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篇（1）

作者簡介：譚磊（1979―），女，漢族，博士，講師;主要研究方向：社會工作理論與實務。

引文格式：譚磊， 朱媛媛， 何劍東.行政視野下廣州市社會工作組織運營困境與對策[J].社會工作與管理，2014，14（3）：47―53.

摘 要：近年來，廣州市社會工作服務組織在政府巨資購買下呈“井噴式”發(fā)展態(tài)勢。文章借助參與觀察法，提出廣州市社會工作組織在行政運營上存在以下困境：組織架構(gòu)同質(zhì)性有余而本土化不足;從業(yè)者偏少，“職業(yè)倦怠”出現(xiàn);決策欠缺長遠性、科學性規(guī)劃;資金來源過于單一和利用低效;信用監(jiān)督機制缺失等。這些不足在個案――G街家庭綜合服務中心得以驗證。化解的對策是：重視績效評估，提升容忍區(qū)下限;重視信用監(jiān)督，力求公開透明;增加從業(yè)者數(shù)量，倡導開放式溝通。

關(guān)鍵詞：社會工作組織; 家庭綜合服務中心; 行政

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X（2014）03-0047-07

在我國，社區(qū)工作引入社會工作專業(yè)服務是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要手段。廣州市家庭綜合服務中心的創(chuàng)辦，得益于本地政府對新加坡“政府主導”模式的借鑒。目前世界范圍內(nèi)，社區(qū)治理方式有三種典型模式，分別以美國、日本和新加坡為代表，美國代表自治模式，新加坡代表政府主導模式，日本代表的則是前兩者的混合模式。不管何種模式，社區(qū)治理的共同特性是非贏利組織高度發(fā)達，在社區(qū)服務供給、居民參與方面發(fā)揮了政府和自治組織無法替代的作用。[1]175179

近年來，以家庭綜合服務中心為依托的社會工作組織在廣州的發(fā)展急速而迅猛。2012年，廣州市在試點基礎(chǔ)上，全面啟動以家庭綜合服務中心為載體的社區(qū)服務創(chuàng)新工作。100余條街道均以一年200萬元的合同金額，公開向民辦社會工作服務組織招標購買服務，先后成立的160多家組織承接了政府外包的150個家庭綜合服務中心項目，也催生出多家社會工作評估機構(gòu)與行業(yè)協(xié)會。歐洲學者S.Kuhnie和R.Selle依據(jù)非贏利組織與政府互動的狀態(tài)及財務依賴與控制狀態(tài)，將組織分為四類：整合依賴型、分離依賴型、整合自主型、分離自主型。[2]顯然，在我國本土化語境中，廣州市社會工作服務組織多數(shù)屬于整合依賴型，即組織與政府溝通頻繁，接觸密切，財務高度依賴于政府，同時在法律上受到高程度控制，部分組織與政府溝通較少，帶有分離依賴型特點。

以民辦社會工作服務組織為依托的家庭綜合服務中心作為新生事物，運作三年以來，備受社會廣泛關(guān)注，在行業(yè)創(chuàng)新與成效令人欣慰的同時，依附色彩濃厚、管理不透明、從業(yè)者不穩(wěn)定等問題頻頻見于報端①。行政管理合理規(guī)范與否對社會工作從業(yè)者與專業(yè)服務造成的影響極大，而近年來社會工作組織內(nèi)部行政卻“猶抱琵琶半遮面”，學界鮮有相關(guān)論述。本文試圖從行政角度出發(fā)，以G街道家庭綜合服務中心為實證案例，探索廣州市家庭綜合服務中心內(nèi)部管理現(xiàn)狀，以促進廣州市家庭綜合服務中心內(nèi)部管理規(guī)范化和科學化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，同時為國內(nèi)其他地區(qū)民辦社會工作組織的發(fā)展提供參考借鑒。

一、有關(guān)概念、研究對象與研究方法

本文所指的“行政”，專指社會工作行政。在美國著名社會學者雷克斯?A?斯基德莫爾看來，社會工作行政是指組織工作人員將組織的社會政策轉(zhuǎn)化為社會服務的行為，涉及行政人員、領(lǐng)導者與所有其他職員，基本過程通常是計劃、組織、人事、指揮和控制。[3]4本研究選取S社會工作服務組織下設的G街家庭綜合服務中心為研究對象，基于以下考慮。第一，高校教師創(chuàng)辦民辦社工機構(gòu)是廣州市社會工作行業(yè)發(fā)展的特色。S組織成立于2011年，為廣州某高校社工專業(yè)教師創(chuàng)辦，能體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展的本土化特色。第二，廣州市大規(guī)模采購民辦社工組織的家庭綜合服務中心服務興起于2012年，G街家庭綜合服務中心運營起點時間與此吻合，時間雖短，卻代表了廣州市150間家庭綜合服務中心大多數(shù)運營時長。在探索過程中，廣州市各家庭綜合服務中心政策背景的相似性和運營方式的同質(zhì)性，也使得G街家庭綜合服務中心行政模式具備典型性。

本研究采用參與觀察的方式進行，在社會工作組織的真實工作場景中進行直接、無結(jié)構(gòu)式觀察，以全面、深入地描述社會工作組織的行政狀態(tài)。研究者的角色定位于“作為參與者的觀察者”[4]。近五年來，本文研究者作為廣州市多家社會工作服務組織的專業(yè)督導，對本地社會工作服務組織的行政運營具有生動具體的感性認識，能夠公開詢問相關(guān)問題，并獲取各類運營資料，因此，身份的便利性使研究開展具備充分的優(yōu)勢。在參與觀察中，本文研究者重點研究了作為個案的G街道家庭綜合服務中心的運行方式，反思現(xiàn)狀，并尋求改進之道。本研究亦屬于社會工作行動研究的合作模式。行動研究起源于第二次世界大戰(zhàn)期間美國社會工作者柯立爾、社會心理學家勒溫對社會科學的反思，目前已成為社會工作研究和實務的重要方法。本研究中，社會工作組織的社會工作者已不是簡單地作為研究對象，而是和研究者一起共同參與整個研究過程，并運用研究結(jié)果干預問題情境，促進從業(yè)人員自我反思和專業(yè)成長，提高其社區(qū)服務能力。

