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篇（1）

中圖分類號：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對土地的占用越來越多，征地中存在的問題日益突出，產(chǎn)生諸如影響地方穩(wěn)定、阻礙城市發(fā)展等社會問題。因此，必須進(jìn)一步規(guī)范土地的征用管理制度。

土地征用過程中的違規(guī)現(xiàn)象

一是由于公共利益的內(nèi)容沒有準(zhǔn)確界定和及時調(diào)整，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。征地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，而且工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目征地占用總量的較高比例。二是按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，土地征用費用占土地出讓價的比重過低，加上土地收益分配關(guān)系混亂，三是擁有集體使用權(quán)的單位或個人，未經(jīng)政府同意，未到相應(yīng)的國土部門辦理任何手續(xù)，私自將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押給其他單位或個人使用。四是失地農(nóng)民就業(yè)是確保生活水平不下降的有效措施。但企業(yè)有較大的用工自由，土地征用安置的勞動力容易面臨下崗失業(yè)的威脅。極易給社會穩(wěn)定帶來隱患。

二、土地征用管理不規(guī)范的原因

在我國存在著很多土地征用管理不規(guī)范的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在給我國土地管理帶來了很大的麻煩，因此，為了規(guī)范我國土地征用行為，我們要尋找土地征用管理不規(guī)范的深入原因。

一是我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但存在一定的不足，它難以體現(xiàn)土地的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿。二是在征地程序上，從土地征用的認(rèn)定到補(bǔ)償費的確定和勞動力的安置等，都是政府和用地單位說了算，農(nóng)民處于被動地位。三是在土地有償出讓中，土地價格較高，而征地補(bǔ)償費用較低，為地方政府“以地生財”創(chuàng)造了條件。四是農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的應(yīng)有合法權(quán)益沒有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會控制，往往是農(nóng)民的利益受到損害。五是招商引資制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影響到土地征用的順利實施和社會利益的均等化。以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績考核辦法不利于調(diào)動各級干部保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和耕地的積極性，政府既是土地管理者又是用地者的狀況也不利于國土資源管理部門有效發(fā)揮監(jiān)督和執(zhí)法的職能等。

三、加強(qiáng)土地征用制度的對策

一是嚴(yán)格限定公益性用地范圍，依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地，能源、交通用地、如煤礦、道路、機(jī)場等；公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

二是針對土地征用補(bǔ)償中存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，損害被征用人利益的情形，可以依據(jù)補(bǔ)償對等原則，損失以恢復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費以市場地價為基數(shù)，參考附近地區(qū)的土地交易價格來確定，以避免土地征用與市場地價之間的巨大差距。

我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，存在著不同的國情，集體土地是我國農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)的基本資料，而土地征用是對土地使用權(quán)永久的轉(zhuǎn)移，這樣就會導(dǎo)致農(nóng)民失去生產(chǎn)資料，生活保障會受到了沖擊。所以，為了規(guī)范土地征用制度，保障農(nóng)民的基本生活，我們要盡量提高農(nóng)民的補(bǔ)償收益，只有這樣才能夠減少農(nóng)民對土地征用的意見。而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高關(guān)鍵還在于要更正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方式，在原有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定過程中，主要的兩個標(biāo)準(zhǔn)是“土地原用途、原有生活水平”，如果仍然沿用這兩個標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民的土地補(bǔ)償款是不會有所提升的，因此我們建議要從制度上進(jìn)行更新。

三是從實際出發(fā)，可以擴(kuò)大征用補(bǔ)償范圍，將殘余地分割損害、正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失列于補(bǔ)償范圍，以確保被征用人的合法權(quán)益不受侵犯。

篇（2）

征地是使農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的方式之一，因此要得到政府批準(zhǔn)，但征地不應(yīng)是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的惟一方式。同樣征地是集體土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的方式之一，但征地也不應(yīng)是集體土地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的惟一方式。從嚴(yán)格意義上講，征地是為國家建設(shè)用地需要或非營利目的需要占用集體土地時，采取的土地取得的主要方式。

1.明確征用概念，嚴(yán)格限定公益性用地范圍

正確理解土地征用的概念，關(guān)鍵是“公共目的”的確定。我國現(xiàn)在沿用的征地概念產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時期，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，經(jīng)濟(jì)主體的多元化，征地的目的也產(chǎn)生多樣性，有公共的、也有非公共的和營利的。因此要重新界定征地概念，特別是法律意義上的界定，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，"國家為了公共利益的需要"，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認(rèn)為，"公共利益"應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：

（1）軍事用地；（2）國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定"公共利益用地"的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。

在確定公共目的的基礎(chǔ)上，其他非公益性用地不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠調(diào)整城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。如果集體土地不能通過巿場化手段轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀敲淳托枰M(jìn)一步區(qū)分公共目的的征地和非公共目的土地取得，并且對于不同目的地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加以區(qū)別。

2.建立市場流轉(zhuǎn)機(jī)制

盡快制定非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)。現(xiàn)行法律法規(guī)對集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)未作明確規(guī)定，而客觀上流轉(zhuǎn)已成普遍現(xiàn)象，并有不斷加劇的趨勢。如果嚴(yán)格禁止對非公益性項目實施征地，那么對于集體土地的取得惟有通過土地市場購買，因此，必須加快建立集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的市場流轉(zhuǎn)機(jī)制并加以嚴(yán)格規(guī)范，從而保證征地改革順利實施。

建立市場流轉(zhuǎn)的前提就是加強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。相對城鎮(zhèn)國有土地的產(chǎn)權(quán)制度，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)是目前普遍存在的薄弱環(huán)節(jié)。集體土地產(chǎn)權(quán)主體是否明確，權(quán)利如何設(shè)置，是科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償費用標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。目前在不少地區(qū)，集體土地所有權(quán)模糊，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民委員會、村民小組三級主體不明，在征地實施中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）往往替代集體其他經(jīng)濟(jì)組織，“越位”行使所有人的權(quán)利，并且在補(bǔ)償實施中暗箱操作，這嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地所有權(quán)利益。

這里的集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制有兩層含義：其一是集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，其二是農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)管理機(jī)制。集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，是指集體土地可以按照土地規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，允許農(nóng)村集體土地所有者按照法律和規(guī)劃的要求，行使集體土地的處置權(quán)，包括集體土地的出租、出讓，并取得集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的報償。所謂農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)管理機(jī)制，是指國家對于土地的發(fā)展權(quán)加以管制，任何人即使土地所有者也不得任意改變土地的用途，而只能在土地用途不變的情況下進(jìn)行土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。要改變土地用途必須得到政府批準(zhǔn)，取得該塊土地的發(fā)展權(quán)，然后按照土地規(guī)劃的要求，改變土地用途。這種市場流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，實際上是從兩方面完善了集體土地所有權(quán)：一方面使集體土地流轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)，有利于區(qū)分土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與土地征用，明確土地征用的概念；另一方面有利于耕地保護(hù)，建立最嚴(yán)格的土地管理制度。

