緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇行政文化論文范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

2解決行政管理在校園文化建設中出現問題的措施

針對上述高校行政管理在校園文化建設中出現的問題，提出了三項解決措施予以改善問題，提高行政管理在校園建設方面的工作效率。行政管理人員對校園文化建設方面缺乏理解、認識并且業務素質比較低的情況尤為突出，是急需解決的關鍵環節。提高相關人員的素質和對行政管理工作的理解可以分為三個階段，第一階段是行政管理人員招聘環節，校方領導應該嚴格把控工作人員的招聘工作，從根源上提高工作人員的素質問題。第二階段是行政管理人員培訓環節，對高校從事行政管理新員工上崗前需要進行培訓，專業知識考核合格之后方可投入行政工作；對于已經從事行政管理工作人員要定期對業務水平進行考核，以此作為提高行政管理人員工作水平和綜合素質的直接手段。第三階段是行政管理人員交流環節，科學技術的進步促使很多理論都在加速進步，行政管理理論也受此影響，為了能夠開闊高校行政管理人員的眼界，借鑒優秀的行政管理在校園文化建設中的實例，應該定期舉辦行政管理人員交流會議。從開端、中端以及末端三方面出發，從而實現在高校行政管理人員的綜合素質以及業務水平的提高。隨著教育水平不斷提高，學生思想逐漸變得更為自主，學校的宗旨也轉變成為以人為本，更為重視學生在校園文化建設環節中的作用。學生與行政管理的工作人員之間在校園文化建設的過程中存在相互促進的作用。對于行政管理人員來講，由學生組成的團體代表著全校學生的意愿，學生團體自主舉辦的各項活動能夠建設和完善好校園文化；而行政管理人員能夠把握學生團體組織的校園文化活動的形式并在一定程度上予以支持，兩者之間相互促進，高校行政管理就能夠在校園文化建設中得到全體師生的支持和理解。

篇（2）

因此，影響高校行政管理質量和效率的因素主要取決于兩點。一方面，高校行政管理人員自身的素質和能力，其所制定的管理制度、工作計劃能否最大化的發揮出高校師生的力量將是一個極為重要的因素。另一方面，高校師生和職工是否愿意接受相關的安排，也就是是否愿意主動配合相關的工作計劃，其主要針對的是高校師生和職工的主觀因素。通過校園文化建設，上述兩方面的問題能夠得到有效解決，也就能夠達到促進高校行政管理質量和效率提高的目的。首先，隨著高校校園文化建設工作的開展，校園內將會形成一種正面積極的氛圍。這種氛圍不但包含有求知、上進等正能量，還能夠在高校校園內凝聚成一股強的向心力。一所優秀的高校，其校園文化的建設必定是成功的，學校的師生不但擁有極強的能力和素質，其價值觀和思想觀也有某種共性。簡單地說，優秀的高校校園文化能夠影響到高校師生和職工的心理，使其產生較為相近的價值觀，即集體榮譽感。在這種背景下，高校對師生和職工的凝聚力不可忽視，也就能夠引導其共同參與高校的建設工作。因為集體榮譽感的影響，高校師生和職工自然愿意加強校園的建設，并且以能夠為學校發展做出貢獻而自豪?；诖耍敻咝熒c職工擁有這種意識和理念后，師生與職工也就愿意主動的配合行政管理的相關工作。簡單地說，高校行政管理也就能夠得到師生和職工的主動配合，也就能夠更好的發揮行政管理的有效性，進而更好的調動各種資源，更好的完成高校的工作任務。其次，隨著高校校園文化建設的不斷發展，校園內的不良風氣也將得到遏制，并且充斥著正能量。最為明顯的是高校的學風建設，據調查我國部分高校中學習風氣較弱，使得學生在校主動學習的動機缺失，進而導致學生的學習積極性較低，學習的質量和效率也較低。這種不良的學風不但影響到高校學生，其對于高校的教師和行政管理人員同樣有著不可忽視的影響。高校行政管理人員在一所沒有學習風氣、沒有上進態度的學校中，其自身的學習動力也將逐步磨滅，這也有力體現出環境對人的重大影響。

由此可以看出，隨著高校校園文化的建設和發展，校園內的學風被端正，學生也都懷有強烈的進取心和奮斗精神。這種精神和校園氣氛能夠感染高校行政管理人員，通過校園文化的渲染，高校行政管理人員也會產生不斷奮斗、主動學習和不斷進取的主觀情緒?；诖?，高校行政管理人員才能夠主動積極的參加培訓，并且充分利用閑暇時間提高自身的素質和能力。簡單地說，在優秀校園文化的影響下，高校內的教師、學生和職工都將受到影響，并且共同進步、共同奮斗。這就能夠幫助高校行政管理人員不斷提高自身的素質和能力，也就從另一個角度提高了其所制定的行政管理計劃和制度的有效性，進而提高了高校行政管理的質量和效率。

二、校園文化建設能夠打破高校行政管理的模式和理念

另一方面，從當前高校行政管理的主要問題來看。缺乏人性化的管理理念、缺乏創新精神,只是死板的按照規程制度進行管理，也就失去了管理的靈活性，無法有效應對突發的情況，也不能應對不斷發展的新形勢。造成這種局面的原因主要有兩點。首先，高校行政管理的工作性質具有一定的嚴肅性，在高校行政管理工作的發展初期，為了體現這種嚴肅性，高校只能通過強制硬性的規章制度來達到目的。經過長時間的發展，高校的行政管理制度越發完善，并且已經形成了清晰完整的管理流程。這就導致高校行政管理的模式和方法被逐步固定，也就形成了當前的現狀。其次，在長期的工作中，高校行政管理人員的主觀能動性無法發揮，也就被逐步削弱。在這種背景下，高校行政管理人員的創造性和創新性在逐漸消除。兩方面的原因可以歸結為一點，即高校行政管理人員的意識沒有達到相應層次。一方面，行政管理的領導層的意識沒有得到有效提高，也就沒有意識到打破傳統管理的模式和理念的必要性。

另一方面，行政管理人員沒有足夠的創新意識，自然也就無法在管理中得到發揮。隨著校園文化的建設和發展，其能夠有效針對這一現象進行解決。高校作為我國高等教育的主要場所，高校內的教師不但代表了我國教育界的重要力量，校內的學生在能力、基礎和意識方面也代表了較高的水平。在這種背景下，高校內的氣氛更加活躍，教師和學生的思想也更加先進。同時，加上高校內較為寬松的學術氣氛，也就更有利于創新精神的傳播和發展?；诖?，創新意識和創新精神非常容易成為校園文化中的一種。如上文述及，校園文化不但對學生有極強的感染力，其對于行政管理人員也有著不可忽視的影響力。隨著創新意識在高校內的傳播，高校行政管理人員也就受到感染，進而產生一定的創新意識。更為關鍵的是，這種校園文化將推動高校領導層的改變，使其在工作意識、工作方法等各個方面進行變革，其中自然包括高校的行政管理?；诖?，高校行政管理的模式、制度等方面都將被改革與創新，也就打破了傳統行政管理的限制。因此，高校的行政管理工作也就更有活力，更能迎合時代的變化與發展，最終提高效率和質量。

三、校園文化能夠對師生產生激勵和約束作用

最后，從校園文化具體的作用來看，其能夠對高校師生和廣大職工產生強烈的激勵和約束作用，這就能夠從主觀的角度提高高校行政管理的質量和效率。具體地說，校園文化對校園中每一個人的影響和制約正好與管理的導向、凝聚、激勵、約束等功能相吻合，因此，加強校園文化建設是一種新型的學校德育模式，其能夠起到監督和控制的作用。首先，通過校園文化的建設，其能夠發揮的是一種導向和宣傳作用。經實踐調查研究發現，造成我國高校行政管理工作效率較低的主要原因并不在于師生的不配合，而是由于師生對相關工作的目的和具體內容不夠了解，因此從主觀上忽視了該項工作?；诖耍ㄟ^校園文化的導向作用，高校就能夠利用校園文化來傳播行政管理的目的和意義，并引導師生最大化支撐行政管理的工作。在此基礎上，高校行政管理的工作目的和內容才能被師生了解，進而得到落實與貫徹。其次，校園文化能夠對師生進行激勵和約束。當師生配合行政管理工作并促進高校進步時，師生會產生自豪感和榮譽感，也就起到了激勵的作用。反之，師生就會感受挫敗，這就能夠對師生的言行進行約束。由此可以看出，校園文化的建設能夠影響到師生的言行，最終達到提高行政管理質量的目的。

篇（3）

2高校行政管理在校園文化建設中的問題分析

第一，高校行政管理過于“行政化”，嚴格的管理制度，強制性的紀律規范，制約校園文化建設，缺少活力，毫無生氣。有些制度在一定程度上挫傷了文化工作者的積極性與進取心，使其對工作失去了興趣，產生了消極怠工的心理，缺乏深入的學習和研究，這樣不利于校園文化建設的內涵發展。第二，對于高校行政管理人員的素質有待進一步提高。我國高校行政管理機構龐大冗雜，其組成人員也相對復雜。有些行政管理人員并沒有經過層層選拔進入工作崗位，在工作中存在著不正之風如形式主義之風、之風。部分行政管理人員不重視自身理論的學習，不努力提高自身業務素質，工作中存在拖延、懈怠等問題，導致很多工作不能落實到位，這樣不利于校園文化建設高效高質量的開展。

3提高高校行政管理在校園文化建設中作用的對策

第一，大力加強高校行政管理人員能力與素質的培養。隊伍的好壞直接影響工作開展的質量。首先要從源頭上把關，切實做好高校行政管理人員的錄用工作，層層選拔，認真挑選，要將綜合素質過硬的人才安置在行政管理的位置上。其次要加強行政管理人員素質的培養，重點是兩個方面，專業化素質和思想政治素質。不斷加強高校行政管理隊伍建設，營造寬松舒適的氛圍，提高工作的主動性、積極性、創造性，更好地為校園文化建設服務。第二，建立以人為本的高校行政管理機制，努力激發師生職工的能動性。高校行政管理人員應該擺脫過度“行政化”的影響，對自己有清楚的認識和定位，端正工作態度，加強服務意識，樹立大局觀念，堅持以人為本的管理理念，尊重管理對象，及時掌握管理對象的困難和需求，督促并協調好校園文化建設各項工作的健康、順利發展。建立符合校園實際情況的指導性組織，提高行政管理人員的積極性，有主人翁意識，獻計獻策，真正成為校園文化建設的推動者和引領者。第三，積極組織開展校園文化活動，營造文化建設的良好氛圍。高校行政管理應該充分利用各種有利資源，組織開展活動宣傳文化建設的理念，提高校園文化的影響力和滲透力。例如高校社團就是很好的文化傳播主體，學校要加大對社團的扶持力度，促進其匯集人才，鼓勵其開展形式多樣的校園文化活動。同時高校也要扶持一些理論型社團組織、學術研究團隊，為學生提供寬松自由的發展平臺。

篇（4）

審計文化是審計群體在長期審計實踐活動中，逐步形成并被共同認可、遵循，帶有審計取向、精神、道德、作風、思想意識、行為方式、規范、制度及其具體化的物質實體等因素的總和。從廣義上講是人類與審計相關的物質財富和精神財富的總和，是一個融物質文化、精神文化于一體的綜合體；從狹義上講是指審計行為以及與之相適應的審計制度和審計組織機構的總和。

從系統論的觀點來看，審計文化是一個多層次要素的復合體，由三個層次組成：一是審計物質文化，包括審計工作、審計環境、審計條件等，它外顯審計文化的發達程度；二是審計制度文化，包括審計規范、政府審計機構組織方式等，它是審計物質文化和精神文化的中介；三是審計精神文化，它是審計文化的核心，全體審計人員認可、遵循的帶有職業特色的價值取向、行為方式、工作作風、道德規范、職業習慣以及審計人員對審計事業的責任感、榮譽感等，構成了審計文化的特定內涵。[1]

，我國政府審計采取行政型模式，相對于社會審計與內部審計，它的性質與運作模式決定了其所特有的審計文化。如果把各級政府審計機關當作不同的審計主體，則其在審計中所體現出的政府審計文化又存在共性與差異性。

一、政府審計文化的共性

1、較強的權威性。對于政府審計，無論是采取立法型審計模式、司法型審計模式、行政型審計模式還是獨立型審計模式，其目標主要是為了監控國家運行情況，審計活動的重心越來越傾向于為宏觀的經濟調控提供信息和經濟控制服務。在這種情況下，政府審計實際上是主權者的代表——國家為整體經濟局勢的平穩運行而進行控制的一種手段，是主權者進行國家經濟管理活動的一部分。[2]同時，國家的又賦予了政府審計所特有的法律保證。這樣，政府審計文化勢必體現出較強的權威性。

2、較弱的獨立性。獨立性是審計人員客觀、公正地進行審計和報告的前提，是審計的本質和靈魂之所在。但是，我國現行的政府審計體制很難保證審計的獨立性，其原因在于：一是各級審計機關設置在政府內，監督者與被監督者同時隸屬于政府部門，具有濃厚的內部監督色彩，難以解決審計機關既要對同級行政首長負責，又要獨立行使審計職權的矛盾；二是審計經費受制于其他政府部門，獨立性難以保證。三是審計機關的人事制度受制于政府，審計處理難。[3]因此，機構設置、經費、人事這三個方面因素都制約著各級政府審計機關的獨立性，從而制約著政府審計文化的獨立性。

二、政府審計文化的差異性

政府審計文化的差異性是審計主體在審計過程中體現出來的特性，主要體現在時間和空間兩個方面。

1、時間上的差異性。審計文化因背景的不同而具有鮮明的特征，最明顯的表現就是政府審計職能的變遷。

我國的政府審計始于1983年，時值計劃經濟末期，具有較強的行政色彩；同時，它又隸屬于行政部門，強調行政處理處罰手段，審計結果主要送達被審計單位，以突出合法性為主，強調為維護經濟秩序服務。