二、廣州市社會工作組織的運營困境

（一）組織架構(gòu)同質(zhì)性偏高，本土化不足

目前廣州市社會工作服務組織普遍采用直線參謀式架構(gòu)，即組織層級之間存在水平和垂直的關(guān)系，而參謀（如督導、顧問、研究部門等）作為專家協(xié)助直線部門的管理者，其優(yōu)勢在于接近特羅普曼（Tropman）所描述的組織結(jié)構(gòu)的“扁平”形態(tài)，[3]108能避免層層控制的等級制度的束縛，使組織服務工作開展更具執(zhí)行力和變化性，便于一線社工與管理層之間建立交叉互動關(guān)系，進而調(diào)動全體人員的工作熱情。但這種“扁平”的寬三角形，在應對一定的工作量，特別是下設家庭綜合服務中心的龐大指標量時，多采用延伸底邊，即多設職能部門的方式。這就比較容易出現(xiàn)各職能部門服務領(lǐng)域不清晰，工作互相重疊（如家庭部和婦女部）或留有真空的現(xiàn)象（如義工專項服務無管理），這一問題一般還會隨著職能部門的增加而越發(fā)突出。目前廣州市社會工作服務組織的部門設置，尤其是一線服務領(lǐng)域的設置，多為服務合同限定的青少年部、家庭部、長者部、義工部等，這種部門劃分方法在服務實踐中并非完全吻合本街道或社區(qū)的服務需求，雷同性高而本土化不夠。

（二）社會工作者數(shù)量偏少，出現(xiàn)“職業(yè)倦怠”

社會工作人員配置偏少是廣州市家庭綜合服務中心人力資源配置中的共性難題。數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，廣州市共有2 618名持證社工，其中大部分為機關(guān)事業(yè)單位或街道社區(qū)任職人員，真正從事一線社工工作的人數(shù)估計僅600名。按照有關(guān)規(guī)劃，廣州市到2015年每萬人（常住人口）擁有5名社工，亦即全市需要7 500名持證社工。[5]以G家庭綜合服務中心為例，根據(jù)項目協(xié)議要求，目前社工人員配置數(shù)量為20人，但該街道總?cè)丝跀?shù)量為11.3萬人，社工與居民的數(shù)量比例為1∶5 650。而截至2007年3月，在香港社會工作者注冊局注冊的社工人數(shù)已超過1.3萬人，也就是說，香港平均每530人中就有一名社工。[6]研究者關(guān)注的G家庭綜合服務中心的社工數(shù)量不足20人，難以全方位覆蓋到轄區(qū)內(nèi)11.3萬常住人口，只能以特殊人群或生活困難家庭為服務對象，難以將專業(yè)服務擴展至“有需要”的社區(qū)居民身上。在工作壓力過大以及激勵機制不足等因素催生下，家庭綜合服務中心從業(yè)者隊伍容易出現(xiàn)“職業(yè)倦怠”，導致工作低效或頻繁離職現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）組織決策的長遠性、科學性不夠

一般情況下，廣州市各社會工作組織下設的家庭綜合服務中心會根據(jù)合約規(guī)定和需求調(diào)研來制定各部門年度工作計劃，但部分家庭綜合服務中心缺乏建立在中心使命和愿景基礎(chǔ)上的長期戰(zhàn)略性規(guī)劃，部門基本只圍繞自身的需求調(diào)研和工作指標量來開展工作，對組織服務使命和發(fā)展目標欠缺深入了解，出現(xiàn)指標導向的工作模式。作為基本需求調(diào)研工具的問卷，本身也會存在問題：一方面是調(diào)查總體不明晰。由于部分家庭綜合服務中心尚未與街道行政部門建立起信息資源共享，掌握的樣本總體信息不全面，數(shù)據(jù)缺失較多。另一方面是抽樣方式和操作流程不夠科學，較難避免人為因素的干擾，這些因素大大影響了需求問卷調(diào)查的可信度，進而影響所制定計劃的科學性。

（四）資金來源單一，且有效利用程度偏低

廣州市所有家庭綜合服務中心都以政府購買服務的方式運營，所使用資金基本來源于政府撥款。這種資金籌集的優(yōu)勢十分明顯――來源穩(wěn)定，但是資金的來源單一化的劣勢也同樣明顯――缺乏靈活性和自主性。一方面，家庭綜合服務中心只能根據(jù)合同約定的服務項目來謹慎使用資金，難以應對新出現(xiàn)的居民需要或者突發(fā)性居民需求，社工也缺乏根據(jù)居民具體需求的變化開拓新的服務領(lǐng)域的興趣。另一方面，更為嚴重的是，在資金來源上過分依賴政府的現(xiàn)狀使得廣州市家庭綜合服務中心缺乏獨立性，行政色彩濃厚，依附性高。從微觀角度來講，家庭綜合服務中心在財務上受制于社會工作服務組織。盡管部分家庭綜合服務中心也會爭取其他社會渠道的資金支持，但這些資金的數(shù)量有限，對家庭綜合服務中心資金的來源結(jié)構(gòu)影響甚微。

在調(diào)研中亦發(fā)現(xiàn)部分家庭綜合服務中心存在突擊花錢的現(xiàn)象。開啟服務時大多數(shù)社工都力行“節(jié)儉”，在不影響服務質(zhì)量的前提下，盡量減少活動預算，無疑值得肯定。但因每個部門的活動經(jīng)費有既定金額，所以，當出現(xiàn)資金有結(jié)余時，便會出現(xiàn)短期內(nèi)集中使用資金的行為，這從側(cè)面反映出社會工作組織對資金的有效利用程度偏低。