3.以市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)

現(xiàn)行土地管理法盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)是被征用耕地前三年平均年產(chǎn)值，但是耕地的常年產(chǎn)值不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以耕地的常年產(chǎn)值作為基本標(biāo)準(zhǔn)不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益。

如何判斷被征土地的市場價格呢？按照公平補(bǔ)償原則，征地補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地在公開巿場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格，即無限年期可預(yù)見現(xiàn)金流的折現(xiàn)價值，當(dāng)然還受到現(xiàn)實供求關(guān)系的影響。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費。在目前我國農(nóng)村土地市場發(fā)育不充分的情況下，應(yīng)在完成土地定級估價的基礎(chǔ)上，主要應(yīng)根據(jù)農(nóng)用地基準(zhǔn)地價，并且實際考慮土地發(fā)展權(quán)的部分收益來確定土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.實行多樣化安置，建立農(nóng)村社會保障體系

在我國土地征用過程中，傳統(tǒng)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非和用地單位招工”安置模式在計劃經(jīng)濟(jì)條件下對于土地征用的順利進(jìn)行發(fā)揮了重要作用，但在巿場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)育成熟的今天，這種安置模式的弊端已經(jīng)充分暴露出來。因此，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，必須建立起農(nóng)地征用的“多樣化安置”模式建立農(nóng)村社會保障體系。

篇（3）

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是推進(jìn)中國現(xiàn)代化事業(yè)的重要內(nèi)容，但是在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民是被排斥在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程之外的，他們甚至為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)。在失地以后，由于農(nóng)民的文化素質(zhì)較低，普遍缺乏工業(yè)化生產(chǎn)所需的生產(chǎn)技能，在參與城市就業(yè)市場競爭的過程中處于劣勢地位，在失去土地的保障后無論是退路還是出路都將面臨更高的風(fēng)險，因而對社會保障和就業(yè)均有著強(qiáng)烈的需求。個體風(fēng)險可以通過家庭和社區(qū)的幫助來解決，而群體風(fēng)險則只能在政府的主導(dǎo)下，通過相應(yīng)的社會保障機(jī)制來化解。如果失地農(nóng)民的風(fēng)險得不到應(yīng)有的保障，不但難以順利轉(zhuǎn)變成為城市居民，分享不到城市文明成果，而且還有可能成為社會不穩(wěn)定的因素，影響社會的和諧發(fā)展。由于長期以來農(nóng)村社會保障體系發(fā)展相對滯后，建立失地農(nóng)民的社會保障則是發(fā)展農(nóng)村社會保障體系的一個重要契機(jī)，是逐步完善農(nóng)村社會保障體系的重要措施。因此，建立和完善失地農(nóng)民的社會保障和解決失地農(nóng)民的就業(yè)出路問題是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。

2.我國土地征用制度中社會保障制度的缺陷

2.1土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以被征地所載農(nóng)民安置的實際社會成本為準(zhǔn)

因征地而失去土地的農(nóng)民，應(yīng)該與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，故理應(yīng)對其進(jìn)行城鎮(zhèn)化，由此，其生產(chǎn)和生活方式也都必然會完成城鎮(zhèn)化過程。進(jìn)而其補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)就不能再按照其歷史上的生產(chǎn)和生活方式來確定，而應(yīng)該按照其城鎮(zhèn)化后的生產(chǎn)和生活方式來確定。為了保障失地后農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展下去，征地補(bǔ)償安置應(yīng)該考慮的因素主要有：生活費用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。所以，征地的補(bǔ)償費用表面體現(xiàn)為土地的價格，本質(zhì)上卻為安置失地農(nóng)民所需的社會成本，尤其是進(jìn)行社會保障所需的費用。

2.2社會保障制度一般包括養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障三方面的內(nèi)容，對失地農(nóng)民而言，最為重要的莫過于養(yǎng)老保障

然而，失地的農(nóng)民畢竟是一個特殊群體，對其利益的保護(hù)，沒有現(xiàn)成的理論可供參考，沒有成功的經(jīng)驗可以借鑒。就已經(jīng)實施的對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度而言，其缺陷亦很明顯，主要表現(xiàn)在現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的給付偏低，無法彌補(bǔ)由于土地被征用對農(nóng)民造成的利益損失。究其根本性原因，無非就是認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平低，農(nóng)民的基本生活費保障水平應(yīng)與之相適應(yīng)，故被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的給付水平應(yīng)低一些，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度給付水平如果確定地較高，會增加政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，“低起點，低標(biāo)準(zhǔn)”將成為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度給付水平定位的原則。對于被征地農(nóng)民而言，失去土地將意味著其永久失去職業(yè)和生活保障的風(fēng)險，尤其對一些年齡偏大且文化程度較低的農(nóng)民，極有可能會永久失業(yè)，靠現(xiàn)有的給付水平根本不能養(yǎng)老。況且，就失地農(nóng)民的貢獻(xiàn)而言，也是為地方城市化的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，即使給政府增加了負(fù)擔(dān)，也應(yīng)看作政府為發(fā)展城市化而付出的成本。若制度設(shè)計者不深刻認(rèn)識此點，仍然采取城市居民與失地農(nóng)民兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)的社會養(yǎng)老保障制度，則勢必在實務(wù)中很難使土地征用工作進(jìn)行下去，即使進(jìn)行下去，這樣區(qū)別對待的低水平保障失地農(nóng)民，也會對社會造成大批新的貧困階層，增加社會的不穩(wěn)定因素。

3.為失地農(nóng)民建立規(guī)范、合理的社會保障體系

失地農(nóng)民由于國家征用土地而失去了賴于生存和發(fā)展的生產(chǎn)資料，即使依法進(jìn)行充分地補(bǔ)償，也因經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，生活水平指數(shù)的提高而使之生活質(zhì)量大受影響，生存遂受到威脅。所以，為了保護(hù)失地農(nóng)民的生存權(quán)，唯有擴(kuò)展現(xiàn)行社會保障制度的適用范圍。

（1）失地農(nóng)民是一個由各年齡段組成的復(fù)雜群體，養(yǎng)老問題是失地農(nóng)民共同關(guān)注的焦點，而醫(yī)療問題和子女教育問題則是僅次于養(yǎng)老問題的焦點，還有應(yīng)對短期內(nèi)喪失收入來源的風(fēng)險，因轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)所必需的培訓(xùn)、入學(xué)等風(fēng)險等。如何建立一個既能應(yīng)對短期風(fēng)險、又能應(yīng)對長期風(fēng)險的適合失地農(nóng)民的保障機(jī)制是值得研究的一個重要課題。