1987年，“十三大”確立了有計劃的商品經濟體制，即國家調節市場，市場引導。這種新的運作方式已經非常接近市場經濟。1992年，“十四大”最終確認了建立社會主義市場經濟體制的目標，明確了市場對資源配置的基礎作用，真正開始了市場經濟的歷程。1997年，“十五大”提出以公有制為主體，多種所有制經濟的共同發展作為我國的基本經濟制度，即強調加快市場化進程，進一步發揮市場對資源配置的基礎性作用。這樣，隨著我國市場經濟的發展，政府審計作為國家對市場經濟的一種宏觀調控方式，其活動重心也越來越轉向為宏觀經濟調控提供信息和經濟控制服務。

加入WTO后，入世不僅對中國經濟有著直接和顯著的影響，而且對社會的、法律和文化意識等方面均產生了重大影響。也就是說，政府審計所依存的政治環境、經濟環境、法律環境、管理環境和文化環境都發生了或多或少的變化。一方面經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，要求社會資源的節約和經濟效益的提高，效益是所有經濟活動追求的目標。審計作為專門的經濟監督活動，要在社會經濟生活中發揮作用，必然要將效益作為工作的目標之一。同時政府職能的轉變，要求政府及其他公共部門提高經營管理活動效率，有效使用納稅人資金，這就在客觀上要求審計機關開展效益審計，加強對政府活動有效性的監督檢查。另一方面，人大、政府提出了開展效益審計的要求，即“3E”審計（Economy， Efficiency， Effectiveness Audit）。審計法確立的兩個報告制度8年來，各級審計機關向政府和人大作的審計結果報告和審計工作報告發揮了十分重要的作用，但是政府和人大對審計工作的要求也在提高。政府和人大不只希望通過審計機關了解一些有關部門單位執行國家有關法律、法規的情況，同時還需要了解有關單位使用國家財政資金和管理使用國有資產的效益情況。政府審計開始由傳統的財政、財務收支審計向效益審計轉變。

可見，隨著歷史的發展，政府審計文化帶上了鮮明的時代特征，審計文化中行政色彩開始逐步淡化，而其為經濟發展服務的專業性、性色彩越來越鮮明。

2、空間上的差異性?？臻g上的差異性也稱地域上的差異性，作為國家經濟活動重要組成部分的政府審計，將受到地域差異性的影響。地域性的差異可以分為條件差異、經濟發展水平差異和文化差異三個方面。這三方面對審計文化的影響不盡相同。自然環境與經濟發展水平的差異會因為科學技術與生產力水平的發展而逐漸縮小，但文化差異就不同。

這里所指的文化是廣義的，它是指一個群體、一個地域的存在方式和價值觀念。不同的地域共同體面對不同的生存環境，使用不同的技術，就會產生不同的勞動分工和分配形式，形成不同的價值和信仰體系，因此必然形成不同的文化區。[4]也就是說區域經濟決定地域文化的形成和發展。經濟發展因自然條件和人文因素的差異，而呈現出區域特色。不同區域經濟孕育了不同的地域文化，它的發展狀況對地域文化發展起支撐作用，決定著地域文化發展水平的高低。同時，區域經濟過程也決定著地域文化發展的結構、類型、性質等，從而形成了有著相似或相同文化特質的文化地理區域，其居民的語言、宗教信仰、形式、生活習慣、道德觀念及心理、性格、行為等方面具有一致性，帶有濃厚的區域文化特征。

地域文化一旦形成，它又成為了經濟全面發展不可或缺的前提。在經濟運行中，每一個活動主體都不可避免地感受到文化背景的深沉力量。文化背景的差異，總是通過經濟活動的方式、規模、層次曲折地反映出來。[5]這種影響在政府審計文化中，表現為政府審計文化的差異性，如從總體風格上講，某些地域的審計人員，多習慣于從整體、宏觀、戰略上去考慮，談問題一針見血，突出對全局的把握；某些地域的審計人員，則更多注重對具體審計證據的研究，更多強調證據的適當性與充分性、審計證據與結論之間的關系等具體方面?？梢哉f，前者對戰略問題考慮得較多，而后者對戰術問題則考慮得較細，其結果形成了政府審計文化的不同風格。

三、政府審計文化差異性的原因

審計文化的差異性來源于審計文化環境的差異性。審計文化環境主要包括以下四個要素：

1、政治環境。社會政治體制、法制環境和政治民主化的程度，影響著審計制度、審計行為，也影響著審計文化的建設和發展，對審計文化制度層起著決定性作用。審計文化運行于特定的法律環境中，其作用的發揮必受所處法律環境完善程度的制約。對于我國的各級審計機關，基本的政治制度是相同的，只是在政治民主化程度和法制化程度方面有所差異，這也自然導致了審計文化的差異性。法制化環境越好，政治民主化程度越高，審計文化發揮的作用就越大。

2、經濟環境。審計是經濟發展到一定階段的產物，它的發展變化受著不同歷史發展階段上不同經濟環境的深刻影響，審計文化也不例外。審計文化總是在一定的經濟環境下發揮作用，經濟環境不同，審計文化發揮作用的廣度和深度也就不同。

經濟環境是影響審計文化作用發揮的決定性因素，其影響力可從生產力和生產關系兩方面來認識。一是生產關系對審計文化的影響。主要包括所有制形式以及社會收入分配形式等。所有制的形式在一定程度上決定了對審計主體的選擇，這將對審計文化的、作用產生影響。若一國所有制的形式可以決定要不要審計，這個時候也就談不上審計文化的建設。二是生產力對審計文化的影響。一般來說，一個地區的生產力越發達，其社會生產的規模就越大，社會生產的復雜程度也越高，因此，生產管理水平的高低就顯得尤為重要，監督作為管理的一項職能將發揮著舉足輕重的作用。此時，政府審計作為社會監督的一種主要方式，也顯得尤為重要。由于我國各地區的社會經濟和科學技術發展水平不盡相同，這樣就制約著政府審計行為的物質基礎，從而使政府審計文化必然受其控制和規定。

3、文化環境。文化環境主要是指社會大文化環境，既包括社會程度、文化發展水平，也包括由于社會文化的影響和作用，人們形成的各種思想觀念、社會公德意識取向、信念追求、思想素質、職業道德等。它是一個民族的文化教育發展水平及傳統優秀文化遺產，影響著一個行業乃至整個社會群體的整體素質、價值取向和精神面貌，因此它制約著審計文化。

我國傳統思想信奉儒教、佛教、道教和中庸主義，強調集體主義社會經濟統攬和忠誠；強調家族主義、論資排輩等思想；強調精神力量、公共需要和工作取向；強調“成名”和非正式經濟取向；強調傳統道德、義務和權威，在政治上表現為尊重政府及“官本位制”思想。[6]但是，地域的差異性又造成了對傳統文化的沖擊，一方面是對傳統文化遵循的程度不同，另一方面是各地沉淀了不同的地域文化，這兩方面直接戓間接地導致了審計文化差異性的產生與發展。

4、國際環境。從國際范圍看，審計文化是一個連續的整體，由此決定的審計文化也必然是一個國際性的有機整體。[7]我國政府審計制度的建立僅僅只有二十個年頭的歷程，無論是審計理念、審計思維、還是運作模式、管理方式、以及有關的規則、準則與國際上通行的還存在較大的差別。國外的政府審計經過較長時期的，已形成了一系列值得我們借鑒和汲取的優秀文化成果。因此，各級審計機關對國外優秀審計文化的借鑒與汲取的積極性程度也導致了審計文化的差異性的進一步發展。

深入以上四個因素，我們可以發現，導致政府審計文化差異性最根本的原因還是在于公共受托責任關系的不均衡發展。

公共受托責任指受托管理公共財富的單位或個人對經營管理那些資源所負有的責任。審計是起源于受托責任關系（accountability），并且伴隨著受托責任關系的發展而發展。受托責任不僅是一種普遍的關系，也是一種普遍的、動態的社會關系。伴隨著社會經濟的發展，也伴隨著民智的開發和民主制度的完善，受托責任遵循下列途徑發展：一是由受托財務責任向受托管理責任的發展；二是由程序性受托責任向結果性受托責任的發展。[8]對于政府審計而言也是一樣的，在我國，各級政府及其部門和眾多的國有企事業單位客觀上承擔著公共受托責任。建立在受托責任關系，尤其是公共受托責任關系基礎之上的資產所有者管理資產的需要是政府審計誕生和存在的根本原因。[9]

由于我國存在著不勻衡的經濟與文化區域，作為基礎的公共受托責任的發展也必然不均衡，對各級政府審計機關而言，審計過程中審計工作重心、工作方式、制度設定、精神面貌等也有所差異，其體現出來的各地政府審計文化也必然存在差異性。

四、正視差異性，構建新時期的政府審計文化

審計文化建設就是在審計具體的環境及條件下將人們的事業心和成功欲化作具體的奮斗目標、信念和行為準則，審計組織提倡什么，崇尚什么，審計人員的注意力必然轉向什么，這比強迫命令更有效。作為一個組織，規章制度對審計來說是必要的；但即使有千萬條規章制度，也很難規范到審計人員的每個行為。審計文化能使信念在審計人員的心理深層形成一種定勢，構造出一種響應機制，只要外部誘導信號發生，即可得到積極的響應，并迅速轉化為預期行為。[10]

1、構建新時期的政府審計文化的必要性與可行性

審計文化是審計實踐的升華，反過來又塑造和著審計實踐。進入21世紀，我國政府審計面臨著機遇與挑戰，審計實踐面臨著許多新的課題，不僅需要新形勢下審計體制和的開拓創新，更需要新型審計文化的同步發展?？梢哉f，若沒有審計文化的創新相伴隨、相促進，審計業務的創新進程就會延緩。例如，從審計制度文化的角度看，由于我國現行政府審計體制中“主觀意志性”的色彩較濃，在一定程度上就削弱了審計執法監督的強度。再如，從包含審計人員素質的審計精神文化角度看，審計隊伍的現狀與相互滲透發展的全球化經濟難以適應。主要表現為審計人員構成比較單一，基本上是審計人員和人員；審計人員掌握和審計的水平與信息的要求還有一定距離。從某種意義上看，審計工作中出現的少數徇私枉法現象也與審計制度文化、精神文化和道德文化的弱勢有關。我國現行政府審計實務中的一些弱勢，其實質上也是審計文化建設相對滯后所致，構建新形勢政府審計文化十分必要。

目前，政府審計中存在著以下條件使新時期政府審計文化的構建切實可行。一是審計物質設備和技術的根本性變化為審計文化建設奠定了良好的基礎；二是形成的比較完整的審計組織體系為審計文化建設提供了組織保障；三是建立起的以審計法為核心的審計監督規范體系使審計工作開始走上法制化、制度化、規范化的軌道；四是在審計管理中出現的向文化管理的轉變有利于吸收相關組織文化已有的成果；五是新的審計價值觀、審計倫理規范和審計風氣的逐步形成為審計文化建設創造了有利的條件。上述幾個方面為新時期政府審計文化的建設奠定了基礎，將降低政府審計文化的建設成本，大大提高政府審計文化建設的可行性。[11]

2、正視差異性，構建新時期政府審計文化

新時期政府審計文化建設包括制度文化、精神文化、物質文化三個層面的建設。

一是制度層面的建設。包括審計組織體系，審計法律、法規、準則和職業道德的建設與完善。制度層面的審計文化是審計文化的關鍵，它把物質文化與精神文化連為一體。同時，它是一種“規范性”文化，是審計組織為了實現組織目標而予其成員的活動以一定約束并使其具有適應性的文化要求。從總體而言，政府審計中制度層面的審計文化建設由于在政府的直接管理下，更多體現出來的是規范性建設，無論是審計組織體系還是審計法律、法規、職業道德，一旦制定就由政府推廣，各級組織執行。這樣，審計文化制度層面的差異性在這種強勢規范性的干預下將會逐漸減少。本文也認為政府審計文化在這一層面的差異性應該減少甚至消除。

二是物質層面的建設。審計物質文化決定審計精神文化，審計物質文化的發展與完善將推動審計精神文化的發展與完善。由于各地的經濟發展不平衡，我們必須承認政府審計文化這一層面的差異性還是相當大的，因此，必須減少物質層面建設的差異性，縮小落后地區與發達地區在物質文化上的差距，促進審計文化的協調發展。

三是精神層面的建設。首先要建立一種積極向上，體現時代特征，為廣大審計人員所接受并樂于為之付出的審計價值觀；其次要加強對審計人員的道德和風氣建設。精神層面的建設，不能推行“規范化”或“統一化”，這種做法既不，也不現實。對待精神層面審計文化的差異性，我們應該做到：揚棄、互補、借鑒、創新，拋棄消極的不適應時展的因素，同時保留與發揚其積極的因素，將整體性與層次性、共性與個性結合，進一步創新與發展審計文化。

總之，政府審計文化建設的核心是審計職業道德建設、審計精神培育、審計價值取向、審計形象樹立；重點是培育審計精神、樹立正確的價值觀、人生觀和世界觀。構建新時期的政府審計文化，要用審計精神凝聚人心，使之成為全體審計人員的共同追求和行為準則；要開展理想信念和職業道德教育，使廣大審計人員樹立愛崗敬業、無私奉獻的精神，樹立恪盡職守、敢于負責的精神，樹立艱苦奮斗、廉潔自律的精神，樹立按章辦事、遵紀守法的精神；要通過提高審計人員的思想政治素質和科學文化知識，為審計發展和創新提供精神動力和智力支持；要要確立全新的國家審計理念，既審計工作必須始終堅持以經濟建設為中心這個永恒主題，逐步建立起一整套激勵和約束機制，不斷增強創新意識、發展意識和全局意識。

：

[1]陳正興、周生春。審計文化。北京：中國時代經濟出版社，2004，35-36.

[2]劉紅升。審計文化的定義及定位研究。審計理論與實踐，2002（12）：3.

[3]湖北省審計體制改革課題組。我國國家審計體制改革研究。審計理論與實踐，2003（10）：47-49.

[4]陳立旭。當代文化走向：地域性的消融。文化研究網，2003（12）。

[5]徐建設。論區域經濟發展的文化底蘊。光明日報，2000.10.27.

[6]張仁慧。論地域文化因素與經濟現代化的地域模式。地與國土研究，1998（5）：30.