（五）信用監(jiān)督機制尚處于缺失狀態(tài)

澳門理工學院研究員李燕萍認為，社團信用是社團在嚴格自律基礎(chǔ)上誠信守法而獲得的社會認同與尊重。[7]152內(nèi)、外監(jiān)督機制的完善是社團信用構(gòu)建的基本保障。信用監(jiān)督組織的構(gòu)建，既遵循了法治社會的制衡規(guī)律，又有效克制了社會工作組織于公益與私益（組織與成員）間存在的矛盾。各國實踐亦表明，有效的制度約束是非贏利組織健康發(fā)展的前提。目前國內(nèi)社會工作組織的信用監(jiān)督機制仍然不夠完善和透明。從內(nèi)部看，廣州市社會工作服務組織中少有組織設立監(jiān)事會或及時向社會公開財務信息與服務報告，內(nèi)部自律機制尚未健全;從外部看，尚未有第三方組織或行業(yè)組織承擔起有效的監(jiān)督職責，評估組織做出的評估報告多數(shù)只向民政部門或社會工作組織報告，并未有向社會公示、接受社會監(jiān)督的先例。從國際來看，非贏利組織普遍缺乏能力回應資金提供者、政府和服務對象多方期望，沒有評價自身績效的能力。[8]然而，廣州市作為我國社會工作服務實踐的先行地，為引領(lǐng)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，亟需在組織信用監(jiān)督機制完善方面做出積極探索，為國內(nèi)其他地區(qū)提供示范。

三、G街家庭綜合服務中心個案研究

（一）G街家庭綜合服務中心簡介

G街家庭綜合服務中心位于廣州市海珠區(qū)某街道，成立于2012年4月，以政府購買社會工作服務的方式，由廣州市S社會工作服務中心承接營運。目前該社會工作服務中心已承接廣州市6條街道的家庭綜合服務中心項目，G街家庭綜合服務中心為其中之一。目前該中心配備含社工在內(nèi)的20名工作人員，為轄區(qū)內(nèi)19個社區(qū)的老人、兒童、青少年、殘障人士等提供綜合性社會工作服務。主要運營場地為街道政府提供的一棟四樓建筑，室內(nèi)面積約1 500平米，設有包括個案室、小組室、多功能活動室、職員辦公室、儲物空間、檔案室在內(nèi)的功能區(qū)（室）20余間，設備完善，功能齊全。

（二）G街道家庭綜合服務中心運行管理狀況

1.人力資源配置――中心管理和服務團隊 圖1為G家庭綜合服務中心運營架構(gòu)圖，從中可了解該家庭綜合服務中心的組織結(jié)構(gòu)與人員配置情況。

從圖1可見，G家庭綜合服務中心采用直線參謀式組織架構(gòu)，同時存在水平和垂直的關(guān)系。在垂直結(jié)構(gòu)中，由項目總監(jiān)至中心主任、主任助理、部門主管到一線社工，存在由上至下的指揮關(guān)系;同時，在中心主任層面存在水平關(guān)系，督導團隊作為專家參謀，協(xié)助直線部門的管理者完成管理團隊、提升服務的任務。各層級人員資質(zhì)大體如下：項目總監(jiān)為具備企業(yè)管理背景的S社會工作服務組織高層管理者，督導團成員為來自香港、澳門和內(nèi)地社會工作行業(yè)或?qū)I(yè)的教育資深人士;中心主任一名，為中級社會工作師，有3年以上社會工作一線服務經(jīng)驗和1年社工組織管理經(jīng)驗;副主任職位暫時空缺：兩位主任助理均為助理社會工作師，有著2到5年的社會工作一線服務經(jīng)驗;長者部等部門主管基本為社會工作專業(yè)畢業(yè)，有1年以上的一線服務經(jīng)驗;各部門根據(jù)指標數(shù)量的不同配備2―4名社會工作、心理學等相關(guān)專業(yè)背景的社工從事一線服務。

在組織架構(gòu)上，可圍繞本社區(qū)居民的主要需求設立職能部門，突出社區(qū)自身的特殊性，不必生搬硬套其他組織的部門設定，同時鼓勵家庭綜合服務中心內(nèi)部積極進行部門分工調(diào)試，避免出現(xiàn)服務的死角或重疊區(qū)。 G街家庭綜合服務中心在服務人員配置中注重跨專業(yè)人員之間的合作，這種所謂的“個案管理”②方式符合社會工作服務的發(fā)展趨勢。2013年，G街家庭綜合服務中心曾在處理某婚姻家庭個案時，由法學專業(yè)背景的社工負責法律法規(guī)的解釋工作，而由社會工作和心理學專業(yè)的社工負責處理服務對象的資源鏈接和情緒疏導工作。這種一站式打包服務的個案管理方式有效提升了G街家庭綜合服務中心專業(yè)服務的效率和服務層次。

2.計劃與決策

G街家庭綜合服務中心具有明確的年度計劃，暫時缺乏宏觀層面上的戰(zhàn)略遠景規(guī)劃。基于家庭探訪和需求問卷調(diào)查結(jié)果，家庭綜合服務中心在項目之初會制定中心一年度各部門的服務計劃。S組織的《行政工作指引》規(guī)定，各部門月底需提交本月工作總結(jié)和下月工作計劃，每周末上交本周工作總結(jié)和下周工作計劃。中心的日常行政決策由中心主任在聽取助理及部門主管的意見后做出，各部門內(nèi)部具體決策由部門主管負責做出。中心每月和每周均會召開例會，對一月（周）工作進行總結(jié)，并集體討論下一月（周）工作任務。無論是中心主任還是部門主管在做出決策時，都會考慮下屬員工的意見。例如，在考慮某次需求調(diào)查的抽樣方式時，中心主任充分聽取了各部門社工的建議。這種較為民主的決策方式充分體現(xiàn)出社會工作行政與工商企業(yè)行政或政府行政的巨大差異，“各級員工參與行政過程，且在某種程度上影響整個組織的方案。”[3]14中心的決策過程相對民主，擁有決策權(quán)的中心主任和部門主管基本都會考慮其他人員的意見。