篇（4）

我國征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費。2、安置補(bǔ)償費3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費。

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。

我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。

對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護(hù)耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設(shè)用地的原則。

國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護(hù)社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰使用土地誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項法定義務(wù)，承擔(dān)此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費用。征用土地的補(bǔ)償費用包括以下三項內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費用。征用耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費：土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費。前兩種費用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強(qiáng)行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實際價值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，

近三年全國土地出讓金收入累計達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機(jī)不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位。“公共利益”具有動態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認(rèn)的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強(qiáng)勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過程中的強(qiáng)勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計算時主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)時是達(dá)不成共識的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在是市場經(jīng)濟(jì)的時代，只有以土地的市場價格來確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶９P者認(rèn)為在對農(nóng)民的實際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。

參考文獻(xiàn)資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

篇（5）

一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內(nèi)容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標(biāo)準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償費等幾個方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強(qiáng)制購買”。英國《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā芬?guī)定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機(jī)構(gòu)，如政府機(jī)關(guān)以及自來水等公用設(shè)施單位，征地程序主要包含四個階段：申請，核準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)淖h定或裁決，讓與合同的訂立與補(bǔ)償?shù)慕o付。

關(guān)于土地征用補(bǔ)償，英國作了較為詳盡的規(guī)定，包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)墓纼r日期以及補(bǔ)償支付與安置的處理等。

英國法律規(guī)定，土地征用補(bǔ)償原則有五條，一是土地征用的補(bǔ)償以市場價為基礎(chǔ)；二是補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當(dāng)事人以價格補(bǔ)貼；四是如果土地的使用出現(xiàn)違反公眾利益或違法的情形時，發(fā)生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價格，而是“重置等價”；六是，考慮打攪補(bǔ)償。

至于土地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則是以被征用土地所有權(quán)人在市場上的出售價格為準(zhǔn)。由于取得土地可能是經(jīng)過通知的幾個月之后，如果地價上漲，征用補(bǔ)償?shù)墓纼r日期問題變得十分重要。英國的估價準(zhǔn)則中規(guī)定，如果當(dāng)時是統(tǒng)一協(xié)商確定補(bǔ)償金額，那么以通知之日開始算估價日期；如果補(bǔ)償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價日期。

土地征用補(bǔ)償費的內(nèi)容有：其一，土地及建筑物的補(bǔ)償，以公開市場土地價格為標(biāo)準(zhǔn)；其二，殘余地分割或損害補(bǔ)償，以市場貶值價格為標(biāo)準(zhǔn)；其三，租賃權(quán)損失補(bǔ)償，指契約未到期的價值及因征用而引起的損害；其四，遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償；其五，其他必要費用支出的補(bǔ)償，如律師或?qū)＜业馁M用、權(quán)利維護(hù)費用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權(quán)的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規(guī)定，如《美國憲法》、《美國聯(lián)邦土地政策管理法》等。聯(lián)邦憲法規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用。”可見，美國對于土地征用是有比較嚴(yán)格的要件規(guī)定，包括正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒂泻侠淼难a(bǔ)償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營的法人組織也可以根據(jù)其目的征用一定的土地。美國聯(lián)邦法律規(guī)定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學(xué)、公辦實驗農(nóng)場、公園、道路、車站、軍用設(shè)施等。如果政府要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展時，只要理由證據(jù)充分是可以強(qiáng)制收買私有土地的，土地價格按當(dāng)時市場價格計算。

美國征地程序為：首先，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實地調(diào)查、匯總，向負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)提交審核報告；其次，高級審核員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的審核報告中的補(bǔ)償價格；最后，由征地機(jī)構(gòu)向土地所有者報價若價格不合則進(jìn)行談判，直至采取強(qiáng)制征用。

美國土地征用補(bǔ)償是賠償土地所有者的公平市場價格，這種補(bǔ)償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價值，而且補(bǔ)償了其可能預(yù)期的未來價值，同時對由于征地給鄰近土地造成的損失也進(jìn)行了補(bǔ)償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會福利設(shè)施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個環(huán)節(jié)：申請征地，登記土地以及建筑物，達(dá)成征購協(xié)議，由征用委員會進(jìn)行裁定，讓地裁定，六是征用終結(jié)。日本的土地征用補(bǔ)償主要分為五種：第一，征用損失補(bǔ)償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財產(chǎn)的市場價格給予賠償；第二，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補(bǔ)償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進(jìn)行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權(quán)利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業(yè)時發(fā)生的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；第五，事業(yè)損失賠償，即是對在建設(shè)過程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成的損失，進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，提供學(xué)習(xí)機(jī)會和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。

二、國外征地制度的主要特點

以上所選幾個國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家的主要代表，這兩個國家的土地征用制度經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認(rèn)識國外征地制度在保護(hù)被征地方權(quán)益方面的一些主要特點。

（一）清晰的土地產(chǎn)權(quán)

西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都以土地私有制為主，土地屬于個人所有，土地產(chǎn)權(quán)安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時國家的法律也強(qiáng)調(diào)對個人財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，例如法國的《人權(quán)宣言》指出，“財產(chǎn)權(quán)是不可侵犯的神圣權(quán)利”；美國聯(lián)邦憲法也規(guī)定，“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”，在征用土地的時候，政府必須要尊重個人的財產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，在清晰的產(chǎn)權(quán)安排下，一方面政府可以運用市場規(guī)律較為順利的實施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個國家的經(jīng)驗來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴(yán)格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認(rèn)征用的土地是否適用《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā罚_認(rèn)適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項目是一個令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細(xì)規(guī)定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規(guī)定來保證土地征用公共利益的實現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家在界定征地范圍時，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴(yán)格的限制，這是防止征地權(quán)濫用、行政權(quán)力侵犯個人權(quán)利的有效保證。