[7]周生春、裴志軍。審計文化的環境和功能。中國審計，2003（3）：50-54.

[8]王光遠。受托管理責任與管理審計。北京：中國時代經濟出版社，2004，14.

篇（5）

中圖分類號：G459 文獻標識碼：A

Talking about College Invisible Culture and its Integration

HUANG Yeyu, YAN Xiuhua

(Guangxi Normal University for Nationalities, Chongzuo, Guangxi 532200)

Abstract The college invisible culture is an important part of the mechanisms of Higher Education, it's made up of the cultural traditions, the cultural atmosphere, the cultural spirit of a university, and it's the intrinsic characteristics of the university. This paper attempts from the university system, there are various cultural implied of the invisible culture of mining and integration, the basic idea of integration is to construct a systematic school uniform cultural system, thereby enhancing the ideological and moral education effectiveness of college invisible culture.

Key words college; invisible; culture; system; integration

1 高校隱形文化及其存在的方式

1.1 高校隱形文化的含義

隱性文化是相對于顯性文化而言的一種文化類型和層面 ，主要是指觀念和風氣，而顯性文化則是規章制度、標志性建筑等。對一所大學來講， 由于其主體的層次差異以及空間的相對獨立性，隱性文化不僅僅是觀念和風氣 ，還延伸到更廣泛的領域和載體， 包括顯性文化所折射出來的管理理念以及對大學文化的理解層次，學校內涵發展中的師德和學生的品德以及校園文化等，總體上來說包括學校的制度文化和精神文化。

1.2 高校隱性文化的存在方式

高校隱性文化以系統的方式存在，系統是由相互聯系、相互作用著的一些事物組成的總體。它是物質世界存在的基本方式和根本屬性。高校作為一個系統包含了諸多單個要素，如學校內部運作的人、財、物以及學校與外部社會之間的互動關系，包含家長、社區、社會。在學校系統內部各要素間與外部環境間相互聯系、相互作用，形成特定的結構，成為一個統一的有機體。高校隱性文化就存在于這些緊密聯系的有機體中。

1.2.1 黨政部門隱性文化系統

黨政機關文化是機關工作人員思想、性格、心理等發展的載體，這種社會文化的中介性亞文化，其內容極為豐富，我們可以從以下幾個方面加以概括:一是觀念形態層，高校機關工作人員的觀念形態與社會內部相聯系，又與學校外部相聯系。這種文化首先表現為政治思想和教育事業的志向，其次表現為職業道德上的全面性。再次表現為行為習慣上的規范性。同時，這種文化還表現在心理品質上。二是制度層面，高校黨政機關有的規章制度，是構成黨政機關文化的重要方面，它約束著每個機關工作人員的心理意識和行為模式，是機關文化發展的客觀基礎。其包括學習制度、工作制度、行為制度、考核制度等。三是物化層，物化層是指高校黨政機關工作的環境、辦公設施與文化網絡等，是機關文化賴以存在的重要條件，大體包括：工作、生活環境，辦公設備和設施，一整套機關工作人員的培訓計劃和多種形式的培訓，報刊、資料和機關工作人員的聯誼活動，公文、電腦知識競賽和崗位練兵，機關工作人員的級別或職稱的評定等等。

1.2.2 教研部門隱性文化系統

教研部門隱性文化系統，主要是指那些符合教育目的要求，對學生的發展起積極作用的學校領導的正確的工作方式和工作作風、教師的文化、圖書館的文化、學生文化、班級文化及宿舍文化。所謂教師文化是指教師所具有的價值觀念、行為習慣、知識技能以及語言符號等。教師文化是學校文化的重要組成部分，與學校文化相一致。在任何學校中，教師文化總是規定著學校的價值系統，確定學校的傳統等;圖書館文化是一種具有自身特色的社會亞文化形態，是圖書館在自身的發展中有意無意形成的獨特的文化形態。學生文化對學生的學習成績、學生的抱負、個性的形成有極大的影響。班級文化是班級個體成員的互動形成自己獨特的文化，它具有很強的同化力，以潛移默化的方式對學生的思想、情感、態度和價值觀產生重大的影響，改變和塑造著學生的價值取向、情感和行為。宿舍是學校制度體系的一個組成部分，是大學生學習和生活的重要陣地。宿舍文化是學生在宿舍所表現出來的種種文化意識和行為。教師文化、學生文化、班級文化和宿舍文化等構成的非制度性文化，是學校隱性文化的組成部分之一。

1.2.3 后勤部門隱性文化系統

高校后勤的服務對象主要是離家求學的莘莘學子和教書育人的老師，服務對象的不同決定了企業定位的不同。除了有形的外顯文化，服務理念、新產品、新服務方法等高校后勤良好的形象是屬于隱性文化，具體的日常管理和服務工作處處都浸透著、蘊藏著后勤職工踏踏實實的努力，求實的觀念、踏實的作風以及親情的隱性文化。

1.2.4 學生社團隱性文化系統

學生社團是學校重要的德育資源，是隱性文化的重要組成部分。目前，隨著高校彈性學制和完全學分制的推行，使學校固定班級“動態化”，班級的界限被淡化了，學生群體不斷趨向小型化、分散化和個性化。學生社團不僅在組織生成和活動方式、組織性質與運行機制、組織功能與運作規范等諸多方面與其他學生組織著較大差異，而且在影響方式上更是不同。學生社團有著明確的宗旨和目的，并有計劃地進行社團活動，這就使社團成員有意識地參與活動學到經驗，是一種顯性的作用方式。但與課堂教學相比，學生社團活動對學生的隱性影響卻多于顯性影響。

2 高校隱形文化的功能

隱性文化作為學校的隱性課程，它是屬于教育影響因素。作為教育影響因素的隱性文化它具有多方面的功能，這些功能可以歸結為兩大方面:一是社會發展功能;二是個體人格發展功能。

隱性文化與顯性文化共同構成的文化體系對于社會的發展功能是顯而易見的，它對人、對社會、對民族、對國家具有一定的指導性、前瞻性、預期性，由于它具有這些特性，所以對社會對人就能起到引領作用。在這里，我們主要是要挖掘隱性文化，從而構建同顯性文化緊密相連的高校文化體系，從而實現文化的引領功能，隱性文化對學生的人格發展功能具有兩面性:正向功能和負向功能。前者對學生思想品德形成、個性的發展起積極的作用，而后者則起著消極作用。

（1）知識結構發展的功能。學生從隱性文化中所習得的主要是非學術性的知識，但是卻也涉及到知識性的內容，它對學生的理性知識、邏輯認識能力與邏輯思維能力、實踐能力的發展具有積極的作用。隱性文化對學生學術性知識發展起直接作用。隱性文化主要是通過影響和促進學生非學術性的因素來影響和促進學生學術性知識的發展；學生的知識獲得離不開一定的動力系統，這一動力系統是由人的情感、意志、興趣等構成，它們對學生知識的發展起著“共振”、“感染”和促進作用；隱性文化對學生的情感、意志、興趣等非學術性內容的發展來說，是一種極為有效的手段，學生知識的獲得和發展也離不開一定的感性經驗的積累，隱性文化正好可以提供這種積累的途徑。

（2）非認知因素發展的功能。隱性文化所特別需要的是態度體驗、情感體驗，而正向的、積極的隱性文化所特別能給學生起促進作用的，也就是態度、情感、興趣、想象、直覺等非認知因素的發展。

（3）豐富感。高校中，隱性文化涉及學校的各個方面，它反映了學校的人際關系、學校管理體制、學校的歷史，也反映著學校的價值規范、情感態度、行為方式。因此，學生置身于學校中，沐浴著經過規范、設計的學校文化，可以獲得對社會和生活中豐富的感性認識，積累社會生活的感性經驗。學生從學校文化中各種美好事物的切身感受中體會和領悟到學校隱性文化的“真諦”。

（4）陶冶情感功能。高校的隱性文化可以陶冶學生的心靈。學校環境中各種教育情境能陶冶學生的情感。隱性文化它通過豐富多彩、健康向上的校園文化，為學生提供了現實的情景，讓學生體驗感悟，凈化學生的心靈，陶冶情操，從而使學生在美的熏陶中，心靈得到升華，修養得到提高。在學校生活中，教師充滿愛的語言使學生心里感到暖洋洋的，心情舒暢，引起情感上共鳴，產生積極的情感體驗，有了這種體驗，就會增強學生對這種情感的需要，加強情感動機，逐漸形成學校特有人際情感環境，并作為一種具有強烈感染力對師生雙方發揮作用，陶冶他們的情感，啟迪他們的智慧，直至形成穩定的情感特征。

（5）行為規范功能。隱性文化從實質上看就是由各種文化要素構成的文化環境，而任何一種文化環境對人都有一種強制性。隱性文化通過隱蔽的、滲透在學生經常接觸和參與的各種環境因素及活動中，使學生在不知不覺中感受到這種要求，并按照這種要求去行動。它通過一些特殊機制如暗示、輿論、從眾等對學生產生潛在的心理壓力和動力，從而自然而然地體現出對學生行為的一種特有約束和規范作用。隱性的學校文化對學生的行為取向起著軟性的強制作用，它可以形成一股強大的約束力量，而且這種影響不帶有強制性，使在這種環境中的學生會主動地接受外部影響，規范自己的行為。

（6）發展想象功能。學生從學校隱性文化中所習得的主要是態度、情感、意志、價值觀念等，這些都需要學生具有一定的聯想力、想象力。隱性文化中的物質文化的直觀性，各種非制度文化的情境性，學生課外閱讀的文學藝術作品所描述的對象的形象性等等，它們對擴大學生生活經驗、豐富學生表象具有很大的作用。

3 整合高校隱性文化的基本思路

高校隱性文化的資源整合，就是在現代教育科學理論指導下，通過對影響大學生思想道德教育產生影響的各種非顯性文化資源要素進行分析和歸納、優化和淘汰、調整和融合，并以此為基礎構建一個科學完整、動態高效的隱性文化系統。基本的思路就是用系統的方法合理的配置隱性資源支撐體系，形成與顯性文化緊密聯系而又各自發揮作用的思想道德教育體系，充分發揮隱性文化資源的作用，從而提高隱性文化資源的思想道德教育實效性。具體來說，主要從以下幾個方面進行整合：

3.1 歸類整合

按照系統的方法把學校的隱性資源進行統一整合，形成隱性資源支撐體系。首先按照高校各個職能部門進行整理歸類，根據各個部門的具體功能整理出本部門的隱性文化資源，根據科學性、目的性和實效性的原則形成系統隱性文化體系。首先是教科研體系，在教學科研中隱含的文化因素歸為第一類，這一類各學科教師的教學是教學形態隱性文化的載體。教學是實施教育的基本途徑，也是學校工作的中心。在教學活動中，學生在學會和獲得預期的學術性知識的同時，還會無意識地獲得非學術性的知識，自發地影響著學生的價值、態度、情感、興趣、意志和信念等，促進學生品德的形成與發展。隱藏于各種學科教學內容中的文化因素是潛在的，主要包括有教學指導思想、教師的人格榜樣、教師的期望、師生關系、教學過程中教師傳遞信息的方式以及獎懲方式等。其次是活動性文化體系。包括學校行政后勤管理、黨團活動、學生會、各種校內外活動、公益勞動、軍事訓練、社會實踐調查活動、文化藝術節、勤工助學、畢業論文或設計、專業實習等文化隱性體系。再次是滲透性文化體系。這類隱性文化包括校園物質、自然景觀、校風、班風、人際關系、教師人格、學校傳統文化等等的隱性文化體系。

3.2 結合有形文化，塑造大學文化精神

高校辦學理念和人文精神的方向性選擇決定了學校隱性文化的導向功能、激勵功能、凝聚功能、調節功能。高校辦學的特色分為顯性內容和隱性內容，學校的辦學理念、價值取向、道德規范、學術氛圍、學校精神是高校辦學的隱性內容;顯性內容包括學校的自然環境、學科環境、內部運行機制、規章制度以及學校徽標等。高校隱性文化建設應重視大學的風格，以辦學理念入手，使學校的顯性內容和隱性內容建設有機結合。高校應堅持學術性價值為導向，尊重學術、尊重人才，為學術自由發展營造濃厚的文化氛圍，形成活躍的學術風氣，堅持辦學質量，瞄準世界高等教育的發展態勢和借鑒他國高校先進管理經驗，建立起先進的辦學理念，形成一種科學精神與人文精神相結合的文化氛圍，這是高校隱性文化建設的關鍵所在。營造高校的人文氛圍，加強高校的人文教育，這是我國高校隱性文化建設的重要任務，也是高等教育現代化的體現，需要高校在辦學理念中突出學校人文精神建設。高校充分挖掘學科知識本身所隱含的精神因素，淡化專業，加強基礎，提高素質，讓不同學科的教師將專業知識體系中的人文精神“呈現”出來，高校要通過學校的文化活動，如學校組織人文素質講座，學生在各級組織領導或指導下或自行組織開展的各種有利身心健康、開拓視野、輔助學習的活動以及教職工在各種組織中的活動來加強學校的隱性文化建設。學校的教學樓、圖書館、校園、運動場等各種建筑布局及環境設計也可以透析出學校文化的學術性品位。在高校隱性文化建設中，人文環境建設和人文精神所占的重要地位不可忽視，世界名校之所以能長久保持旺盛活力，歸根到底是其在漫長歲月中培育了自身獨特的大學精神。高等學校是傳播和創造人類文明的陣地，培育人才是大學精神的核心內容，而高素質人才的培養需要優良的文化環境，良好的隱性文化熏陶，這種隱性文化有硬件的如造型獨特的建筑、綠樹與花草的校園等，更主要的是軟件的，反映在校風、校紀、教風、學風、教育者的言行作風以及人際關系等等，它是無形的，滲透于學校的辦學理念、辦學宗旨、奮斗目標、學科建設、規律模式等方面。這些都是需要我國高校校長在以后的大學校園建設、發展中尤其需要重視的方面。