據(jù)研究者觀察，對于一些偏向于關(guān)乎機構(gòu)整體而非部門或個人的問題，工作人員參與積極性不是很高，進一步來講，表現(xiàn)出一線工作人員對于G家庭綜合服務中心目標的認同感偏低。同時，決策的方式和過程也有待改善。一些決策的做出并沒有準確界定情境和問題，也沒有充分收集和分析事實，更沒有考慮一些預期替代方案，因此，導致決策結(jié)果掉入拖延、過分簡單化、非理和錯誤導致沮喪的決策陷阱。[3]69-70

3.財務管理 G街家庭綜合服務中心在財務管理上受制于S社會工作服務中心，實質(zhì)上不具備獨立的財務管理權(quán)力。任何資金預算與使用均需上報S社會工作服務中心，得到審批后方可支出。根據(jù)財務管理制度要求，每半年G街家庭綜合服務中心亦須向S社會工作服務中心提交財務報表。同時，G街家庭綜合服務中心被要求按與購買方簽訂的服務協(xié)議預算劃分財務記錄項目，并逐一記賬，保存財務記錄、發(fā)票等。在年終評估時，由第三方評估組織派出專業(yè)會計進行審核考察。在具體預算方面，月底各部門填寫好本部門下月預算表并上交行政人員;行政人員整合后交到中心主任處審核簽名;最后上交到組織總部，申請下月中心的費用。

針對中心在財務管理上的現(xiàn)狀，可以嘗試從以下兩方面著手進行改善：一方面，在資金來源上要更加注重爭取社會資源的支持，在條件允許的情況下，可以專門設立專有部門負責資金籌措，在“開源”這一環(huán)節(jié)上下足功夫;另一方面，對于中心資金的使用，全體社工都要對其用途和作用有清晰的認識，從服務需求出發(fā)科學合理制定每項開支，避免節(jié)余過多或嚴重超支現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四、結(jié)論與對策

本文基于行政視角，以參與觀察的方式研究廣州市近兩年興起的家庭綜合服務中心的運營現(xiàn)狀與困境問題，既是對廣州市政府耗資2.63億資金[5]以“井噴”方式購買社會工作服務的成效考量，也是對民辦社會工作服務組織的內(nèi)省和反思。研究認為，廣州市社會工作組織在行政運營方面，目前存在以下有待破解的困境：組織架構(gòu)同質(zhì)性高，未突顯本土化特征;從業(yè)者偏少，“職業(yè)倦怠”現(xiàn)象出現(xiàn);組織決策欠缺長遠性、科學性規(guī)劃;資金來源過于單一和利用低效;信用監(jiān)督機制缺失等。作為研究的個案，在不足兩年的時間中，以G街道家庭綜合服務中心為典型的民辦社會工作服務組織，在人力資源管理、計劃與決策、財務管理等方面勇于嘗試，內(nèi)部管理日趨穩(wěn)定。在從業(yè)規(guī)范尚未成形的行業(yè)發(fā)展背景下，S社會服務組織及其G街道家庭綜合服務中心的工作穩(wěn)定有序，探索成果值得肯定。然而，作為新生事物，該組織也存在人力資源配置不合理、激勵機制薄弱、資金來源單一與使用效率欠佳以及計劃決策過程尚顯稚嫩等不足。

基于廣州市社會工作服務組織行政運營的綜合考查，本研究提出三方面的對策。

（一）重視績效評估，提升容忍區(qū)下限

東華大學王銳蘭教授將績效容忍區(qū)概念引入到非贏利組織服務績效評估中，認為，非盈利組織的服務對象或者利益相關(guān)者，通常不能選擇并精確評價非贏利組織的產(chǎn)品價格和產(chǎn)品質(zhì)量，因此，會有一個既定的容忍度，并構(gòu)成預定的期望區(qū)間，即容忍區(qū)，在這一區(qū)域內(nèi)任何績效改善對利益相關(guān)者的感知影響都是微弱的，只有當服務超出這個容忍區(qū)時，才會對利益相關(guān)者的感知質(zhì)量產(chǎn)生真正的影響。[9]這一績效容忍區(qū)概念對社會工作組織的啟發(fā)是，如果組織試圖改善服務績效，就一定要努力突破容忍區(qū)的上限;如果組織認為服務績效可停留在容忍區(qū)內(nèi)，就要警惕不能使服務能力落于容忍區(qū)之下，否則利益相關(guān)者（服務對象、政府部門等）會因失望而放棄該組織。從績效評估的角度，社會工作組織的行政能力建設包括對組織使命的合理分解能力、設立組織中長遠目標的能力、融資能力、資源整合能力、設計多種薪酬標準能力、工作者能力、提高服務質(zhì)量的能力等。