（三）科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用制度是一種強(qiáng)制性的制度，它給原土地所有人造成了事實上的損害，這是公權(quán)對私權(quán)的侵害，必須進(jìn)行補(bǔ)償，任何國家都規(guī)定了補(bǔ)償制度。而能否科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，是一個國家或地區(qū)征地制度發(fā)展完善與否的重要體現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時大多按公平市場價格定價，即是以被征土地征用時在公開市場上能得到的公平市場價格為計算依據(jù)，它可使買賣雙方都愿意接受。在認(rèn)定征地補(bǔ)償內(nèi)容時，或遵循完全補(bǔ)償原則，或遵循不完全補(bǔ)償原則，或遵循相當(dāng)補(bǔ)償原則。一般情況下，本著法律對財產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障，對特別的財產(chǎn)征用侵害給予完全補(bǔ)償，對特殊情況可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。從各國的發(fā)展趨勢來看，土地征用補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補(bǔ)償，而這種合理、充分、完全的補(bǔ)償是保護(hù)被征地主體利益的關(guān)鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準(zhǔn)、征地公告等環(huán)節(jié)，被征地人參與征地過程的程序、發(fā)生爭議時申訴和仲裁的程序，以及如何進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)某绦颉１M管各國征地程序的側(cè)重點不同，但都強(qiáng)調(diào)整個征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時在這一過程中強(qiáng)調(diào)公眾參與、過程公開，因此在公眾的監(jiān)督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護(hù)。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)：土地產(chǎn)權(quán)的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標(biāo)準(zhǔn)的市場定價和補(bǔ)償范圍的較為寬泛，體現(xiàn)公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關(guān)鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導(dǎo)思想在于對個人財產(chǎn)權(quán)的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護(hù)了被征地主體土地權(quán)益，又保證了土地征用的權(quán)威性和公平性。而我國現(xiàn)行的土地征用制度存在土地產(chǎn)權(quán)不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補(bǔ)償范圍小標(biāo)準(zhǔn)低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產(chǎn)生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經(jīng)驗，一方面減少土地產(chǎn)權(quán)的層級和中間環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內(nèi)整合土地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行適度的土地私有化改革，強(qiáng)化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步將其物權(quán)化，明確土地征用中農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，在土地產(chǎn)權(quán)制度安排上為農(nóng)民有效保護(hù)自己的土地權(quán)益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結(jié)構(gòu)，還能有效地解決因為產(chǎn)權(quán)不明造成的征地糾紛，更好地保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強(qiáng)對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規(guī)定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并予以補(bǔ)償”。但是法律卻沒有對于哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應(yīng)進(jìn)行完善我們可以借鑒日本、韓國的經(jīng)驗，對“公共利益”運用列舉兼概括方法進(jìn)行法律界定，明確哪些項目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規(guī)范征地補(bǔ)償程序。法律應(yīng)保護(hù)被征地者的知情權(quán)、參與權(quán)以及上訴權(quán)等。對于知情權(quán)，只有為公益事業(yè)的目的，政府才有權(quán)征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關(guān)人員。對于參與權(quán)，征地過程中，對于地價評估由獨立第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估，或者由相關(guān)法律規(guī)定按征地時市場價計算，對于評估價不滿的被征地人也可以提交自己的評估報告，由法院進(jìn)行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機(jī)制，提高土地征用過程中農(nóng)民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴(kuò)張征地范圍的沖動。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化改革

目前施行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與市場無關(guān)的政策性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅完全偏離了土地的經(jīng)濟(jì)價值和農(nóng)民預(yù)期，也造成了人為的不公平和不穩(wěn)定因素。這就需要我們借鑒發(fā)達(dá)國家比較完善的征地補(bǔ)償制度，進(jìn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場化改革。

另外，我們還應(yīng)要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應(yīng)該站在被征地農(nóng)民的立場給予市價補(bǔ)償，并且擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，最大限度的保證農(nóng)民失地后生活水平不會下降，這是關(guān)系到社會公平的一個問題；對于經(jīng)營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權(quán)濫用的現(xiàn)象，壓縮了地方政府“土地財政”現(xiàn)象的空間，既保證了農(nóng)民利益，又維護(hù)了社會穩(wěn)定。

（四）建立獨立、專業(yè)的土地仲裁糾紛機(jī)構(gòu)

針對補(bǔ)償糾紛問題，世界上許多國家和地區(qū)，除了土地政策、咨詢、執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立意外，還會專門設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)來裁決征地主體與土地所有權(quán)人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實施條例》中，如果對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上的地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成則由批準(zhǔn)征用土地的政府進(jìn)行裁決。同時征地補(bǔ)償、安置爭議不對征用土地方案的實施有任何影響。可見，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補(bǔ)償糾紛的裁判員，缺少一個裁決爭議、矯正雙方行為的專門機(jī)構(gòu)。因此，我國也應(yīng)將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨立、專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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篇（6）

一、現(xiàn)行土地征用制度的缺陷分析

土地征用權(quán)是國家行使的地權(quán)之一（沈守愚，2002），它的基本含義是：國家統(tǒng)治者，在不需要所有者同意的情況下，將土地用于公共目的之用的權(quán)力。一般地說，是指國家出于公共利益的需要，依法強(qiáng)制取得他人的土地并給予補(bǔ)償?shù)男袨椤．?dāng)前，我國土地征用制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、征地范圍過寬。征地范圍過寬是我國現(xiàn)行制度安排的必然結(jié)果。公共利益作為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以公共利益為目的，是世界各國對國家行使財產(chǎn)征用權(quán)進(jìn)行法律限制的通行做法。我國《憲法》第十條，《土地管理法》第二條都明確規(guī)定，國家為公共利益的需要，可依法對土地實行征用。但與國外成熟做法不同的是，我國《憲法》和相關(guān)法律都未對公共利益作出明確的界定，即《憲法》授予了國家土地征用的權(quán)力，卻未對這種權(quán)力的行使做出具體的限制；對公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力。另一方面，根據(jù)《土地管理法》第四十三條的規(guī)定，只有國有土地使用權(quán)才能上市流轉(zhuǎn)，而征用權(quán)的行使是集體土地變?yōu)閲械奈ㄒ煌緩剑划?dāng)建設(shè)用地需求上升，非公益性經(jīng)營項目建設(shè)需占用集體土地，土地征用成為目前唯一可行的制度安排。由是制度供給的不足，直接導(dǎo)致了征用權(quán)的濫用。但與存在的問題相對應(yīng)的是，公共利益作為一種價值判斷，是與一個社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、意識形態(tài)等因素的變遷相關(guān)聯(lián)的，因而體現(xiàn)出動態(tài)的特性；如何合理地界定公共利益范圍，如何協(xié)調(diào)征用限制與土地供給的矛盾，如何認(rèn)識公益目的性與規(guī)劃間的關(guān)系都是必須解決的問題。