3.3 整合校風，促進隱性文化資源的最優化

領導作風、教風、學風、后勤服務作風集合為整個學校的校風。在影響校風的諸種要素中，領導作風，尤其是校長的作風對校風形成起關鍵作用。校長的作風決定領導集體的工作作風，領導集體的作風決定學校的校風。優良的校風是學校領導優良作風的延伸和擴展，學校領導者的風格對學校的校風產生重要的影響。抓好校風建設，使整個學校充滿濃厚的學習氣氛，學校領導思想上要活躍，作風民主，善于團結，對廣大教師在政治上信任、工作上關心，努力創造一個寬松、和諧、團結、信賴的文化氣氛。

3.4 構建團隊學習和研究文化，融合教研學文化為一體

（1）打造新型書院文化。通過學習安排，使學習、研究的意識滲透并內化于日常性的教學生活過程中。團隊學習，交流分享，彼此的亮點匯集，教師文化修養、人文積淀、專業素養共聚形成一種新型的書院文化。書院文化的典雅與禮儀、興國振邦的責任感與使命感在師生們心中激蕩，并不斷內化、積淀，形成了群體嶄新的精神面貌:有底蘊、有智慧、有魅力。

（2）系統組織學生社團活動，挖掘并整合學生社團隱性文化。高校社團文化建設的主體是學生，要充分發揮社團骨干的作用，通過他們的言行吸引更多的同學加入社團。這就要求學校重視對社團骨干的培訓，“工欲善其事，必先利其器”，社團骨干隊伍素的高低直接影響社團的形象和社團工作的質量，必須注重社團骨干隊伍的建設，加大對社團骨干隊伍的選拔和考核力度，實行公平競爭和公開選拔制度，特別是社團干部的管理辦法和考核條例，從制度上提倡社團干部應具備實事求是、腳踏實地、深入同學的工作作風，同時也要重視提高其文化藝術素養，組織協調能力、溝通管理技巧，使他們成為社團文化建設的生力軍，推進社團文化建設上檔次、上水平。

（3）塑造新型后勤組織文化。作為一個組織，高校后勤應該更多的體現企業的精神和文化，一個優秀的企業其企業文化是企業管理中不可忽視的重要因素，對企業的成功與否具有深刻的影響作用。高校后勤要成為高校發展的有力保障，要達到后勤服務育人的目標，必須要建立自己的企業文化。高校后勤的服務對象主要是離家求學的莘莘學子和教書育人的老師，服務對象的不同決定了企業定位的不同。要建立成功的后勤企業文化：首先，后勤的領導者要倡導一種文化，做“文化的創造者”或“推行者”，一個領導者對本部門的文化走向和文化積累起著關鍵的作用，在每一成功的組織中都可以看到這種優秀的領導者所留下的烙印。第二，建立優秀的后勤文化，從根本上說是要提高和造就一支適應后勤社會改革要求的高素質隊伍，必須全心全意依靠職工發展先進文化。要造就一支政治強、業務精、作風正的高素質后勤隊伍，要加強職工的思想道德教育，提高職工的思想道德素質。通過對職工進行思想道德教育，使職工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，要引導職工堅持服務和育人的正確方向，幫助職工轉變觀念，增強市場觀念、競爭觀念、效益觀念、法制觀念，樹立良好的后勤風氣。還要提高職工的科學文化素質，后勤工作同樣需要廣博深厚的學問，后勤工作本身也是一門學問，絕不能將后勤工作看作是一種簡單的機械勞動。后勤服務是一個系統工程，一個系統工程的完成必須要靠大家的齊心合力、合理安排；同時必須實事求是，后勤所做的每一件事情都是實實在在地落實到具體細節上的事情。要樹立新的學習理念，后勤是學校、同事是同學、領導是老師、工作是作業、工資是助學金，進入高校后勤就得從培訓開始，并且培訓將伴隨著在此工作的全過程。通過培訓，讓新的服務理念、新產品、新服務方法贏得師生的認可，使高校后勤為高等教育發展做出長久的貢獻。

3.5 整合行為文化中的隱形系統文化

人際關系是學校行為文化的重要內容，教師之間良好的人際關系能夠實現教與學的雙贏。良好的人際環境是一種隱性的精神力量，有利于培養學生積極的情緒體驗，促進學生的發展，提高教育教學質量。學校文化的主要載體是人，學校主隱文化主要靠學校群體成員傳承，尤其是教師群體。我們知道，人的態度在群體中存在類化的現象，當學校中多數人的態度或價值觀念等一致時，必然會影響學校中的其他成員，迫使態度或價值觀念與之不相符合的個體改變自己原有的態度或價值觀念或順從，而學校的主要隱性文化則是要使某種觀念在學校群體中達到一定的附著面。

參考文獻

[1] 楊俊一,王俊杰,賀旭輝.校園文化建設的誤區分析與行動對策[J].思想理論教育,2007(17).

篇（6）

二、建設內容

浙江大學一站式行政服務辦事大廳由物理行政服務大廳、工作人員、服務事項及信息化支撐系統四個部分組成，本文重點介紹行政服務辦事大廳信息化支撐系統的建設。

2.1信息化支撐系統總體結構

信息化支撐系統是行政服務辦事大廳的重要組成部分，是向師生開展一站式服務的重要支撐工具，信息化支撐系統由服務網站、叫號系統及受理系統三大子系統組成。

2.2服務網站

服務網站是行政服務辦事大廳的重要組成部分，管理員可以相關服務咨詢，進行運行數據統計及展示等其他功能，廣大師生可通過電腦，智能終端等設備在線查詢服務信息，跟蹤服務事項進度，通知公告，甚至進行在線交流等。

1.信息：如服務事項目錄的，通知公告的，服務指南的，運行數據統計信息展示等。

2.在線交流：廣大師生可訪問服務網站進行在線交流。

3.服務事項跟蹤查詢：廣大師生可訪問服務網站進行和自己相關的服務事項的跟蹤查詢。

4.服務事項預約：廣大師生可通過服務網站進行服務事項的預約，然后到辦事大廳取號，進行業務辦理。

2.3叫號系統

叫號系統根據客戶實際情況，可任意定制靈活、復雜的業務規則；以電子排隊取代傳統人體排隊，提高業務效率；可實現“呼叫”、“重呼”、“暫停”和“窗口轉移”的操作功能；整個叫號系統按每日客流量5000人次進行設計，可以支持數十個窗口同時呼叫；號票打印采用內嵌式熱敏打印機，帶自動切紙，打印速度為150mm/秒，無噪音，無需色帶或墨盒等；

1.辦事取號：完成辦事人員取號排隊功能，包括：現場拍卡取號、網站預約取號及匿名取號。

2.受理叫號：通過與受理系統的對接，實現辦理人員的語音和顯示屏的雙重呼叫。

3.電子評價：通過與受理系統的對接實現對每件受理事務的服務評價。

2.4受理系統

本系統可以提高辦事效率，縮短了有關手續的辦理周期，極大地方便廣大師生。主要提供行政服務大廳人員進行辦理事項登記、確認、統計等功能；與第三方叫號系統、校園卡無縫連接，提高辦事效率。

1.上崗考勤登記：完成窗口工作人員上崗考勤登記。2.順呼復呼：實現對辦事人員的叫號。

3.服務事項辦理：完成服務大廳現場即辦服務事項的辦理，完成待辦服務事項的處理。

4.服務完畢評價：完成辦事人員對窗口工作人員的評價。

5.查詢統計：完成服務事項相關業務量的統計、出勤人員統計、考勤統計及辦事人員來源統計等。

2.5辦事大廳業務辦理流程

師生抵達行政服務辦事大廳后，先到服務大廳通過取號機獲取業務辦理的排隊順序號（拍卡取號、匿名取號和預約取號三種方式都可以），進入相應的辦事大廳等待叫號（在大廳的電子屏上會顯示號碼順序），當叫到號碼后，到指定的窗口辦理業務，窗口服務員進入系統錄入辦理業務的相關信息，如果是即辦件，現場辦理后，辦事人員對服務進行評價，之后結束業務辦離開。如果辦理的是待辦件，需要進行形式審查，審查通過的送入窗口處理，之后可到服務網站進行查詢。

篇（7）

常言道“凡事預則立，不預則廢”，即凡事必須有個規劃或計劃。個人如此，行政主體亦是如此。在現代社會，國家活動范圍的擴張、可供使用的資源和資金的短缺、以及多元社會中不同利益的發展，客觀上要求行政主體采取措施以統一步調、有的放矢。行政規劃正是這樣一種重要的行政手段，它不僅可以確定各行政主體的共同目標，使行政資源作最有效的利用，而且可以在其擬定過程中廣納各方意見，集思廣益，從而有利于現存問題的解決。但目前我國法學界對行政規劃的研究尚十分薄弱，亟待加以認真對待和深入研究。

一、行政規劃的界定

對于何為行政規劃，學者們從不同的角度作出了不同的界定，并形成了以下幾種主要觀點：

第一種觀點認為，行政規劃與行政計劃相同，并在借鑒日本學者觀點的基礎上對行政規劃作了如下界定：“行政規劃，也稱行政計劃，是指行政主體在實施公共事業及其他活動之前，首先綜合地提出有關行政目標，事先制定出規劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定為實現該綜合性目標所必需的各種政策性大綱的活動”。[1]（P208）

第二觀點重點強調了行政規劃的目的，認為行政規劃“系指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法，步驟或措施等所為之設計與規劃”。[2]（P800）

第三種觀點則在考察行政規劃過程的基礎上，認為“行政規劃行為”是指“為了以最好的方式實現根據現有條件確定的目標而進行系統準備和理性設計的過程，是為了實現特定的制度設計而協調各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程?！盵3]（P180）

以上幾種界說雖然都有其合理成分，有助于人們認識行政規劃的一些特征，但由于它們并沒有明確地揭示出行政規劃的本質屬性及其相關界限，因而存在著明顯的缺陷。我們認為，在對界定行政規劃時，需要遵循科學界定的一般規律，應該考慮這如下幾個方面的客觀因素：

1.規劃作為日常用語的涵義。就日常用語而言，計劃與規劃是近義詞，人們甚至常常在同等意義上使用它們。計劃，是指“人們為了達到一定目的，對未來時期的活動所作的部署和安排，可分為各種類型，如經濟計劃、軍事計劃、各部門計劃、地方計劃和企業計劃等?！盵4]（P1089）規劃，“亦作‘規畫''''，謀劃；籌劃?！端问穪啞埐磦鳌罚骸辈唇萁o善持論，多為準（寇準）規畫，準心伏，乃兄事之，極口淡泊于上''''，后亦指較全面或長遠的計劃，如科研規劃、十年發展規劃?！癧4]（P4089）可見，規劃與計劃相比，更強調部署與安排的全面性和長期性。我們在法律術語中應用這兩個概念，不能脫離這兩個詞的基本涵義。

2.專業術語與日常用語之間的區別。作為法律術語的“行政規劃”與日常用語意義上的“計劃”或“規劃”也可以有所不同，沒有必要將日常用語意義上的全部“計劃”或“規劃”都納入“行政規劃”的范疇，而可以只選擇其中需要法律予以控制的那一部分作為“行政規劃”的組成部分。也就是說，“行政規劃”的范圍可以有其特指的部分，其范圍可以小于日常用語中的“計劃”的范圍。因此，筆者認為“行政規劃”不應包括那些沒有必要通過法律予以規范的“計劃”或“規劃”。

3.行政規劃作為一種規范的法律術語，還應該同其他相關的一些法律術語區分開來。如在實踐中，有些指導性的計劃，目的在于起指導作用，僅僅是規定人們努力的一種方向。雖然在日常用語上是“計劃”或“規劃”，但實質上是“行政指導”。因此，我們界定“行政規劃”時，有必要將這類“指導性的規劃”排除在行政規劃的內涵之外，否則容易導致“行政規劃”與“行政指導”這兩個概念的部分重合。還有就是，許多抽象行政行為也是關于“對未來時期的活動所作的部署和安排”，如某城市為了保證城市的良性發展，規定新建的樓房不得高于18層等。我們在界定行政規劃時，也沒有必要將以抽象行政行為方式制定的規劃納入其中，以免概念的混淆。

基于以上分析，筆者認為，行政規劃是指行政主體為了實現特定的行政目標，而作出的對行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內予以實現的、關于某一地區或某一行業之事務的部署與安排。按照這個定義，行政規劃具有如下幾層涵義：第一，行政規劃的主體是行政主體。立法機關以立法的形式所通過的關于某一領域事務的“計劃”或“規劃”不是行政規劃。第二，行政規劃的目的是為了實現特定的行政目標。如加快城市的公共實施建設、促進當地經濟的發展、使城市的布局更加合理等。第三，行政規劃對行政主體具有約束力。任何行政規劃一經確定，就對行政主體具有約束力，非因法定理由、非經法定程序，不得違反和變更。第四，行政規劃的對象具有執行性和總體性。行政規劃作為一種部署與安排，不同于一般的計劃和安排，它不僅必須采取具體措施在未來一定期限內予以實現即具有執行力，而且還是關于某一地區或某一行業之事務的總體規劃。

在日常生活中，行政主體可以作出很多種類的規劃，但這些規劃并非都有通過法律予以規制的必要。從性質上，行政規劃可以區分為兩種類型：一種是具有外部約束力的行政規劃。此類行政規劃對行政相對人的利益產生直接的影響，具有要求行政相對人必須遵守的效力，且往往是行政主體采取其他行為的依據和前提條件，如根據城區改造規劃而作出對某居民小區予以拆遷的決定等。對于此類行政規劃，從性質上分析，一般并不直接針對行政相對人，而是針對規劃對象作出一種部署與安排，因此，應屬于“對物行政行為”的范疇。另一種是不具有外部約束力的行政規劃。這種類型的行政規劃主要是各種關于公共設施建設、公有投資方面的行政規劃，如關于三峽工程的行政規劃、某市投資開發旅游區的行政規劃等。此類行政規劃并不直接對行政相對人的利益產生影響，對行政相對人也沒有直接的約束力，但對行政主體還是具有拘束力，此類行政規劃一經確定，就要求行政主體采取積極的措施予以實施。由于這類行政規劃不具有外部約束力，而是通過行政主體自己實施該行政規劃而對行政相對人產生事實上的影響，因此應屬于行政事實行為。