（二）重視信用監(jiān)督，力求公開透明

需要內(nèi)外合力，以構(gòu)建社工組織公開透明的信用機制。具體來說，信用監(jiān)督機制可分為三個層次。

首先是內(nèi)部監(jiān)督層次。其完善與否體現(xiàn)出社會工作組織自治能力的高低，反映了非營利組織向大眾證明其使命和效率的需要，屬較高標準規(guī)范。在社會工作組織內(nèi)部需設立監(jiān)事會，負責監(jiān)督法人的行政運作與財務;制定切實制度，保障員工行使監(jiān)督權(quán)利。其次是行業(yè)監(jiān)督層次。在社會工作行業(yè)層面，需設立專門的行業(yè)組織以引導、監(jiān)督社會工作組織改良服務過程。在美國，非贏利性組織互律機制充分發(fā)展，包括非贏利組織聯(lián)合會、行業(yè)社團的互律以及獨立的第三方評估組織，如美國全國慈善信息局（NCIB）致力于慈善組織評估準則的制定和定期向公眾評估報告，為非贏利組織提供引導和激勵，也對社會公眾評價、參與、支援非贏利組織起到重要作用。最大的非贏利組織聯(lián)合會 IS由800多個自愿組織、基金會組成，制定了美國非贏利組織的倫理守則，它在非贏利部門中采取勸告、說服及傳播好經(jīng)驗的方式實現(xiàn)行業(yè)自律。最后是外部監(jiān)督層次。由政府為非贏利組織訂立最低行為規(guī)范標準，透過正式法規(guī)，由政府和社會公眾來執(zhí)行監(jiān)督。對政府而言，要維持低門檻進入的法律條件，合理分類社團，有針對性地設立管理手段。發(fā)揮會計、審計、稅務等部門的作用，實施專業(yè)檢查。建立司法監(jiān)督制度，引入司法審查，保證受損權(quán)益者獲得法律救濟，社會工作組織權(quán)力產(chǎn)生外部效果以及內(nèi)部發(fā)生糾紛時，進行司法干預。除專業(yè)機關(guān)監(jiān)督外，倡導含媒體、公眾在內(nèi)的社會輿論參與社會工作組織的評論、批評與督促改進。非贏利組織信息是社會共有財富，為社會成員共享，要公開財務和與服務相關(guān)的定量信息，以便全面評估其是否履行其使命，[7]140152保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。

內(nèi)部監(jiān)督帶有自愿屬性，而外部監(jiān)督則具強制性，行業(yè)監(jiān)督體系位處兩者之間，其中介與引導作用尤其值得重視。內(nèi)外三層次信用監(jiān)督機制亦可概括為縱向（政府與社會工作組織）和橫向（同行、受益者、媒體和公眾）監(jiān)督機制并行，相互結(jié)合和制約。

（三）增加從業(yè)者數(shù)量，倡導開放式溝通

倦怠感的產(chǎn)生受繁重工作量、工作自不夠、社會認知度偏低等因素影響。政府部門有必要從資助經(jīng)費、鼓勵政策等著手，有步驟地培育和增加社會工作者的數(shù)量，以緩解該行業(yè)人力資源匱乏的困境。20世紀末，美國約有160萬個非贏利組織，平均每12人就有1人服務于非贏利組織。[1]165龐大的從業(yè)者隊伍確保了廣泛的社會認同度及合理的工作強度。2012年，我國中央政法委、民政部、人力資源社會保障部等19個部門和群團組織聯(lián)合的《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2011―2020年）》明確提出，國家將大力培育專業(yè)人才，到2015年，社會工作專業(yè)人才總量增加到50萬人。到2020年，社會工作專業(yè)人才總量增加到145萬人。[10]在專業(yè)人員數(shù)量不斷增加的基礎(chǔ)上，社會工作服務組織對職業(yè)倦怠的緩解肩負有直接和關(guān)鍵性責任，組織需要在內(nèi)部營造開放式交流氛圍，鼓勵員工民主參與，從團隊激勵、社區(qū)居民參與及志愿服務項目開發(fā)等方面進行多元化嘗試。

綜上所述，廣州市社會工作組織行政困境的解決出路，一方面有待于政府職能的不斷清晰和完善，與社會工作組織建立相對平等關(guān)系，提供支持性和約束性并行的外部政策環(huán)境;另一方面，社會工作組織亟待完善績效考核機制和信用監(jiān)督機制，形成開放式團隊溝通氛圍，主動回應組織內(nèi)、外部問責，實現(xiàn)透明化、科學化、可持續(xù)和民主式行政運作模式。

注釋

①見劉雪《家庭綜合服務中心呈行政化趨勢》《南方都市報》GA06版，2013年6月15日。此文公布了由廣州大學廣州發(fā)展研究院的《2012年廣州市社會工作發(fā)展現(xiàn)狀與2013年展望》報告，指出家庭綜合服務中心存在“部分家庭綜合服務中心，已成為基層政府附屬單位”“不專業(yè)及財務、管理不透明”等問題。

②全美社會工作協(xié)會的董事會主席這樣形容“個案管理”：它是專業(yè)的社會工作者根據(jù)案主及其家庭的需要進行評估，在適當?shù)臅r機，通過對他們提供安置、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評估和倡導等一系列服務以滿足案主特定的復雜需要，這種提供服務的方式就是個案管理。

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篇（2）

項目資助：2013年浙江省新苗人才計劃項目《農(nóng)民工社會參與和社會融合》 項目編號：2013R405007；2013年寧波大學SRIP項目《農(nóng)民工社會參與和社會融合――以寧波為例》。

2014年2月，我國人力資源與社會保障部：2013年，全國農(nóng)民工總量2.69億人，其中外出的農(nóng)民工1.66億人；農(nóng)民工月均收入是2609元，農(nóng)民工收入已經(jīng)占到農(nóng)民人均收入的50%。國家高度重視農(nóng)民工工作，出臺了一系列政策措施，推動農(nóng)民工就業(yè)的規(guī)模持續(xù)擴大，職業(yè)技能不斷提高，工資收入大幅增加，參加社會保險人數(shù)較快增長，勞動保障權(quán)益總體上得到保護，享受子女教育、住房改善、計劃生育、衛(wèi)生等基本公共服務的范圍不斷擴大，關(guān)心、關(guān)愛農(nóng)民工的社會氛圍基本形成。

當前，農(nóng)民工發(fā)展面臨新形勢、新挑戰(zhàn)。新型城市化的建設需要社會各界重視農(nóng)民工的建設力量，農(nóng)民工群體人數(shù)眾多，服務于社會的各行各業(yè)，但是就現(xiàn)實情況而言，農(nóng)民工享受的城市公共服務十分有限。面對自身權(quán)益受損甚至是被忽視，廣大農(nóng)民工群體維權(quán)之路與融合之路走得漫長且艱辛。