2、征用補(bǔ)償不盡合理。在土地征用的過程中，特定個人為了社會公共利益做出了特別犧牲，對他們給予公平的補(bǔ)償體現(xiàn)了政府對公民財產(chǎn)權(quán)利的保障，符合公平與正義的原則；因而，與公共利益相對應(yīng)，對財產(chǎn)被征用者進(jìn)行合理的補(bǔ)償是對政府征用權(quán)構(gòu)成限制的另一要件。我國目前征用中的糾紛則主要體現(xiàn)在這一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我國《憲法》授予政府征用權(quán)，但對補(bǔ)償未做任何規(guī)定，從根本上導(dǎo)致公民現(xiàn)有土地權(quán)利保障不足。第二，補(bǔ)償費用分配問題。現(xiàn)在我國的征地補(bǔ)償中土地補(bǔ)償占大頭，由集體統(tǒng)一支配；其它補(bǔ)償及勞動力安置費用占小頭，歸農(nóng)民個人。但由于集體土地所有權(quán)的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性，對土地補(bǔ)償費的使用也缺乏規(guī)范，結(jié)果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截流，不當(dāng)?shù)氖褂糜滞o農(nóng)民造成更大的損失。

3、征用過程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但事實上，集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農(nóng)戶；農(nóng)戶不參與征地補(bǔ)償談判，有權(quán)去談補(bǔ)償條件的只是集體，而實際上的集體常常不過是三幾個鄉(xiāng)村權(quán)力人物；能不能完成征地任務(wù)，是鄉(xiāng)村權(quán)力人物能不能繼續(xù)居于權(quán)力位置的條件。

4、城鄉(xiāng)差別對待問題。在我國，根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，財產(chǎn)征用的標(biāo)的僅為“集體土地”，雖然在理論上意味著征用權(quán)受到嚴(yán)格限制，實際上卻造成法律規(guī)范與社會現(xiàn)實脫節(jié)，不利于防止政府過度干預(yù)。目前，建設(shè)用地占用城市國有土地使用權(quán)，雖然在本質(zhì)上也是借助國家行政權(quán)力對公民土地財產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制取得，但并未歸入征用范疇，而是由拆遷法加以調(diào)整。

二、中國土地征用制度改革的途徑

根據(jù)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和各個國家的實踐，對于土地征用在中國存在的正當(dāng)性顯然沒有太大的爭議。問題的關(guān)鍵在于如何改革現(xiàn)有的土地征用制度。改革的總目標(biāo)就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權(quán)益，又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，并參考市場經(jīng)濟(jì)國家土地征用的經(jīng)驗，中國土地征用制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則：

第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與其他財產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護(hù)，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人應(yīng)當(dāng)擁有對于政府征用其所有的土地和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利，而且在土地被征用時應(yīng)當(dāng)以市場價格為基礎(chǔ)得到公平的補(bǔ)償。現(xiàn)有的土地征用制度完全排除了被征地者對征地提出異議的權(quán)利，加上不按市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，這樣實際上使得地方政府在征用土地時幾乎不受約束。土地管理法中所規(guī)定的征地審批權(quán)限，在實際執(zhí)行過程中也往往會被地方政府以化整為零的方式來予以規(guī)避。

第二，應(yīng)當(dāng)制定專門的土地征用法，對于土地征用的程序和土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。這項法律既要保證國家征用土地的公權(quán)力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。在這項法律中，應(yīng)當(dāng)對于征地過程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細(xì)致的規(guī)定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亞的《土地取得法》中的相關(guān)規(guī)定可以作為很好的參考。

第三，要明確規(guī)定土地征用的目的以及土地產(chǎn)權(quán)人和公眾對于征地具有提出異議的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)以法律的形式對于土地征用的公共利益的含義予以明確的規(guī)定。這不僅是指應(yīng)明確列出具有公共使用性質(zhì)的狹義的公共利益用地，而且也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府在必要的情況下為了改善社會，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境福利有權(quán)征用土地及其相關(guān)的條件。

篇（7）

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位主要表現(xiàn)在四方面：直接提供農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)原材料的產(chǎn)品貢獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)向非農(nóng)的要素貢獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)人口為工業(yè)消費品做市場貢獻(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品出口為工業(yè)化提供外匯貢獻(xiàn)。我們從工業(yè)化進(jìn)程來分析農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的變化。在工業(yè)化初級階段，工業(yè)發(fā)展較弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位主要體現(xiàn)為產(chǎn)品貢獻(xiàn)；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化需要越來越多的經(jīng)濟(jì)資源，農(nóng)業(yè)的要素貢獻(xiàn)逐漸增加，更多資金、勞動力、土地轉(zhuǎn)移至工業(yè)行業(yè)；同時農(nóng)產(chǎn)品還會出口提供外匯貢獻(xiàn)。在工業(yè)化中級階段，工業(yè)發(fā)展對農(nóng)業(yè)的要素依賴減弱，但過多的工業(yè)消費品需要較大的消費市場，因此市場貢獻(xiàn)是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的主要表現(xiàn)形式。在工業(yè)化高級階段，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，其內(nèi)部可以提供生產(chǎn)要素、市場，但是糧食、工業(yè)原料的需求較大，產(chǎn)品貢獻(xiàn)再次成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的主要表現(xiàn)形式。綜上所述，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于工業(yè)化中級階段，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給出現(xiàn)過剩現(xiàn)象，城鎮(zhèn)市場處于飽和狀態(tài)，而更大的需求市場是農(nóng)村。因此，我們應(yīng)想方設(shè)法提高農(nóng)業(yè)的市場貢獻(xiàn)，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，加快國民經(jīng)濟(jì)的增長。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位是必要的，大力開發(fā)農(nóng)村市場，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民購買力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要決定因素，這也是國家相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整的首要考慮因素。

篇（8）

土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關(guān)涉到社會的安寧和發(fā)展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關(guān)。在當(dāng)下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區(qū)迅速擴(kuò)張，以及各地掀起了建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的熱潮，農(nóng)民的土地被大量征用，出現(xiàn)了大量的種地?zé)o土地、進(jìn)城無工作、拆遷無家園、“非農(nóng)”無保障、告狀無門路的“五無農(nóng)民”群體[1]。從而引發(fā)了大量和上訪事件。一組國土資源部統(tǒng)計數(shù)字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補(bǔ)償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償問題是導(dǎo)致政府和農(nóng)民關(guān)系緊張的關(guān)鍵問題。這一問題不僅關(guān)涉到政府的公信力以及農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，而且也關(guān)系到我國社會主義和諧社會的建設(shè)。黨的十六屆四中全會指出“要適應(yīng)我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設(shè)擺在重要位置”。但是農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠硎沟霉怖婧退饺死嫖茨艿玫接行У膮f(xié)調(diào)，農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)未能得到有效保障。因此農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)牟缓侠沓蔀樽璧K農(nóng)村和諧社會實現(xiàn)的一大障礙。

