是在古代就把外科傳承下來，不讓它失傳。

 

 

 

 

當然，考慮到時代和歷史等諸多問題，水平再高超的現(xiàn)代醫(yī)生，回到古代，恐怕也是寸步難行。

 

如同戰(zhàn)友所說：

 

@用戶名已占用555：無菌技術(shù)怕是個大問題。

 

@芷江：穿越回去沒啥大毛病！就是人家木有銀兩給大夫的時候，你只能讓人家走，因為那時候木有醫(yī)保！

 

@ilfg88：西醫(yī)內(nèi)科表示穿越后只能轉(zhuǎn)行做醫(yī)鬧了。

 

@你咋載楞的呢：那我們影像的可能會失業(yè)。

 

@蘆葦淺淺：那個男尊女卑的古代，我們小護士們怎么辦。

 

甚至更多醫(yī)生回到古代，會直接小命不保。

 

@小卷真聰明：放療科醫(yī)生表示，要變草包了。

 

@會走道的肉：你可以和曹操溝通一下開顱手術(shù)，前提是先學(xué)語言，然后被拖出去斬立決！

 

@killer-dong：估計我要是穿越回去，一提術(shù)前的知情同意，還有并發(fā)癥啥的，就被砍頭了。

 

可是，無論如何，可以肯定的一點就是，回到古代，醫(yī)生就不用做科研不寫論文啦！

 

就像 @FFMM54 所說：