無論是對外具有約束力的行政規劃還是對外不具有約束力的行政規劃，事實上都會對行政相對人的利益產生影響，如果運用不當，則勢必對相對人的權益造成侵害。因此，行政規劃作為現代行政一種重要手段，既可以成為造福人民的工具，同樣也可以成為侵害人民權利的利器。為了保障人民的權利不受非法、不合理的行政規劃的侵害，有必要對其予以法律控制，使其再法治的軌道上運行。同時，行政規劃必然涉及到公共資源的利用，合理、科學的行政規劃有利于最大限度地發揮公共資源的效用，而不合理的行政規劃只能造成公共資源的不合理利用。因此，通過對行政規劃予以法律控制，可以在一定程度上避免不科學、不合理的行政規劃的出現，從而達到合理利用公共資源的目的。而對于行政規劃的法律控制，可以有實體控制和程序控制兩種方式。但由于行政規劃是根據具體情況架構和作為行政目標的發展藍圖，要想事前用法律條文對規劃內容加以實體法上的制約，也只不過是提示抽象的方向性或判斷要素等，對行政提示裁量準則而已，所以，對規劃制定權加以實體法的制約有一定的限度。[5]（P564）基于實體法控制的局限性，在現代各國，一般主要通過法律、法規制定行政規劃所必經的程序來對行政規劃予以法律控制。如德國、韓國和我國的臺灣地區都在《行政程序法》中就行政規劃應該遵守的程序作出了詳細的規定。行政程序在控制權力的濫用、增強規劃的科學性方面有著實體控制無可比擬的優勢，因此對行政規劃予以程序控制更具有可行性。

二、行政規劃的擬定

對行政規劃的程序控制主要是通過制定一系列行政規劃在實施前必經的程序規則來進行的，即要求行政規劃必須嚴格遵守其擬定程序和確定程序。行政規劃的擬定程序具體包括如下內容：

1.行政規劃目標的確定。行政規劃是為了實現一定的行政目標而作的一種部署和安排。無目標即無規劃，因此，確定目標是行政規劃的第一個步驟，也是比較關鍵的一步。在確定行政規劃的具體目標時，必須根據實事求是的精神、結合本地區或本部門的實際情況，確定一個合理的目標。行政規劃的目標最終需要由行政主體來確定，但行政目標的提出卻可以有多種途徑。在我國，既可以人大代表提出，也可以由行政主體的內部人員提出，還可由社會公眾提出。

2.行政規劃方案的草擬。在明確了行政規劃的目標以后，即進入行政規劃方案的草擬階段。草擬方案質量的好壞，直接決定了行政規劃最后是否成功。為了保證行政規劃方案的質量，必須對行政規劃方案草擬者的素質提出嚴格的要求。這除了可以通過提高行政主體內部規劃擬定機構的人員素質來實現外，還有一個途徑就是實現行政事務的社會化，通過“課題委托”的方式由非行政機構來擬定行政規劃方案。雖然我國行政機構的人員素質在逐步提高，但很難在短時間內將行政機構的人員素質提高到相當的高度，很難保證行政規劃方案的質量，更妄談使其擬定的方案成為最好的方案。在這種情況下，為了保證行政規劃方案的質量，筆者建議可以通過招標的方式而由具備條件的非行政機構來擬定行政規劃方案。對于許多非官方的研究機構以及大專院校而言，與行政主體內部的規劃擬定機構相比，它們人才儲備充足、素質較高，并在不同程度上具備了擬定科學、合理的行政規劃的能力。因此，行政主體通過招標、競標的方式將行政規劃擬定方案的任務交給它們，可以充分發揮這些機構在人力資源方面的優勢，只要明確各自的權責利關系，完全可以制定出理想的行政規劃方案。此外，與行政主體的內部機構擬定行政規劃方案相比，由非行政機構擬定行政規劃方案所需的成本更低。由非行政機構擬定行政規劃方案，可以減少行政人員的編制、節約更多的財政資金。因此，這種作法是值得借鑒與提倡的。而且我國的上海與深圳等地都在不同程度上采用了這種作法，并收到了較好的效果。

3.行政規劃方案的論證。行政規劃是一項重大、復雜的行政事務，因此，為了使行政規劃更科學、更合理，有必要在保留我國現行的“個人負責制”的基礎上，更多地引入集團決策的思想。而充分考慮、吸收各方面的意見，是應用集團決策思想、增強行政規劃的科學性與民主性的重要手段。行政規劃的論證可分為兩種，一是行政規劃方案的非正式論證。作為社會參與管理行政事務的一種方式，各種非正式論證在我國得到了廣泛應用。這些種類的論證在集思廣益、綜合考慮各方面的利益關系、贏得公眾的支持等方面都有著非同尋常的作用。因此，作為我國的一種優良傳統，應該通過程序法的規定而將其作為一種法律制度保留下來，以充分的發揮其作用。其中，各派的民主協商和各方面專家的論證是非正式論證的兩種最主要的方式。二是行政規劃方案的正式論證，即由獨立的機構進行可行性評估。擬定行政規劃方案的目的是為了實施該方案，因此，可行性應是行政主體在選擇行政規劃方案時一個十分重要的標準。而保證行政規劃方案可行性的有效途徑之一就是對其進行可行性評估。一些經濟發達的國家，總結多年管理的經驗，充分認識到可行性問題的重要性，并制定了比較完善的法律制度和措施。[6]（P174）。因此，為了保證行政規劃方案的可行性，筆者認為，應在我國建立由獨立的第三機構進行可行性評估的制度，而評估的內容應包括行政規劃方案是否具備政治上的可行性、經濟上的可行性、技術上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。

三、行政規劃的確定

行政規劃的確定程序是當代各國行政程序法的一個重要組成部分，其作用在于“籍程序之參與及進行，使計劃能集思廣益，考慮更為周詳，而使最終確定之計劃內容合理妥善，俾于具體實施計劃內容時順利進行，而達預定之目標?！盵2]（P805）德國、我國臺灣地區的行政程序法都規定了行政規劃的確定程序。我國未來的行政程序法也應當將這一內容納入其中，并在借鑒西方各國經驗的基礎上、結合我國國情，構建我國的行政規劃確定程序。筆者認為，我國的行政規劃確定程序應由以下幾個部分組成：

1.行政規劃確定的申請。行政規劃的方案擬定后，需由方案的擬定主體交給其直接的上級機關，從而啟動行政規劃的確定程序。為了保證程序的公正性和所確定的行政規劃的合理性，行政規劃的確定不應由規劃的擬定主體自己進行，而應由其上級機關來作出確定裁決。若行政規劃的擬定涉及其他行政主體職權的，則擬定方案應交由他們的共同上級機關，由其進行確定裁決。

2.行政規劃的公告。公布行政規劃方案，是為了讓公眾在聽證會舉行前對行政規劃方案有足夠的了解，是保證行政相對人參與權的需要。因此，應該在聽證會舉行前的一定時間內將行政規劃的初步方案登載于政府公報或其他的媒介上，并應當允許公眾查詢，從而保證公眾能夠通過正常的途徑獲悉行政規劃方案的具體內容。如《德國聯邦行政程序法》（1997）第73條第2款規定：“聽證機關可以決定將規劃展示于預計受規劃影響的鄉鎮1個月，以供人查閱。如當事人的范圍明確，且在一適當期限內已將規劃供其查閱的，可拒絕展示規劃?！盵7]（P192）對規劃方案的公布，還應同時公布以下內容：第一，需要展示行政規劃方案的，告知展示行政規劃方案的時間和地點。第二，告知利益受影響的行政相對人在一定的時間內提出書面異議，并提交給聽證機關。此措施是為了便于行政聽證機關掌握爭議的焦點，從而使行政聽證能夠有的放矢，節約時間與金錢。第三，告知愿意參加行政規劃聽證的公眾應在一定的時間內到聽證部門進行登記。但行政聽證機關也可依職權主動通知行政相對人參加聽證會。

3.行政規劃的聽證。行政聽證是現代行政程序法的核心制度，是行政相對人參與行政程序的重要形式。通過向行政機關陳述意見，并將之體現在行政決定中，行政相對人能動參與了行政程序，進而參與了影響自己權利義務的決定的作出，體現了行政的公正和民主。行政規劃確定前的聽證對于保證行政規劃的合理性、公正性、避免其侵害行政相對人的權利具有十分重要的作用。在我國，行政規劃聽證應由行政規劃的確定主體主持，即其擬定規劃主體的直接上級行政機關主持。從各國的規定來看，行政主持人的選任主要有兩種做法，一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機關的首長或指定的人員擔任，而采用后一種做法的國家和地區占絕大多數。[8]（P217）結合我國的實際情況，筆者認為我國應采用由行政主體的首長或指定的人員擔任的做法。但為了使行政相對人在聽證會中的意見能被行政規劃的確定主體真正的聽取，應對聽證主持人的資格作出一定的限制：第一，主持人必須能夠參與行政規劃方案的最終確定，最好是由行政規劃確定機關的首長擔任。這樣可以使行政相對人的意見能夠直接傳遞給行政規劃方案的最終確定者，使行政相對人的意見被充分聽取，也更能調動行政相對人參與行政規劃聽證的積極性。第二，行政規劃聽證的主持人沒有參與行政規劃方案的擬定。這項限制主要是為了避免聽證主持人“先入為主”、不能充分聽取行政相對人的意見，從而使行政聽證流于形式。

此外，為了擴大公民對行政程序的參與，行政規劃的聽證應允許盡可能多的利害關系人參加，即凡在行政規劃影響范圍內的個人和組織均應有資格參加行政規劃的聽證。當然，由于行政規劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數一般而言也較多，所以，對聽證參與人的數目也有必要予以合理的控制。筆者認為，在人數眾多的情況下，對于利益受到行政規劃直接影響的人，應盡可能地優先安排其參加聽證。而在因條件所限，確實不能使利益直接受到規劃影響的所有行政相對人參加聽證、需要由他人代表時，聽證主持人應合理安排代表各種不同利益、不同意見的代表，避免出現部分行政相對人利益受到直接影響、不能參加聽證而意見又無人代為表達的情況。

4.行政規劃的確定裁決。行政規劃的確定裁決是行政規劃的確定機關在進行聽證后針對行政規劃方案所進行的裁決。行政規劃的確定裁決是行政規劃產生法律效果的前提條件，沒有經過確定程序的行政規劃不具有法律效果，不能被實施，否則就構成違法。為使行政規劃的確定裁決在聽證的基礎上作出，應規定行政規劃的確定裁決必須遵守“案卷排他性原則”。[9]行政規劃方案合法、合理，且行政規劃方案的擬定主體對行政相對人提出的異議進行了合理的解釋或采取了相應的措施的，行政規劃的確定機關應裁決該行政規劃方案合法有效，否則應裁決不予通過該行政規劃方案。

行政規劃除必須按以上的程序進行外，其變更、廢止等也必須按照相應的程序進行，以最大限度的從程序上保證行政規劃的合法、合理。

四、行政規劃的救濟

通過程序限制行政規劃權的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟機制。因為行政規劃在法律性質上并不能單純的歸入某一類傳統的行政領域，因此，必須根據行政規劃的自身特點建立相應的法律救濟機制。筆者認為，對行政規劃的法律救濟，應通過以下幾種方式進行：

1.針對行政規劃的確定裁決的訴訟救濟。行政規劃在確定裁決前尚不具有法律效力，并不會對行政相對人的利益產生影響，因此，在行政規劃的確定裁決前不能對其進行法律救濟。而在行政規劃的確定裁決作出后，可對行政規劃的確定裁決提訟。這是因為行政相對人與行政主體的法律關系因該確定裁決而確定，且行政規劃的確定裁決一般被認為是由裁決機關作出的具體行政行為?！按_定計劃裁決在法律性質上為行政機關就特定具體事件（即具體行政計劃）所為之單方行政行為（即核準之決定），其行政相對人為特定人或可得特定之多數人，且對外直接發生法律之效果，因此，屬于一種具有設定法律關系為內容的形成性質之行政處分?！盵2]（P809）而對行政規劃的確定裁決能夠提訟也是許多國家和地區的通行做法。因此，我國也應該規定對行政規劃的確定裁決可以提起行政訴訟。

2.針對行政規劃的變更或中止而提起的信賴保護救濟。行政規劃是對未來的預期行為，雖然行政規劃應當盡量避免變更或中止，但是隨著社會政治、經濟形式的變化，在某些情況下變更甚至中止某些行政規劃是不可避免的。這些變更或者中止在大多數情況下并不產生違法的問題。但是，另一方面，對于根據相應的行政規劃所提出的內容而行動的私人來說，有時會由于變更、中止造成其到目前為止的投資都是徒勞的，導致對私人不利的現狀。[10]（P156）根據信賴保護原則，行政主體中止、變更行政規劃的行為導致了行政相對人信賴利益的損失，因此，行政主體應當承擔補償責任，如果行政主體沒有給予相應的補償，那么行政相對人可以針對該不予補償的行為申請法律救濟。

--------------------------------------------------------------------------------

參考文獻：

[1]姜明安。行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社。1999.

[2]翁岳生。行政法[M].北京：中國法制出版社。2000.

[3]（德）漢斯·J·沃爾夫等。行政法[M].高家偉譯。北京：商務印書館。2002.

[4]辭海[Z].上海：上海辭書出版社。1989.

[5]楊建順。日本行政法通論法[M].北京：中國法制出版社。1998.

[6]許文惠等。行政決策學[M].北京：中國人民大學出版社。1997.

[7]應松年。外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社。1999.