一、征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和補(bǔ)償原則

所謂農(nóng)地征用補(bǔ)償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人補(bǔ)償后，強(qiáng)制性的變更農(nóng)村土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而征收是指所有權(quán)的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內(nèi)涵既包括所有權(quán)也包括使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權(quán)益，而且是對人賴以生存和發(fā)展的最重要的財產(chǎn)權(quán)的克減。那么實現(xiàn)公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強(qiáng)調(diào)“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的權(quán)利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強(qiáng)調(diào)財產(chǎn)義務(wù)性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產(chǎn)權(quán)予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會利益的權(quán)衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補(bǔ)償。圍繞土地征用補(bǔ)償問題，形成了眾多的學(xué)說，通過分析這些學(xué)說，可以把握征地補(bǔ)償合理性的依據(jù)。

（一）農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)

1、既得權(quán)說。此說以自然法思想作為基礎(chǔ)認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)是人民的天賦人權(quán)，是合法取得的既得權(quán)，因此應(yīng)該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經(jīng)濟(jì)上的特別損失，也應(yīng)當(dāng)基于公平的原則給予補(bǔ)償。

2、恩惠說。此說強(qiáng)調(diào)絕對的國家權(quán)力，認(rèn)為土地征用權(quán)是國家與生俱來的權(quán)力，主張公益至上和法律萬能。此說認(rèn)為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認(rèn)國家對私人有提供補(bǔ)償?shù)谋匾仪址競€人權(quán)利給予補(bǔ)償那完全是出于國家的恩惠。

3社會職務(wù)說。此說摒棄了權(quán)利天賦的觀念，認(rèn)為國家為了使個人盡其社會一份子的責(zé)任，首先應(yīng)該承認(rèn)個人的權(quán)利，這是實現(xiàn)社會職務(wù)的手段，因為權(quán)利的本質(zhì)具有義務(wù)性，人民的財產(chǎn)被征用后，國家酌量給予補(bǔ)償，才能使得社會職務(wù)得以繼續(xù)履行。

4、社會協(xié)作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認(rèn)為社會作為一整體系統(tǒng)，其存在和運轉(zhuǎn)依賴社會成員的相互協(xié)作，因此社會成員為保證社會的存在和發(fā)展只能犧牲部分權(quán)利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發(fā)展，對其利益所受損失和損害給予救濟(jì)。

5、公共負(fù)擔(dān)說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當(dāng)一部分人或個別人因為國家行為而承擔(dān)的義務(wù)超出其因該承擔(dān)的份額時，國家就應(yīng)該基于平等原則，將其平均分擔(dān)給社會全體，實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的平衡。

6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認(rèn)為國家的合法征地行為對人民權(quán)益所造成的損失與國家課以人民的一般的負(fù)擔(dān)不同，它是使無義務(wù)的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由社會全體人民共同分擔(dān)，給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神，實現(xiàn)私人利益與公共利益的協(xié)調(diào)。[4]

上述第一種以及第二種學(xué)說，前者強(qiáng)調(diào)權(quán)利的絕對保障而后者強(qiáng)調(diào)絕對的國家權(quán)力，在當(dāng)下都無法得到社會一般觀念的認(rèn)同，因此均被摒棄。社會職務(wù)說、社會協(xié)作說以及公共負(fù)擔(dān)說都從一個側(cè)面反映了征用補(bǔ)償?shù)暮侠硇裕嵌伎梢员惶貏e犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當(dāng)下的主流學(xué)說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當(dāng)今社會財產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)被視為一項重要的憲法原則。財產(chǎn)權(quán)雖然有社會義務(wù)性但是也應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。一般情況下，對于法律明文規(guī)定的公法上的義務(wù)，財產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因為承擔(dān)該義務(wù)所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權(quán)利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產(chǎn)因為征用而遭受的損失。這對于權(quán)利人來說無疑是一種十分不確定的社會風(fēng)險。針對此種少數(shù)人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補(bǔ)償是違反平等原則的，因此補(bǔ)償義務(wù)得以確立。補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實現(xiàn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。征用必須建立在補(bǔ)償基礎(chǔ)上也為世界各國的憲法所明文規(guī)定。1789年法國的《人權(quán)宣言》就已經(jīng)規(guī)定“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償不得征用私有財產(chǎn)供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征用補(bǔ)償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補(bǔ)償各國法律規(guī)定得并不一致。有的國家采用完全補(bǔ)償原則，有的則采用不完全補(bǔ)償原則，還有的國家采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。

（二）征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t

1、完全補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應(yīng)由公眾受益人負(fù)完全補(bǔ)償責(zé)任才符合平等原則的精神。而且確保權(quán)利人不因土地征用而處于財產(chǎn)狀況惡化的狀態(tài)，也是憲法保障財產(chǎn)權(quán)的宗旨所在。從生存權(quán)的保障來看，土地作為人民尤其是農(nóng)民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補(bǔ)償不應(yīng)該僅僅限于征用的客體，而且還應(yīng)包括與該客體直接或間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益。

2、不完全補(bǔ)償原則。該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償僅僅限于財產(chǎn)上的損失，對于精神上的損失，應(yīng)該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務(wù)。

3、相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對的、活動的，因此征地補(bǔ)償應(yīng)斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結(jié)合社會的現(xiàn)實，選擇采用完全補(bǔ)償原則或者不完全補(bǔ)償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產(chǎn)的征用損害，應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償，但是特殊情況下，可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。[5]

目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則。這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價格，而只是一種生活補(bǔ)貼性的補(bǔ)償，而在現(xiàn)實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農(nóng)地并不享有所有權(quán)，征地后一般對農(nóng)地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費與市地批租價之間的巨大利益據(jù)為己有，無疑是對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的剝奪。在當(dāng)下國家的價值取向正開始轉(zhuǎn)變，2004年的憲法修正案明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，“公民個人的私有財產(chǎn)不可侵犯”。在注重人權(quán)保障的國家價值觀下，個人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)決定國家權(quán)力，個人是一個目的性存在，個人權(quán)利的保障應(yīng)該是社會的最高價值。對于失地農(nóng)民來說，土地關(guān)系到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，因此對于土地征用制度，我們應(yīng)該從人權(quán)保障的角度進(jìn)行重新審視，探究當(dāng)前農(nóng)民和政府關(guān)系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴(yán)格保護(hù)土地資源的規(guī)定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發(fā)，我國立法機(jī)關(guān)在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴(yán)格的土地征用審批制度。但是嚴(yán)格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市發(fā)展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉(zhuǎn)市場化。征地補(bǔ)償工作中存在的一系列問題折射出現(xiàn)行征地補(bǔ)償法律制度的不完善。