一、農(nóng)民工社會融合路徑和難度分析

（一）農(nóng)民工社會融合路徑

農(nóng)民工群體融入城市的路徑以及平臺較為有限，受限于文化、傳統(tǒng)、心理等因素，農(nóng)民工群體所能接觸到的平臺也比較少，很多農(nóng)民工生活在城市所能接觸的交往范圍比較小。較為常見到的途徑可以概括為社區(qū)融合、企業(yè)融合、自發(fā)融合等。

社區(qū)融合。社區(qū)是人們生活的基本單位，社區(qū)為人們提供基本的生活服務和設施。農(nóng)民工通過社區(qū)合作、社區(qū)教育以及社區(qū)鄰居節(jié)等文娛活動融入社會，走進當?shù)鼐用竦纳睢Ｔ诟魃幕顒又校p方互相接觸了解，逐漸消除隔閡與誤解，給予雙方的理解和尊重。

企業(yè)融合。各類企業(yè)是接納農(nóng)民工數(shù)量最多的平臺，也是農(nóng)民工接觸城市生活最廣闊的平臺。他們與企業(yè)主的打交道的過程是他們逐漸融入城市的初始。企業(yè)為農(nóng)民工提供工資、社會保障，企業(yè)的生產(chǎn)活動關(guān)系到農(nóng)民工的切身利益。廣大農(nóng)民工群體通過企業(yè)給予的待遇和提供的工作環(huán)境來了解企業(yè)以及企業(yè)主的作風與人品。而對于企業(yè)主的印象往往會影射到一群人的身上。他們通過對于企業(yè)主的認識來估量城市的居民的為人品行。雖然存在一定的狹隘性，但是鑒于工作的限制以及文化、傳統(tǒng)的差異，這是廣大農(nóng)民工群體最為快速以及可實現(xiàn)的途徑。

自發(fā)融合強調(diào)的是農(nóng)民工群體自發(fā)主動地融入當?shù)厣睢Ｔ诟鞣N經(jīng)濟和社會交往中，農(nóng)民工與城市居民總是不自覺地在進行著交往。如果我們的城市少了他們的參與，城市的基本生活將會停滯甚至是癱瘓。農(nóng)民工想要在城市謀求生計，必須主動地融入城市的生活中，在這一過程中，新生代農(nóng)民工體現(xiàn)得尤為突出。新生代農(nóng)民工基本擺脫農(nóng)村傳統(tǒng)思想的束縛，更加積極主動并且活躍。對于事物有著更為清晰的認知和判斷，與他們的父輩相比，他們擁有更多的生存技能和更強的知識吸收能力，他們接受新鮮事能力強，在工作中更加主動地與當?shù)厝私涣髋c學習，在此過程中更容易收獲理解與尊重。

（二）農(nóng)民工社會融合的難度分析

對于大部分農(nóng)民工而言，娛樂參與的形式以及內(nèi)容是十分單一的。為了獲得更多的收入，他們經(jīng)常在假日加班，奮斗在工作的第一線。生活在城市之中，娛樂放松的成本較高，文化的差異也使得他們無法理解與接受。觀念上的束縛，使得他們的朋友圈也局限在同鄉(xiāng)人之間。來自同一地方的農(nóng)民工聚集在一起，統(tǒng)一的生活習慣和思想觀念減輕了他們的交往壓力，在一定程度上也保護了自己。也正是因為如此，他們很難與本地市民成為朋友，雙方的警戒心理逐漸拉開了彼此的距離。

私域交往就是社會生產(chǎn)、家庭生活、私人空間進行的主體間的人際活動，它具有私人化、原子化、封閉性的特點。 農(nóng)民工群體的私域交往空間比城市居民的私域空間小得多。雖然，現(xiàn)在農(nóng)民工外出打工大多采取家庭式的整體外出，但是家庭活動也往往局限在家庭中的幾口人之間。私人空間較為有限，活動范圍局限在家庭與工作單位之間，對其他方面涉獵的較少。城市中的本地居民與農(nóng)民工群體的私域交往形式也大相勁庭，涉及到生活習慣、等多方面因素。私域交往的封閉性和局限性，放慢甚至阻礙了農(nóng)民工群體的融入城市生活的進程。

在社會支持方面，農(nóng)民工群體顯然是弱勢的一方。政府的公共服務受戶籍制度的制約，相對于農(nóng)民工群體的延伸就較為薄弱，例如農(nóng)民工子女教育公平性問題、農(nóng)民工群體的同城待遇問題等。這些需要政府牽頭的方面，由于制度的缺失而使得政府在面臨此等問題時顯得“心有余而力不足”。

二、寧波農(nóng)民工社會融合情況

（一）寧波農(nóng)民工總體情況

2010年寧波已經(jīng)成為浙江外來人口第一大市，而農(nóng)民工占據(jù)了外來人口的絕大部分。寧波獨特的港口優(yōu)勢和對于農(nóng)民工的相對優(yōu)惠政策，為農(nóng)民工提供了更多的就業(yè)機會和基本生活保障。寧波的社會自由度一直較高的主要原因在于其優(yōu)越的地理位置和獨有的地域文化――寧波幫文化。寧波幫文化帶動了寧波人努力創(chuàng)業(yè)和走南闖北的志向，其中世界船王包玉剛就是寧波商人的典型代表。開放的文化，使得寧波成為包容性極強的城市，在寧波的農(nóng)民工主要來源于四川、安徽和江西等省份。

農(nóng)民工大多為暫住人口，下圖為20120年至2012年寧波登記的暫住人口數(shù)量變化圖：

農(nóng)民工來到寧波并不只是主要聚集在城市，而是大量分布在民營企業(yè)發(fā)達的農(nóng)村，其中，余姚市、慈溪市、鄞州區(qū)、北侖區(qū)最多。在這些縣（市）區(qū)的許多村莊，外來人口已與本村人口持平，甚至數(shù)倍于本村人口。