篇（8）

我國的城市規劃作為工程技術已十分完善。雖然在20世紀90年代我國已頒布《城市規劃法》，但作為行政法的城市規劃，其發展仍然沒有較大的進展?！拔覈鞘幸巹澚⒎ň羞@樣一個普遍的特征：重實體性內容的規范，輕行為實體的約束”(張萍，2000)。姚昭暉(2004)在總結規劃管理體制存在的問題時提到，城市規劃目前存在動機的庸俗化、內容的技術化、過程的簡單化、調整的自由化等問題。這些均說明我國目前的城市規劃作為行政法是存在缺憾的。

作為對物質要素層面進行控制的城市規劃，面對多元化的利益主體和投資主體的博弈，其作用顯得十分乏力，規劃調整的自由化隨之產生。城市規劃在處理個體案例時，要么因過于剛性而顯得僵化，要么因自由裁量權過大而顯得隨意。法定規劃與指導性規劃的界限模糊，導致一任領導一個規劃，規劃的多變成為一個常見的現象。由于規劃編制與審批的效率低下，規劃“滯后”成了社會評論規劃的常用語，也成了規劃在地域空間上遭到肢解的借口。規劃的編制程序和實施過程由于缺乏公眾參與，公民權得不到有效的保障。這些均是作為行政法的城市規劃在市場經濟條件下所面臨的困惑。

1.2城市規劃的復雜性

要建立與社會主義市場經濟相適應的城市規劃制度，必須認識到城市規劃的復雜性。城市規劃的復雜性可從4個方面來認識：①產權的多元化帶來了利益的多元化；②未來的不確定性；③整體性和全面性，即城市的全面發展能提升城市的競爭力；④規劃中體現出來的人文精神，即城市規劃應公平、公正、透明地介入社會經濟的發展之中。這些都使得城市規劃如何干預城市發展、如何更好地為城市社會經濟發展服務等問題變得更加復雜。在社會主義市場經濟條件下，作為工程技術的城市規劃已難以適應引導與控制城市發展的需要，因此我們應從規劃行政權的角度來認識城市規劃。如何規范城市規劃的行政行為，如何建立高效的城市規劃制度變得十分重要。規劃行政權的發揮與制約，規劃行政的效率與效益，對公民合法財產和合法權益的保護，應是目前作為公共行政管理的城市規劃要研究的課題。

2積極行政與有效制約

2.1宏觀調控與政府職能

城市規劃是政府干預市場的一種重要手段。政府的基本職能是促進經濟與社會的協調發展，其基本作用是調控宏觀經濟，促進競爭，維護法權，并提供公共物品。在市場經濟條件下，“不完全競爭”和“信息不對稱”是導致市場失靈的重要原因。市場機制無法解決經濟的外部性問題和公共物品的有效供給問題，這是政府介入經濟發展的重要依據。對發展中國家而言，政府在現代經濟增長中發揮著不可替代的作用，特別是在培育國家競爭力方面表現得更為明顯(國研中心，2001)。如果一個地區沒有高效的政府行政服務，就難以引進更多的資本、技術和人才，從而導致該地區的競爭力和就業率的下降，甚至造成資金、技術和人才的流失，最終會制約城市的發展。經濟學界認為，發展中國家在走向現代化的過程中，政府引導是一個十分重要的因素，并且政府和市場是相互補充的關系。雖然政府可以在經濟發展中發揮重要作用，但是對政府的有效性的評價，在很大程度上要以市場的有效性為標準(國研中心，2001)。在新公共管理范式下，關于政府職能的爭論焦點是政府如何介入社會經濟的發展(張剛，2003)。

2.2積極行政與制約機制

積極行政在制定城市發展戰略和引導城市發展中發揮著極為重要的作用。然而，我國的經濟學界在討論市場“失靈”的同時，也討論政府“失靈”。在培育市場、加速工業化、促進經濟、社會協調發展的過程中，重要的并不是政府所發揮的作用的大小，而是其“定位”和“范圍”的合理性，……最重要的是政府要創造有效率的市場環境(國研中心，2001)。因此，在發揮城市規劃積極作用的同時，也應對城市規劃行政權進行制約。

傳統行政的法治理念是對自由裁量權的限制，運用的是控權論的思想。而新的行政管理則是強調行政機關和行政相對人之間的交流和溝通。羅豪才等學者在分析現代行政法的發展趨勢時提出平衡論，認為：“現代行政法應當在維護、監督行政主體依法行政與保護公民、法人、其它組織的合法權益之間，謀求一種平衡—一種通過對行政主體與行政相對方的有效激勵與制約，實現行政權與相對方權利的結構性均衡，以兼顧公共利益和個人利益，確保社會的持續穩定發展”(羅豪才，2004)。平衡論強調通過博弈實現權利和義務的動態平衡、公民權利和公共利益的平衡，既要防止公民權的濫用，同時也要防止行政權的濫用。而平衡的取得依靠的是公眾參與，在充分陳述和辯論的過程中取得妥協或共識。依據積極行政和平衡論的思想，城市規劃的行政應是引導型、參與性、效率性和服務型的。

3權利保障與行政效率

3.1產權保護與公眾利益

在社會主義市場經濟體制下，城市投資主體多元化、財產權多元化產生了利益多元化。城市各要素是相互聯系的，其外在影響普遍存在。外在影響既包括正面影響也包括負面影響，它影響了相鄰土地的發展。土地開發時序、公共設施建設時序均影響了土地的價值。多元的利益主體謀求利益的最大化，使得作為城市發展資源配給機制的城市規劃，面臨多方利益的博弈。在市場經濟條件下，政府的一項重要職責是界定和維護產權。要使城市和諧發展，城市規劃應致力于產權的保護和公共利益的維護。

城市規劃對土地的財產權進行界定、保護及控制是城市發展的基本要求。城市規劃可將大產權地塊劃分為多個小產權地塊，也可將幾個小產權地塊整合成一個大產權地塊。同時，城市規劃還應根據發展戰略對土地發展權進行確定，根據公共利益對房地產權做出相應的規定。城市規劃的過程也可以說是對房地產產權的界定、維護和“侵害”的過程。但這種“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市規劃也自然成為一種對財產權進行管理的法規和對財產權進行制約的機制。現代物權制度的核心是界定清晰、權責明確、保護嚴格，同時物權的自由性和不可侵犯性受到了國家與公共利益的制約，以謀求個體利益和社會利益的協調發展，其關鍵是在私有產權和公共利益之間取得平衡。城市規劃正是通過發展權的配給、相鄰關系的確定、公共利益的維護、財產權的保護，來維持城市的健康和有序發展。

3.2權利保障與行政效率

在市場經濟條件下，經濟外部性的普遍存在足以說明，一方面是公民權的濫用，另一方面是公民權保護的乏力。和行政權濫用一樣，公民權的濫用不僅會侵害其他公民的權利，同時會侵害公共利益。保障公民權應在維護公共利益的前提下，給公民最大的自主和自由(羅豪才，2004)。要處理好個體利益和公共利益的關系，這要求管理者既不能片面強調公共利益，也不能置公共利益于不顧，應讓市民廣泛參與，在利益博弈和協調中尋找平衡點。

然而，保障公民權利的程序可能影響行政效率(應松年等，2004)。效率是一個中立的概念，指廣義的投入和產出的關系。在公共行政管理的理論中，效率是一種基本的價值觀和目標。在20世紀80年代以后的新公共管理運動中，效率也是行政管理的一個重要特征。英國和美國所進行的行政改革的一個重要方面就是在保證公平、公正的前提下，追求行政管理的效率?？梢哉f，經濟全球一體化背景下的經濟競爭，同時也是政府效率的競爭。但是，“對于公共組織，尤其是政府組織來說，過分強調效率，甚至將其視為一種終極的價值觀，不可避免地要與公共組織的其它價值標準如正義、公平和參與產生沖突，這種沖突也是公共行政范式不同組分間內在緊張性的根源”(張剛，2003)。放松管制，也可使經濟實現短期繁榮，但行政法的實踐表明，自由放任經常會引起經濟的波動和社會的無序(羅豪才，2004)。英國的新自由主義城市規劃實踐表明，放松管制將帶來環境污染和交通問題。

因此，城市規劃制度的設置不僅要考慮行政的效率和效益，而且還要考慮公平、正義和秩序。

4城市規劃過程

4.1規劃過程

城市規劃的作用在于對未來的預測和引導。目前的城市規劃存在重實體、輕程序、輕過程的現象。在市場經濟條件下，由于多種因素的影響，城市規劃很難對未來進行準確的預測。這要求城市規劃應具有漸進的理念。城市規劃不僅要有終結目標，而且還應具有程序性和過程性。這種過程既包括實施的過程，也包括決策的過程。對于實施的過程，城市規劃既要重視遠期目標，也要重視近期目標，并且規劃須根據發展形勢的變化不斷進行調整和修正。對于決策的過程，參照行政學中的行政過程論(湛中樂，2004)，城市規劃過程可被定義為：城市規劃行政主體和其他規劃參與者(如立法機關、利益集團、大眾媒體、公民)行使各自的權力或權利，相互影響、相互作用，設定并實現政府城市發展政策目標的活動過程。它是各個法律主體之間在城市規劃編制、實施、監督和法律救濟等階段相互作用的過程。

4.2公眾參與

西方城市規劃中的倡導式規劃和溝通式規劃是通過公民的參與、知情和監督，為公眾提供表達和參與的機會。政府通過規劃信息的、資料的提供和規劃的公開展示，減少規劃信息的不對稱性，有利于公民的參與，并形成平衡的城市規劃機制。隨著公民素質的不斷提高和參與能力的不斷增強，城市規劃可逐步具備社會利益表達機制、社會利益平衡和協調機制。在規劃編制階段的公眾參與，有利于城市規劃更好地表達公共利益，而在建設項目的規劃許可階段的公眾參與，則有利于保障公民的權益，并通過行政復議和行政訴訟，使公民的相關權益得到救濟。

4.3城市規劃程序與行政效率

提高城市規劃的行政效率應是社會、經濟發展對城市規劃的基本要求。梁鶴年(2000)在研究加拿大的開發管理程序時指出，開發程序對開發者而言，程序步驟越多，時間越長，開發成本越高，市場越難把握，開發越沒有可預見性。規劃的程序無疑直接影響行政的效率。在新公共管理的實踐中，在更好地維護公共利益的同時，應追求審批效率，即簡化程序、縮短時間和增加透明度。影響規劃程序的最重要的因素是公眾參與的過程。公眾既可包括個人，也可包括利益集團和專家群體。公眾參與既可維護利益相關人的權益，也在如何尋求公共利益方面發揮重要作用。過短的公眾參與時間，不利于公眾意見的表達。應松年等人(2004)認為，制定行政程序法主要有兩個方面：一是保護公民程序性權利，二是提高行政效率。行政管理部門應在保證相對人的基本權利的前提下，盡快做出行政決定。

處理規劃矛盾的最佳辦法“不是在收到開發者的申請后，才多開會、多聆聽，而是在制定總體規劃方案和管理程序上多考慮、多研究、多咨詢”(梁鶴年，2000)。這說明規劃方案和程序的重要性。城市規劃編制的質量特別是科學性和民主性，將影響建設項目的行政許可的質量。行政程序應符合權利保護與行政效率的雙重要求。一般而言，抽象的行政行為優先考慮公平、公正，同時兼顧效率；具體的行政行為則應優先考慮行政效率，兼顧公平。城市規劃編制應設置包括公眾參與的程序，而建設項目的審批可在正式程序的基礎上配以簡易程序、協商程序等非正式程序，以提高行政效率。

5法定規劃與指導性規劃

5.1法定規劃

法定規劃的價值取向應重在公平和權利保護，兼顧效率。對物權的保護與制約應以法定的城市規劃為依據。根據西蒙的有限理性的理論，任何組織不可能獲得完全真實的、充分的市場信息，規劃須根據發展形勢的變化不斷地調整和修正，而作為規劃行政許可依據的城市規劃應是確定或穩定的。因此，規劃的制定既要給行政機關留有自由裁量權，以根據市場發展的變化及時調整規劃；又要防止行政機關頻繁修改規劃，不利于物權的保護，影響行政相對人的利益(王克穩，2004)。由此可見，規劃的“穩定與變化”的雙重特性要求將穩定的法定規劃和適應市場變化的指導性規劃相分離；同時要求規劃不僅僅是描繪遠景藍圖，更重要的是要使規劃程序法制化。

中國目前以城市總體規劃為法定規劃。而大城市的總體規劃內容比較寬泛，不適于作為法定層面的規劃。而控制性詳細規劃太細致，不利于城市規劃適應市場的變化。筆者建議小城市采用總體規劃，而大中城市采用分區規劃作為法定規劃(法定圖則)。在規劃編制時，對于建成區應充分重視現有的財產權，以財產權地塊為基本單元，合理確定財產權地塊和綜合發展地塊。綜合發展地塊的確定應征求財產權當事人的意見。在管理制度方面，可建立公眾參與的規劃委員會。

5.2指導性規劃

目前，我國的指導性規劃和法定規劃的界線難以區分。面對迅速多變的市場，城市規劃的修改或修編也常常發生。為此，我們應將法定規劃和指導性規劃分離。法定規劃應處于相對穩定之中，而指導性規劃要適應日益多樣化的城市發展的需要。指導性規劃可采用形式多樣、追求效率的模式。如近期建設規劃可被制定成指導性規劃，作為政府近期的行動目標或行動規劃。

[參考文獻]