（一）征地補(bǔ)償未區(qū)分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現(xiàn)代國家，對公民財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規(guī)定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環(huán)境國家，公共行政的目的是維護(hù)和促進(jìn)公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的基礎(chǔ)。”[6]我國憲法第10條也規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規(guī)定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據(jù)《土地管理法實施條例》“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。”可見政府將公益性征地和非公益性建設(shè)用地都納入統(tǒng)一的征地工作中，均按照統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補(bǔ)償規(guī)定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農(nóng)地有很大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，土地轉(zhuǎn)手間可以增值10多倍。據(jù)統(tǒng)計，2002年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償規(guī)定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發(fā)展權(quán)的價格。土地發(fā)展權(quán)的收益本來應(yīng)該歸農(nóng)民所有，現(xiàn)在的現(xiàn)實卻是政府僅靠征地權(quán)就將征地補(bǔ)償費與市地批租價之間的巨大利益據(jù)為己有，不僅是對農(nóng)民合法權(quán)益的剝奪，而且激發(fā)了政府征地的內(nèi)在沖動。據(jù)統(tǒng)計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經(jīng)濟(jì)的征地方式和市場經(jīng)濟(jì)的賣地方式從農(nóng)民手中拿走的土地出讓和補(bǔ)償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農(nóng)民買單”。[7]因此，公益性征地因其關(guān)乎公共福祉而不考慮土地發(fā)展權(quán)的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農(nóng)民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補(bǔ)償未區(qū)分公益性征地和非公益性征地是我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

1、按土地原用途給予補(bǔ)償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區(qū)的土地，由于具備發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區(qū)位不同可以產(chǎn)生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權(quán)利人投資形成的，所里理應(yīng)在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現(xiàn)行法律規(guī)定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。作為被征地農(nóng)民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

按照年產(chǎn)值的倍數(shù)計算補(bǔ)償數(shù)額雖然簡便易行，但是在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)，而同農(nóng)業(yè)用地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性程度并不明顯，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資情況下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實價值。尤其值得注意的是當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品價格普遍偏低，以土地的年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民得到的補(bǔ)償僅僅也就幾萬元，無法保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。

3、確立征地補(bǔ)償?shù)淖罡哐a(bǔ)償限額不合理

我國《土地管理法》47條規(guī)定“征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征用耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”根據(jù)2006年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障為原則。因此，在征地補(bǔ)償中設(shè)定一個征地補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益，但是設(shè)定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當(dāng)前我國農(nóng)村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農(nóng)民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規(guī)定一個補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~，很有可能使得失地農(nóng)民生活無保障，所以這一規(guī)定是不合理的。

（三）征地補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償分配不合理

1、征地補(bǔ)償方式單一

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主。對于安置補(bǔ)助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢⒏黜椯M用一次性的支付給農(nóng)民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現(xiàn)實的情況卻是當(dāng)前農(nóng)民的市場意識還比較差，除少數(shù)農(nóng)民將所得土地補(bǔ)償費用于長遠(yuǎn)投資外，大多數(shù)的農(nóng)民得到補(bǔ)償費后，用來建設(shè)房屋等，因此本來就不多的補(bǔ)償費，很快就被花光，進(jìn)而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農(nóng)民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補(bǔ)償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現(xiàn)實，不利于社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補(bǔ)償方式。

2、補(bǔ)償分配不合理

根據(jù)《土地管理法實施條例》26條“土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”但是制度取消后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在很多地方已經(jīng)不復(fù)存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的安置補(bǔ)助費，缺乏有效的監(jiān)督控制。而且從目前中國農(nóng)村基層組織體制看，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。作為農(nóng)民集體代表的農(nóng)村權(quán)勢階層受自身利益的驅(qū)動，又往往有著與農(nóng)民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴(kuò)大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補(bǔ)償費比例過大，而且留存在村集體的征地補(bǔ)償費使用和管理缺乏有效的監(jiān)督。而土地收益中的主要成分是土地補(bǔ)償費，至少應(yīng)當(dāng)占到土地收益總額的70%以上，土地補(bǔ)償費歸集體所有以后由于集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，因此對于土地補(bǔ)償費農(nóng)民僅能得到5%-10%。

（四）征地補(bǔ)償法律程序不完善

在我國這樣一個缺乏法治傳統(tǒng)的國度，數(shù)千年的人治傳統(tǒng)已經(jīng)深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠(yuǎn)都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務(wù)而沒有所謂的權(quán)利，因此在這樣一個缺乏權(quán)利意識的社會，法律權(quán)威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標(biāo)的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標(biāo)的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現(xiàn)其現(xiàn)實意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權(quán)力運作方面卻未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、程序性法律規(guī)范本身有漏洞

許多征地法律法規(guī)僅僅有原則性的規(guī)定，缺乏操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府濫用自由裁量權(quán)打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規(guī)定，如果對征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)裁量。但是對裁量的程序和標(biāo)準(zhǔn)未做出具體的規(guī)定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規(guī)定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規(guī)定。總之，關(guān)于土地的法律規(guī)范本身存在許多的漏洞和不足，需要進(jìn)一步完善。

2、農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障，缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制

現(xiàn)行法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后公告農(nóng)民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》賦予了被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償方案有提出不同意見和要求聽證的權(quán)利，對農(nóng)民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)修訂，并在報同級人民政府批準(zhǔn)的時候附上相關(guān)意見和聽證筆錄。但是程序規(guī)范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章。

在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農(nóng)民的權(quán)益卻與程序密切相關(guān)。對于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭議的處理由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。而且實踐中法院基于自身在權(quán)力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農(nóng)民的訴訟權(quán)得不到保障，更使得政府肆無忌憚。

三、實現(xiàn)我國農(nóng)地征用補(bǔ)償法律制度完善之路

（一）實現(xiàn)“非公益性用地”市場化

通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規(guī)定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序。因此，應(yīng)該取消政府非公益性用地的審批權(quán)，實現(xiàn)非公益性用地市場化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認(rèn)為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規(guī)則和結(jié)構(gòu)更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權(quán)力對土地資源進(jìn)行嚴(yán)格控制的做法，往往不能實現(xiàn)其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權(quán)力謀私利。因此，雖然市場調(diào)節(jié)土地資源存在諸多的缺陷，市場調(diào)節(jié)也可能出現(xiàn)失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調(diào)節(jié)不好的問題，政府未必解決得好，甚至?xí)咽虑樘幚淼酶狻?/p>