農(nóng)民工一直都是外來人口的主力軍，寧波作為浙江省集聚外來人口最多的城市，農(nóng)民工遍布城市的各個角落。就寧波市而言，2012年《寧波市人口發(fā)展報告》顯示，寧波外來勞動力主要集中在第二產(chǎn)業(yè)，人數(shù)為202.93萬人，占總產(chǎn)業(yè)人數(shù)的56.12%；從事第三產(chǎn)業(yè)者次之，人數(shù)為132.29萬人，占總產(chǎn)業(yè)人數(shù)的36.59%；從事第一產(chǎn)業(yè)者最少，人數(shù)為26.36萬人，占總產(chǎn)業(yè)人數(shù)的7.29%。

（二）寧波促進農(nóng)民工社會融合措施

國家對于流動人口的管理是一個逐漸走向成熟的過程，也體現(xiàn)了“以人為本”的指導思想。寧波也在近幾十年來跟隨國家的步伐，在國家政策的指引下，結(jié)合甬城的特點，在社會基層管理上不斷創(chuàng)新，提出地方管理規(guī)劃，并獲得喜人的成績。近年來，寧波在推進農(nóng)民工社會融合的過程中，為農(nóng)民工群體打造了較為穩(wěn)定的平臺和積極的措施。

所謂“上面千條線，下面一根針”，社區(qū)一直在老百姓生活中扮演著重要角色，城市對于農(nóng)民工的管理著力點在社區(qū)。寧波大部分社區(qū)對于農(nóng)民工的接納程度比較高，社區(qū)往往積極培養(yǎng)社區(qū)性的社會組織，組織本地人與農(nóng)民工一起參與各種文娛類活動。“他鄉(xiāng)有講吧”的創(chuàng)始人是在寧波打拼多年的外來人王有江同志，他已經(jīng)為寧波外來人口服務了長達二十多年，他的“他鄉(xiāng)有講吧”作為典型的推動社會融合組織，多次獲得了寧波各級政府的獎勵與稱贊。服務的對象大多是文化程度不高的外來農(nóng)民工群體，組織不僅幫助他們解決生活瑣事，還為他們提供專業(yè)法律服務，維護他們的合法權(quán)益。“他鄉(xiāng)有講吧”不僅致力于為農(nóng)民工群體提供服務，更致力于推動農(nóng)民工群體與本地人的融合，加強雙方的聯(lián)系。經(jīng)常性地組織各種志愿活動，號召本地人與農(nóng)民工群體共同參加，為雙方的聯(lián)系搭建良好的平臺。

在寧波慈溪地區(qū)，和諧促進會在當?shù)睾椭C與穩(wěn)定扮演著重要角色。和諧促進會在慈溪是首創(chuàng)，在規(guī)范的指導和引領(lǐng)下，幾乎遍布慈溪各大社區(qū)。2006年4月，慈溪市坎墩街道五塘新村成立了全國第一個和諧促進會，由村支書擔任會長，制定章程，設立理事會、監(jiān)事會以及片組長等組織結(jié)構(gòu)，號召村干部、企業(yè)負責人以及新老村民共同參與，增設多個服務平臺：志愿者活動平臺、村企共建平臺、信息溝通平臺、文體活動平臺以及思想政治平臺，并且陸續(xù)建立新村民讀書站、會員俱樂部、協(xié)會之家以及夜間巡邏隊。“小墻熱線”是和諧促進會中最具特色的模塊。“小墻熱線”為在慈溪的農(nóng)民工生活“保駕護航”，農(nóng)民工在生活和工作遇到問題，寧波慈溪掌起鎮(zhèn)陳家村的墻興貴都會熱心幫助解決。慈溪和諧促進會的成功，讓我們看到了群眾自治的力量和決心。

2010年5月份《寧波市外來務工人員積分落戶暫行辦法》正式開始全面實施，并且在其他方面加強政策引導，使之形成一套完善的外來人口管理措施。例如外來工本人及其配偶、未成年子女落戶后，享受與戶籍人口同等的免費義務教育、經(jīng)濟適用房和限價房申購、公共租賃房申請等待遇政策，并將其納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障等政策享受范圍。本地戶口一直都是農(nóng)民工身處異鄉(xiāng)最大的隔板，積分落戶政策為廣大優(yōu)秀的“藍領(lǐng)階級”提供了一個廣闊并且靈活的平臺。

三、在社會參與的過程中推動農(nóng)民工的社會融合

農(nóng)民工的社會參與是社會融合的基礎(chǔ)和前提。改善農(nóng)民工群體的社會融合情況，首先必須推動其社會參與的積極性。但是，這種積極性的培養(yǎng)不僅僅在于這個群體自身，更在于其所處的社會與環(huán)境。農(nóng)民工群體在政府主導的規(guī)章制度規(guī)范下，通過參與社區(qū)活動，即服務與自治活動，社會組織活動，參與城市，融入城市。

（一）促使農(nóng)民工融合工作的規(guī)范化和制度化

農(nóng)民工群體融入城市需要相關(guān)政策以及制度的保駕護航。社區(qū)是政府開展農(nóng)民工社會參與和社會融合的活動最有效和最直接的平臺。寧波的各級民政部門應當高度重視農(nóng)民工融入城市社區(qū)工作，發(fā)揮好社區(qū)建設工作的牽頭協(xié)調(diào)作用，積極爭取寧波各層黨委、政府的重視和支持，把此項工作納入社區(qū)建設協(xié)調(diào)議事機構(gòu)的重要日程，納入社區(qū)建設發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，推動出臺促進農(nóng)民工融入社區(qū)的政策措施，推動整合面向農(nóng)民工服務的政府資源、市場資源和社會資源，推動形成合力推進農(nóng)民工融入社區(qū)的領(lǐng)導體制和工作機制，為促進農(nóng)民工融入社區(qū)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