[1]約翰·M·利維著，張景秋，等譯．現代城市規劃(第五版)[M]．北京：中國人民大學出版社，2003．

[2]黎偉聰．香港城市規劃檢討[M]．商務印書館，1997．

[3]柯武剛，史漫飛著，韓朝華譯．制度經濟學：社會秩序與公共政策[M]．商務印書館，2002．

[4]羅豪才．現代行政法的發展趨勢[M]．法律出版社，2001．

[5]張福森，等．干部法律知識讀本[M]．法律出版社，2001．

[6]梁慧星，陳華彬．物權法(第二版)[M]．法律出版社，2003．

[7]王克穩．經濟行政法基本論[M]．北京：北京大學出版社，2004．

[8]湛中樂．現代行政過程論[A]．羅豪才．行政法論叢(第七卷)[C]．法律出版社，2004．

[9]應松年，肖鳳城．制定我國行政程序法的若干基本問題[A]．中國人民大學憲法與行政法治研究中心．憲法與行政法治評論[M]．北京：中國人民大學出版社，2004．

[10]張剛．公共管理學引論[M]．杭州：浙江大學出版社，2003．

[11]姚昭暉．從目前的問題談規劃管理體制改革[J]．城市規劃，2004，(7)．

[12]于立．后現代社會的城市規劃：不確定性和多樣性[J]．國外城市規劃，2005，(2)．

[13]梁鶴年．開發管理和表性規劃[J]．城市規劃，2000，(3)．

篇（9）

（二）執法方面一是法治觀念弱，粗暴執法。在實踐中主要表現為：計劃生育是國策，怎么干都有理；計生工作任務重、時間緊，而計生法規條條框框太多，按照法律程序辦事太繁瑣、太慢，削弱了工作力度。雖然人口計生法制建設進程中，拆屋下瓦，牽豬趕牛的現象是早已杜絕，但程序違法、程序不公開也是一種粗暴。二是法治觀念強，法治能力弱。違法生育必須征收社會撫養費，這是法律的規定，無可非議。但在執法實踐中，執法人員固執的認為家庭作為社會基本單位，這個違法生育子女不論是與何人所生，都屬于家庭成員，作為家庭主角的妻與夫都應受到處理。但此種情形，如果只處理夫妻一方，就會造成違法生育另一對象借此逃避處理。這種法治觀念強而法治能力欠缺的現狀違背了法律的立法本意，同時也使得法律的公信力大打折扣。三是政策隨意性大對執法帶來挑戰。如根據《人口法》的規定：開展人口和計劃生育工作，應當增加婦女受教育和就業機會、增進婦女健康、提高婦女地位相結合。于是有很多的地方出臺對農村雙女戶和獨女戶在中考、高考時給予加分錄取的政策。此規定是增加婦女受教育的機會的舉措，同時也體現了社會對女孩的關愛。但此政策以戶籍為前提，將非農戶籍的女孩排斥在外。高中階段的教育是非義務教育，戶籍并不決定孩子受教育的學校和享受教育資源的不一樣，農村戶籍的和非農戶籍的基本上是混雜在一起上學，享受一樣的教育資源。因此，以戶籍為杠桿來關愛農村雙女戶和獨女戶對非農戶籍的女孩極不公平，既無法體現對女孩的關愛溫情，更容易造成社會矛盾的激發。

（三）司法方面一是司法不公。在行政復議和行政訴訟過程中，由于把握不住特殊時效的規定而造成不公正判決或裁定的現象時而發生。特別是在征收社會撫養費和實施行政處罰時候，執法人員有一定的自由裁量權。但如果執法人員不公秉公執法，不公正的結果顯而易見。有的基層法院在審查社會撫養費征收非訴行政案件申請強制執行時，裁定執行的要求在各地也不一致，有的地方干部在征收撫養費上拍腦袋給違法當事人減免，把自己的個人標準和價值凌駕于法律之上，關系案、人情案屢見不鮮，造成不良影響。二是行政案件申請法院強制執行的效果不盡如人意。部分執法人員法治觀念淡薄，嫌法律程序、執法文書填寫麻煩，同時排斥申請法院強制執行。即使進入強制執行程序，由于歷史遺留問題多，矛盾大，百姓不配合執法也造成法院無法順利實施強制執行。此外，有的法院認為如征收社會撫養費是計劃生育部門自己的事情，對受理的強制執行案件積極性也不高。三是適用法律法規錯誤現象普遍存在。人口計生法律法規涉及基本人權，因此運用法律者應吃透法律要義，特別是在法律適用上更要理解實體法和程序法之間、法律法規之間關系而正確適用條文。但實踐中，有的地方對計劃生育法律法規和行政程序的理解不深不透，影響法律的真正執行。

（四）守法方面一是群眾的生育觀念沒有得到根本轉變?，F階段，群眾的生育觀念與人口與計劃生育法律法規的要求仍然存在很大差距，“不孝有三，無后為大”、重男輕女、男尊女卑的封建思想依然蔓延，歧視、虐待、溺棄女嬰等現象屢禁不止。二是計生工作人員觀念仍有待提高。當前，隨著社會的進步，群眾的法律意識、維權意識不斷提高，計生工作人員的工作方法與新形勢、新的情況不相適應。實踐中出現民告官的強化與行政管理機制弱化的對比，這給計劃生育管理增加了新的難度，產生了新的阻力，提出了新的挑戰。

二、提高恩施州計劃生育依法行政水平的對策思考

（一）完善法律法規無論是國家層面還是地方自治法規，都要做好計劃生育法律法規規章、政策制度與相關法律內容上的銜接。做好計劃生育地方立法與國家立法的配套工作。修改完善社會撫養費的征收管理。修改《人口與計劃生育法》，堵塞法律漏洞。建立健全流動人口管理服務相關法律法規。如《流動人口權益保障法》，依法明確流動人口的各項權利和義務，明確相關部門的管理服務職責。同時，還要完善治理出生人口性別比相關法律法規規定。建立全國基本統一的管理規范，妥善解決部門立法和地方立法就同一事項作出不同規定的問題。

（二）健全執法機制一是積極探索新的執法機制。加強部門聯動執法，保障非訴行政案件順利審查和訴訟復議案件順利審理。充分利用互聯網強化計劃生育執法手段。依托互聯網將公民履行計劃生育法律責任和法律義務的情況納入公民個人誠信檔案，明確規定任何經濟社會組織與所有金融機構都有責任和義務代扣代繳社會撫養費。二是改革流動人口管理體制，理順管理秩序。建立政府牽頭、相關部門參與的流動人口綜合管理機制。健全流動人口管理服務機構。將流入人口女入流入地人口總數，合理設置管理服務機構。三是完善計劃生育利益導向機制，引導群眾轉變婚育觀念。通過利益導向機制的建立和實施，消除獨生子女戶和雙女結扎戶家庭的后顧之憂，使之懂得養老不是單純依靠兒子和女兒，還可以依靠社會的力量，逐步形成家庭撫養孩子---孩子回報社會---社會贍養老人的良性循環。

篇（10）

(1)沒有按照計劃工作；(2)在送貨之前重復性工作；(3)從事了本來完全可以減少費用的工作；(4)低于用戶或公司質量標準的工作；(5)高于用戶已經確定為合理實用的質量標準的工作；(6)沒有完成規定的具體任務；(7)沒有事先具體計劃、指導工人實行這些具體計劃，并且沒有事先采取必要的糾錯行動；(8)沒有有效管理成本；(9)從事了雖然能被接受但以某種方式導致其他高成本或延誤送貨結果的工作；(10)設立比實際報價要高的預計成本項目；(11)對預計成本項目的忽略；(12)沒有滿足預算要求。

測量缺陷也有各種方式。有的通過目標完成情況來確定缺陷數量。西屋公司的無缺陷測量公式為：績效＝100－有缺陷項目數／無缺陷項目數×100。如果有缺陷項目數等于無缺陷項目數，績效值為零；如果有缺陷項目數多于或小于無缺陷項目數，績效值就為負或為正。

全面質量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業管理實踐，20世紀80年代大力引入我國。日本企業結合科學管理和零缺陷管理的理論，提出過程質量控制的理念，即將產品的質量缺陷消滅在產品的制造過程中，這樣最終產品必然是符合質量要求的。為了做到這點，生產過程的每個環節都是一個質量控制點，每個環節的操作員工都是質量控制人員。為了保障每個質量控制點不出廢品，每個質量控制點都設立了嚴格的質量控制標準和客觀檢測手段。按照這種控制要求操作，最終生產出來的產品不用檢測都是合格產品。

個別工商組織推行的零缺陷管理或全面質量管理在經濟全球化過程中已經顯得不夠通用和規范，適應全球經濟一體化進程的需要，1988年由國際標準組織推行的ISO9000系列的質量認證體系，融合零缺陷管理和全面質量管理的管理理念，成為保障質量管理更加規范的國際化標準。ISO9000實施的是已經具有的制造業和服務業質量國家標準，它適用于整個生產過程，而不是某一具體產品。該體系認證在市場上標志著質量，國際購買者往往會堅持要求其固定供應商獲得這種認證。ISO9000質量體系認證有嚴格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業設立，但制定質量管理手冊、程序文件和作業指導書等三個通用文件是其核心。其中ISO9001標準的用途是：當合同要求進行設計，并對產品性能要求有原則規定或有待制定，只有當供貨方充分證實了其設計、開發、安裝和服務的能力時，才能相信產品符合規定的要求，應要求供貨方按ISO9001提供質量保障。該質量體系得到國際社會的普遍承認與尊重。因而，只要企業通過考核達到ISO9000質量體系并嚴格按照這一體系的要求去做，其產品質量就是可靠的，其服務就是值得信賴的。

ISO9000質量體系認證代表著規范化管理的方向，迅速從工商業領域推廣到其他領域。在用企業精神、市場原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規范化管理的思想以及成功經驗也開始推廣到公共管理領域，國外許多公共機構如醫院、學校、非營利組織和政府組織也開始推行規范化管理。在我國，2000年9月深圳市國稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質量管理體系認證，以后河北省地稅局也開始學習深圳的經驗，在基層機構進行ISO9001體系試點建設。

綜合起來，規范化管理的特點就是程序性管理、標準化管理、質量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府組織規范化管理的含義

應當說，在政府組織內部推行規范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實踐中已經取得一些好的經驗，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規范化管理的含義及其相關理論問題進行深入討論。

規范化管理是對政府行為的一種約束或自律。政府作為一種社會組織的顯著特質，誠如美國學者斯蒂格利茨所說：“第一，政府是一種對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經濟組織所不具備的強制力。”這兩個特性，決定了政府行動必須受到約束。約束的形式多種多樣，法律和社會輿論是對政府的外在約束，或政府他律，而規范化管理則是政府的自身約束，或政府自律。推行政府規范化管理能夠有助于消除政府失靈。

20世紀90年代，西方國家開始將工商組織的質量管理理念引入公共機構，政府作為公共服務的提供方，按照工商管理的原則和理念，向社會公眾作為公共服務的需求方提供高質量的服務，政府規范化管理應運而生。在80年代，我國曾經在政府管理中大力推行過目標管理(managementbyobjective,MBO)。實踐證明，目標管理比起規范化管理有許多不足。由于目標管理強調終極結果，容易導致政府行為短期化弊端，而規范化管理強調的是過程結果，能夠促使政府持續不斷地改進管理質量與效率，因此規范化管理更符合政府組織的特性。

政府規范化管理就是按程序辦事。所謂規范化，就是政府按照事先的規定行動，這種規定實際上就是程序。簡言之，政府按程序辦事，就是規范化管理。政府組織本身就是依照程序建立和運行的，但是由于法制不健全和信息不對稱，政府組織并沒有完全按照程序辦事，主觀隨意性、長官意志以及以職謀私等現象大量存在，以致出現許多不規范行為，嚴重的還發生犯罪行為。嚴格按照程序辦事，就可以大量減少這種不規范行為和犯罪行為，最終提高政府服務社會公眾的質量與效率。推行政府規范化管理的目的，就是要增強政府的管理效率和提高管理質量。應當將這個目的作為統帥政府規范化管理工作的最終目的，不能為規范而規范，以致走向規范化管理的消極面，搞形式主義。

規范化管理要有制度和考核標準。規范化是一個制度建立和強化考核標準的過程。一般說來，制度建立的依據是法規和慣例。法規比較明確，也容易執行。在建立具體的規章制度過程中，要特別注意不要與現行黨和國家的有關法規條文相沖突。而慣例是一個只可意會、不可言傳的東西，而且從行為結果上看具有利弊雙重性特點。過去在沒有規范化管理要求的時候，實際工作也按照許多工作慣例來運作，并取得成效。因此，政府規范化管理應力求將慣例趨利避害，將好的慣例轉化成制度安排，將不好的慣例通過制度安排革除。有了制度，還需要對制度執行的情況進行考核，為此就需要設立獨立的考核標準以及考核機構。首先，標準應是指標化、量化和可操作的。而且標準起著導向的作用，需要下功夫來設計一套標準體系。ISO9000引入公共組織，就是一種標準體系的建立。除ISO9000以外，還可以根據各個機構的實際情況設立其他標準化體系。其后，對運行情況需要有外在的獨立機構對政府組織進行考核。政府同級組織或上下級組織之間由于形成了一定的利益共同性，比較難以做到考核的客觀性和公正性，考核容易流于形式。目前在這方面的工作尚未真正制度化，任重而道遠。

三、政府組織規范化管理的難點及解決

全面推行政府組織的規范化管理也有一定難度，這與政府組織的自身特性和承擔功能有關。政府是非生產性組織，非營利組織，因此在理解政府管理質量、管理效率方面與工商組織有許多不同，這直接影響政府規范化管理考核標準的設立。政府的行為績效應當不同于工商組織績效，不能以政府機構取得的收益當作考核標準，或政府基層組織不能只是以完成上級交辦的任務作為考核標準，而應以社會公眾對政府服務的數量及質量的滿意程度作為績效考核標準。進一步說，由于政府面對的社會經濟事務錯綜復雜，瞬息萬變，因此不是所有的政府行為都能夠走程序，實行規范化管理。實事求是地說，政府規范化管理不是萬能的。

推行規范化管理在實踐中會遇到兩個突出的矛盾：第一，政府行為合法與合理悖論問題。要么政府行為合法但不合理，比如事事都要按照程序辦結果導致不合理行為的發生；要么政府行為合理但不合法，比如為了便利服務對象的需求，省去繁瑣的辦事程序，結果違反了國家的有關法規。到底以哪種標尺來規范政府行為，沒有統一意見，要通過實踐來檢驗。一是依據現行法規來規范政府行為，如火車站內廁所收費；以改革精神來合理規范政府行為，如對娛樂、休閑場所服務人員征收個人所得稅。第二，工作講求實際效率和辦事遵從程序形式的矛盾。應當說，一個好的制度安排可以將效率與形式有機結合起來，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府組織規范化管理過程中，由于不可能事事都提前考慮，特殊情況時時出現，需要具體情況靈活處理才能得到合理的結果。因此，刻板地遵循已有的制度規定，也不利于管理效率的提高。進一步說，制度是由人創造的，并由人去遵守。而人是具有創新能力的，在規范化管理中也要給發揮人的主觀能動性留出空間。21世紀的最新管理理念是以人為本，由于這種理念的傳播，使得許多具有創新特性的工商企業開始推行彈性工作制以及創立學習型管理組織。作為側重程序性管理的政府組織，當然不可能照搬這種彈性工作制，必須推行規范化管理。但是政府組織也會遇到如何處理效率與形式的矛盾，為此，需要上級關注來自基層的創新思維與創新做法，及時地將一些不符合慣例或已有規定的做法納入到制度創新中。不能忘記，規范化管理的終極目的，還是提高政府組織的管理質量和服務效率。