（二）發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)性作用

社區(qū)作為市民生活的基本單元，各種舉措關(guān)系每一個市民。發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)性作用，在于社區(qū)能夠為每一個市民提供基本的服務。社區(qū)在日常生活中舉辦適合不同年齡段的活動，加強本地人與農(nóng)民工的聯(lián)系。無論在哪個城市，本地人對于外來的農(nóng)民工往往都會自動貼上“臟、亂、差”的印象。但是，祛除本地人長久以來形成的觀念并非易事，在根除這些錯誤觀念的過程中需要社區(qū)的力量。現(xiàn)實情況下，政府往往根據(jù)社區(qū)的戶籍人口下?lián)苓\行經(jīng)費，因此，社區(qū)的活動經(jīng)費有限，無法給廣大農(nóng)民工群體提供服務。

寧波奉化的力邦社區(qū)為農(nóng)民工打造歸屬感方面是寧波各大社區(qū)學習的典范。力邦社區(qū)重在為農(nóng)民工打造家的歸屬感，通過自我管理、自我服務、自我教育，共同參與社區(qū)治理，讓其真正成為社區(qū)的主人，外來務工人員的自我組織能力大大增強，不但實現(xiàn)了群內(nèi)融合，也加深了與寧波戶籍人口和城市文化的融合。

社區(qū)發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用，在于為農(nóng)民工打造“家”的歸屬感，先進的社區(qū)有專門負責外來人員的工作人員，但是并不是完全的精通。因此，社區(qū)應該為本社區(qū)的農(nóng)民工群體設立具有威信的專門服務人員，一般服務人員從本社區(qū)優(yōu)秀的農(nóng)民工中選出，對于農(nóng)民工的需求和困難更加了解，易取得農(nóng)民工群體的信任，加強了農(nóng)民工與社區(qū)的聯(lián)系。一方面，社區(qū)通過“大手牽小手”的途徑，發(fā)揮孩子的交流溝通能力，當廣大農(nóng)民工群體看到他們的孩子被優(yōu)待，在社區(qū)的關(guān)懷下慢融入這個城市，自然而然地加強對于社區(qū)，以至于整個城市的認同感與歸屬感。另一方面，開展建設社區(qū)的志愿者活動，號召新老市民共同加入，在互幫互助中慢慢消除誤會與隔閡，加強本地人與農(nóng)民工群體的交流與了解，增進友誼。

（三）加強社會組織的輔作用

在參與中推動融合另一個重要途徑，發(fā)揮社會組織的中介作用。隨著寧波社會組織力量的不斷強大，越來越多的人參與到社會組織之中豐富自己的日常生活。人們對于社會組織的依賴程度和信任度不斷提升，使得社會組織成為了有效推動社會融合的重要的平臺。

融合性的社會組織已經(jīng)成為了農(nóng)民工維護自身權(quán)益的重要途徑，但是這類組織的由于經(jīng)費、場地的問題也面臨著各種問題，作為義務性的組織，沒有固定的經(jīng)費和場地支持，往往只有一個主要聯(lián)系人和一到兩名的志愿工作人員，大家大多出于公益和服務的性質(zhì)為組織工作。社會組織大多數(shù)掛名在各個社區(qū)之下，但是社區(qū)對于這類組織，只進行一般的管理，不提供經(jīng)費和人員的支持。這樣一來，社會組織想要推動農(nóng)民群體融入社會，卻顯得“心有余而力不足”。因此，政府應該重視社會組織在推動社會和諧和融合的重要作用，給予更加廣闊的發(fā)展空間和必要資金支持，壯大融合性社會組織的力量。同時，政府也可以作為一個中間媒介，邀請各個社區(qū)村落的民間組織聚在一起交流。通過相互交流，不同組織能發(fā)現(xiàn)自己的閃光點，也可以找到自己不足的地方，這樣的方式可以促進組織間互相學習，也可以創(chuàng)新組織管理模式。而且這也是一個很好的機會，不同民間組織可以借此機會聯(lián)合起來，共同舉辦活動，從而可以擴大影響力和治理能力，從而更好的促進社會參與及社會融合。

（四）教育培訓、媒體平臺等為農(nóng)民工社會參與添磚加瓦

此外，要發(fā)揮專業(yè)社會工作組織和專業(yè)社會工作人員作用，為有需要的農(nóng)民工提供專業(yè)社會工作服務。專業(yè)性的社會工作服務涉及面也較為廣泛。例如專業(yè)的法律咨詢，幫助廣大農(nóng)民工群體維護合法權(quán)益。專業(yè)性的教育與培訓，成本較高，對于人員、經(jīng)費以及場地的要求也較高。需要政府出面，聯(lián)合下轄的各個社區(qū)提供場地和設施，定期為農(nóng)民工群體培訓和指導。

俗語常言“好事不出門。壞事傳千里”，現(xiàn)在的媒體平臺較為注重對于社會不公平現(xiàn)象的報導，農(nóng)民工作為利益最容易被侵占的群體，很多不公平的遭遇在媒體平臺上曝光甚至是放大。媒體平臺在維護農(nóng)民工群體利益做出貢獻的同時，為了博取社會關(guān)注度，也出現(xiàn)了歪曲事實，故意放大的事件的消極影響的現(xiàn)象。因此，發(fā)揮媒體平臺的正確引導作用至關(guān)重要，要利用報紙、電臺、電視、網(wǎng)絡等媒體，大力宣傳農(nóng)民工融入社區(qū)的先進典型和先進經(jīng)驗，大力宣傳農(nóng)民工與社區(qū)居民互動過程中涌現(xiàn)出的好人好事，在全社會形成有利于農(nóng)民工融入社區(qū)的良好氛圍。

四、小結(jié)

農(nóng)民工群體是城市建設的主力軍，在為城市付出的同時，也需要收獲等同的回報，必須幫助廣大的農(nóng)民工群體真正全身心地融入其努力奮斗的城市。積極鼓勵和號召本地人與農(nóng)民工群體共同參與到各種平臺上的融合性活動，在參與的過程中借助社區(qū)、社會組織等平臺的作用，推動廣大農(nóng)民工群體融入城市，歸屬于城市。

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