建立政府組織的規范化管理，可以考慮以下做法。

1.建立具有可操作法和可檢驗性的制度。ISO9000是一個可供選擇的制度，但是需要有相關條件的具備和落實。畢竟，按照ISO9000的要求，需要制定比較繁瑣的質量管理手冊、程序文件和作業指導書等三個通用文件，許多政府機構還不具備制定這三類文件的條件。美國學者詹姆斯·Q·威爾遜將政府組織機構分成四種類型：付出和成果二者都能觀察得到的生產型機構；可以觀察到付出但觀察不到成果的程序型機構；可以觀察到成果但觀察不到付出的工藝型機構；付出和成果二者都觀察不到的應付型機構。顯然，只有生產型和程序型的政府組織才具備條件實行規范化管理，對于其他類型的政府組織實施有效管理就需要尋找新的解決方案。一般說來在我國，窗口服務性的政府機構可以參照服務業的ISO9000體系進行規范化管理制度建設，政策制定和調控性的政府機構主要圍繞決策的科學化和民主化建立相應的規范化管理制度。

2.細化制度，責任量化到人。政府組織都多多少少建立了管理制度，但是缺乏實施細則，就使得既有制度不能落實。實際部門的經驗比較看重領導的重視，以及抓落實就是領導重視，組織到位，實際上制度細化和責任量化到人也能起到落實的作用。為了將制度細化和責任量化到人，需要有一套考核政府組織管理績效的指標體系。但目前國內對政府組織的管理績效及相關指標體系的研究還比較粗糙和不具體，今后這應是政府組織理論研究需要突破的難題。

3.盡快建立獨立的政府業績考核機構。對政府組織行為是否規范，從根本上講不能由政府組織自身說了算，而應當由政府提供服務的受益方社會各界來評價。目前我國政府組織規范化管理及其考評主要是來自政府自身的努力，這是適應新的社會經濟環境政府做出的積極努力，值得高度評價。但是從長遠看，對政府行為的規范化約束應當是兩個方面的共同努力：政府自律和社會他律。實現社會他律的一個重要途徑就是建立相對獨立的政府業績考核機構。

4.強化政府信息的透明度。政府規范化管理固然是政府內部的事情，但是由于與服務的對象社會公眾有直接聯系，因此需要將政府規范化管理的相關信息向社會公眾公開，讓社會公眾了解政府相關服務的質量要求和標準，這樣從外部增加了一條對政府規范化管理的督促和檢查渠道。實際上，政府規范化管理的最終受益者是社會公眾，讓這些受益者了解政府規范化管理制定規定，會更加有利于政府行為的規范化。

5.提高政府管理人員的個人修養與管理素質。制度再好，也需要人去執行。因此政府管理人員的個人修養和管理素質對完成規范化管理有重要意義。搞ISO9000，首先需要人人掌握相關規定和知識，通過學習而獲得更多的知識，提高管理的自覺性。

6.加快電子政務的建設。利用計算機網絡技術來推進政府規范化管理，是適應社會經濟發展的潮流的需要。未來我國經濟社會將加快信息化進程，信息化本身就需要有規范化的信息輸入與輸出，同時基于互聯網平臺構建的電子政府可以滿足政府改革的多種目的和要求。因此，把電子政務納入政府組織規范化管理的構成要素是順理成章的事情，應當從這個角度審視政府組織規范化管理工作，對電子政務給予充分的重視，加快建設進程。

【參考文獻】

[1]斯蒂格利茨.政府為什么干預經濟[M].北京：中國物資出版社，1998.

[2]劉瑞.政府經濟管理行為分析[M].北京：新華出版社，1998.

[3]D.S.皮尤.組織理論精萃[M].北京：中國人民大學出版社，1990.

[4]CarHeyel.TheEncyclopediaOfManagement[M].VanNostrandErinholdCompany,NewYork,Cincinnati,Toronto,London,Melbourne,

篇（11）

論文關鍵詞：都市區行政管理

隨著世界經濟的發展，在世界城市化進程中.都市區先后出現于西歐、北美、亞太以至全球，伴隨都市區的出現與發展，都市區的行政組織與管理問題成為世界各國，尤其是發達國家廣泛關注和學術爭論的重要問題.近半個世紀以來，城市聚集化及百萬人口以上的大都市的發展更是引人注目。

在中國，改革開放以來，隨著社會經濟的迅猛發展，新興城市大批出現，城市化進程大大加速，在東部沿海地帶特別是原有的城市群區域(長江三角洲、珠江三角洲寫京津唐、遼中南、夏漳泉、.山東半島等)，都市區的規模不斷擴大，城市現代化水平大大提高，與此同時，中部地區的一些城市群也將崛起，如:江漢平原、中原地區、成都平原、湘中地區、陜西關中盆地等。這些地區在向都市化邁進過程中，都市范圍的確定、都市行政管理的職能、都市發展的模式等問題相伴產生，借鑒國外都市區發展中的一些成功經驗與失敗教訓，探討這些問題，對于改革我國現行都市區的行政區劃體制具有重要意義。

1都市區行政組織管理范圍的確定.

所謂都市區是指由一定規模以上的中心市及與其保持密切社會經濟聯系，非農業活動發達的地區共同組成的具有城鄉一體化傾向的城市功能地域。據此，在劃定都市區行政組織管理的合理范圍時，需嚴格分析考察其區域一體化的表現程度。范圍過大.不僅不利于區域一體化發展，而且影響都市區行政管理效率的.提高;范圍過小，又會抑制甚至阻礙都布區的發展。英國曼徹斯特大都市政府之所以解體，除了重要的政治因素外，與其行政范圍被縮小有直接關系圖。這對于我國都市區行政范圍的合理確定，是一個可供參考的例子。

2都市區行政組織與管理模式的建立

都市區內若干城市在地域上的連續性，某些服務的共享性，使得在都市區建立統一的政府和管理機構成為必然，在國外大都市區政府管理演變過程中，出現了兩種典型的、體制不同的組織方式，即“大都市政府”和一系列松散的職能單一的政府聯合委員會，以提供和協調大都市范圍的公共服務，如計劃、交通、供水、金融等，前者被稱為單中心體制，后者被稱為多中心體制[’1.象倫敦、墨爾本、多倫多等都市區屬單中心體制，曼徹斯特、舊金山等都市區則屬多中心體制.兩種體制在國外都市區的發展實踐中，各表現出自身的優缺點。單中心體制，亦稱一元化體制，是指在大都市地區具有唯一的決策中心，有“一個統一的大城市機構”。在這種體制下，可以剔除或減少有害于大城市發展的竟爭和沖突，可以使資源流動更為暢通，可以在解決主要問題時適應大都市地區的戰略;但這種體制又易陷入等級化的官徐結構危機，突出地表現在對居民日常需求反映的遲鈍，不能代表當地的公共利益。呈爾本大都市政府行政結構的演化也體現了這一點。多中心體制又稱多元化體側，是指在大部市地區存在相互獨立的多個決策中心，包括正式的綜合的政府單位(州、城市、鎮等)和大t重登的特殊區域(學區和非學區)，各種管理區域的劃分和變動以及協調組織的建立，都是謀求特定的公共服務的經濟利益的結果.多中心體制試圖以此來滿足居民的種種孺求和偏好。由于政府較小.公眾容易參與鑒督，因而政府對當地居民的需求及其變化更具有彈性，反應更加靈敏。美國堪薩斯市的協調機構—美國中部區域委員會就是這樣做的。多中心體制面臨的主要問題是，實現大都市區內超越各種功能小區的更大地區范圈內的公共利益問題。實現這種公共利益只有通過各地方單位的合作、競爭和協商來提供大規棋的公共服務。事實上，這種合作是相當困難的。

我國是一個國土遼闊、人口眾多、歷史悠久、多民族的發展中國家，各地社會經濟發展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想觀念等都有很大差異，而且在近期之內，這些地區之間的差距還會拉大.因此，在分析借鑒國外兩種都市區行政組織管理模式的同時.還應因地創宜，走多棋式發展的道路[.]。例:在我國的京津唐、蘇錫常、廈潭泉等地區，可借鑒多中心體制的實踐經驗，在我國特有的國體、政體下，探索中國式的地域性和專業性的協調方式，建立市與市、市與縣(市)之間的有權威的高效能協調機制，在上海、重慶、武漢、廣州等都市區，借鑒單中心體制的實踐經驗，在適當時候、適當地區，尤其是跨界城市區，建立聯合政府，是適應我國城市發展進免或解決“城市病”的一條可行途徑。

3明確都市區政府與各級地方政府的職能

在都市區設立跨城市的區域性的聯合政府、機構，對單一城市政府的職能必然產生影響，使單一城市政府的職能相對減少.例如:學區的設立，環保、公共交通、消防、供水等委員會的設立.都減少了單一城市政府的此項功能。因此，如何處理好都市政府與各地方政府職能的關系，成為都市區發展所面臨的問題.

多倫多都市政府作為解決都市問題、處理地方政府關系的成功范例，對世界城市的發展與管理具有重大的理論價值和實踐意義[71。我國與加拿大等西方發達國家的國體、政體不同，在都市化發展中其組織與管理模式不能照搬國外的模式，但多倫多大都市組織與管理成功的經驗，對于解決我國都市化地區城市發展和管理的問題同樣具有借鑒意義。多倫多大都市政府體系的一個重要內容即是各級政府有較為明確的職責分工，使各級政府有所為、有所不為，有所責、有所不責，大大提高了行政效率。目前我國政府職能分配中存在不合理的現象。有些事務，從低級地方政府、高級地方政府直至中央政府都插手管理，這樣常常不是各級政府管理效果的盛加，而是相互擠兌、相互推誘，造成管理混亂、行政效串低下.因此，在政府機構改革中，明確各級政府與都市區政府的職責，實行合理分工是極為重要的。

4都市區內地方政府利益的協調

從國外眾多都市區的發展來看，無論是大倫敦、多倫多、墨爾本，還是曼徹斯特、舊金山等，在其發展的過程中，無一例外地都充滿著區域內各城市政府利益間的矛盾，因此，怎樣在區域范圍內解決各城市共同面對的間題，成為都市區研究的熱點。

在我國，由于長期實行中央集權性質的計劃經濟體制，在向市場經濟的轉軌過程中，中國特有的“行政區經濟”[8]現象進一步加強，區域內地方政府間的利益沖突更為加剮，因此處理好都市區各地方政府間利益關系顯得異常重要.

加拿大蒙特利爾大城市地區MUC和RCM體系的建立.便是試圖在一事定區域范圍內聯合解決區域性問題的實例之一.在理論上，西方一些學者建立和發展了“公共經濟學”力圖從規模經濟的角度分析和解決這類問題.“公共經濟學”認為，城市間的利益沖突的主要原因，是行政邊界與市政公共設施的服務空間的不一致。從“公共經濟學”的硯點看，城市政府具有生產和提供公共設施和公共服務的職能，理想的城市政府行政邊界.

應當大體上與公共設施的空間服務范圍的自然邊界相符。事實上，由于不同的公共設施有不同的服務空間范圍，因而在西方城鄉分治、“切塊設市”的體制下，一個城市政府管箱的行政邊界不可能與所有的公共設施的自然邊界相適應，相鄰的區域之間，地域相連的城市之間，公共服務相互滲透，而公共服務的費用支付，卻被限定在行政邊界范圍內。如何建立大城市地區合理的行政管理結構和組織，從而使城市公共設施和服務達到最佳經濟規棋，便成為西方管理及經濟學者十分關注和爭論的熱門課題。一些學者認為應通過聯合所有的政府服務(總費用)來考察規模經濟.在都市化區域實行一元化管理體制，有利于組織公共服務，使其達到規模經濟;而另一些學者則認為地方政府的合并或聯合造成了公共服務費用的增加，而不是減少.也就是說，在都市化區域實行多中心政府管理體制更為有利.它比一元化的體制更富有彈性。

盡管我國和西方在政治制度、經濟發展水平、城市設置方式等方面存在諸多差異，但西方學者用“公共經濟學”的觀點解釋和研究都市化地區城市政府的行政管理體制問題的思路，對我國，尤其在社會主義市場經濟條件下，解決大城市地區城市間的利益沖突，有重要的理論和實踐意義。

5都市區行政組織管理的法制建設

市場經濟是個法治的經濟，健全法制是生產力高度發展的條件之一。國家要依法治理，行政區劃也要依法管理。美國的行政區劃管理既有資產階級政治的糟粕，也有人類行政管理的普遍經驗。我們完全可以立足于中國的國情加以揚棄吸納。在美國、法律的實施是市政府的重要職責之一。我國也有必要通過健全社會主義法制，完善各項行政管理的法律法規，將各市施政納入法制軌道，讓市政府自主地依照法律實行行政管理，并接受人大和上級政府的法律監督和公眾輿論鑒督.逐步改革凡事均需逐級請示審批的人治傳統習慣，以利于提高行政效率，適應靈活多變的市場經濟體制建設的需要。

參考文獻

l史育龍，周一星.戈特曼關于大都市帶的學術思想評介，經濟地理.1996(3):32一36

2吳健平，曼徹斯特大都市政府的形成發展評述.中國方域.l996(1沙:19一21

3劉君德.張玉枝.國外大都市區行政組織與管理的理論與實踐.城市規劃匯刊，1995(3)

4許曉輝.墨爾本大都市行政管理模式研究.中國方域.199別5):27一29

5王文.美國都市化行政管理考察.中國方域，1995(6):21一23

6劉君德.世紀之交:中國城市化發展與城市型行政區劃改革新思路.中國方域.1995(婦:2一6