為了保證以憲法為基礎(chǔ)的法制秩序的統(tǒng)一，也為了實現(xiàn)社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應(yīng)該取消非公益性用地的審批權(quán)，實現(xiàn)非公益性用地市場化。土地權(quán)利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達(dá)成協(xié)議后經(jīng)政府土地管理部門確認(rèn)后即發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。由于農(nóng)民在信息方面處于劣勢，所以政府應(yīng)建立土地價格的信息公布機(jī)制，克服單純依靠市場調(diào)節(jié)所帶來的弊端。

因此，實現(xiàn)非公益性用地市場化，可以實現(xiàn)法制的統(tǒng)一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權(quán)力的合法運行。

（二）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實行完全補(bǔ)償原則

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下包括土地在內(nèi)的一切生產(chǎn)要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農(nóng)民的生活水平在當(dāng)時是提高了而非下降了。征地所帶來的風(fēng)險沒有分散給農(nóng)民個人家庭。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，失地農(nóng)民必須考慮就業(yè)問題。但是由于農(nóng)民缺乏生存技能，因此失地農(nóng)民的再就業(yè)非常困難。而且在當(dāng)下，農(nóng)村沒有建立起完善的社會保障機(jī)制，對于農(nóng)民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業(yè)崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發(fā)展方式，失去生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ)[11]。因此失去土地不僅意味著失業(yè)，而且意味著生計沒有保障。所以征地補(bǔ)償必須著眼于農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，采取完全補(bǔ)償原則。

基于完全補(bǔ)償原則，在具體的制度設(shè)計時，應(yīng)該細(xì)化補(bǔ)償項目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。可以借鑒國外關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋丶捌涓街锏闹苯訐p失，因征地而發(fā)生的可預(yù)期利益的損失，殘余地分割損害，征用發(fā)生的必要費用損失等。另外，基于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障的考慮，被征地農(nóng)民的社會保障費用，應(yīng)該納入征地補(bǔ)償安置費的范圍。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于相關(guān)問題的研究，我國的土地征用完全補(bǔ)償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經(jīng)濟(jì)引起的損害連帶補(bǔ)償價格+土地發(fā)展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎(chǔ)，地價=地租/資本化率=[農(nóng)地級差地租Ⅰ+農(nóng)地級差地租Ⅱ+絕對地租（農(nóng)用）+壟斷地租（農(nóng)用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償分配機(jī)制

首先，要改變單一的補(bǔ)償方式，以金錢補(bǔ)償為主，多種補(bǔ)償方式并存。目前我國征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮橐淮涡缘慕疱X貨幣補(bǔ)償。但是土地是農(nóng)民的生存之本，失地農(nóng)民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補(bǔ)償費難以維持其長久的生存，加上我國農(nóng)村社會保障制度不完善，無疑使失地農(nóng)民的生活陷入絕境。因此我應(yīng)該借鑒國外的做法實現(xiàn)，補(bǔ)償方式多樣化。日本的征地補(bǔ)償方式除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補(bǔ)償）。德國的土地征用補(bǔ)償方式除金錢補(bǔ)償外，還有代償?shù)氐难a(bǔ)償，代償權(quán)利的補(bǔ)償?shù)鹊取Ｎ覈恼鞯匮a(bǔ)償方式，應(yīng)該在借鑒外國有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體實踐經(jīng)驗，例如咸嘉“三集中、三統(tǒng)一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補(bǔ)償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補(bǔ)償分配方式。由于我國的征地補(bǔ)償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補(bǔ)償費根據(jù)法律規(guī)定歸屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但是在當(dāng)下村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農(nóng)民的利益。甚至犧牲農(nóng)民的利益換取政治資本或者牟取個人私利。現(xiàn)行補(bǔ)償金發(fā)放環(huán)節(jié)過多，時限不明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)民缺乏統(tǒng)一的可操作的分配方法。“在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，集體宣布的土地補(bǔ)償金額為每畝600～40000元，但絕大多數(shù)宣布的土地補(bǔ)償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補(bǔ)償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發(fā)生。”2004年1月18日《中國建設(shè)報》報道有關(guān)資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標(biāo)準(zhǔn)的最低限，有的甚至低于法定標(biāo)準(zhǔn)；在土地轉(zhuǎn)變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農(nóng)民手里的不足10%。因此為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，必須健全征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞剑瑢⑼恋匮a(bǔ)償費直接發(fā)放個農(nóng)民個人，并完善征地補(bǔ)償費用的監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）完善征地補(bǔ)償法律程序，保障農(nóng)民的程序性權(quán)利

在法治條件下，對于公民財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當(dāng)程序。美國憲法第5條修正案規(guī)定，“沒有正當(dāng)程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；沒有公平的補(bǔ)償不得征用私有財產(chǎn)供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權(quán)力的恣意，使公權(quán)力在法律預(yù)設(shè)的軌道上運行，同時法律程序的設(shè)計可以使財產(chǎn)權(quán)利人預(yù)知公權(quán)力的運行模式，從而監(jiān)督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權(quán)益。

通過本文第二部分的分析我們知道，農(nóng)民的程序性權(quán)利無保障。在補(bǔ)償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規(guī)定》等等的程序性規(guī)定本身僅僅屬于部門規(guī)章，所以程序規(guī)范的法律約束力不足。例如法律雖然規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)聽證的事項，當(dāng)事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當(dāng)事人實體權(quán)利損害給予任何的救濟(jì)途徑和規(guī)則原則。對于農(nóng)村征用補(bǔ)償爭議的處理由縣級以上政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復(fù)議，且復(fù)議為終局裁決。這樣一來，農(nóng)民在自身權(quán)益受損時，如果得不到行政救濟(jì)，也就失去了司法救濟(jì)的途徑。所以必須完善我國的征地補(bǔ)償法律程序，明確違法征地補(bǔ)償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農(nóng)民對此可以提起行政訴訟。對于農(nóng)民的，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》54條的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結(jié)

在當(dāng)代，傳統(tǒng)的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經(jīng)被“最好的政府、最大的服務(wù)”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現(xiàn)社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，這是實現(xiàn)正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認(rèn)可。我國憲法也規(guī)定國家為了公共利益的需要可以對土地進(jìn)行征收、征用并給予補(bǔ)償。但是相關(guān)的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規(guī)定具體化，因此在土地征用的過程中，出現(xiàn)了政府公權(quán)力的異化，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補(bǔ)償，以實現(xiàn)土地征用目的的合理性。同時，政府征地補(bǔ)償必須履行法律規(guī)定的正當(dāng)程序，實現(xiàn)征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補(bǔ)償引起矛盾沖突，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，法律必須規(guī)定救濟(jì)機(jī)制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現(xiàn)救濟(jì)無門而引發(fā)集體暴力事件。建立在完善的征地補(bǔ)償法律規(guī)范基礎(chǔ)上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，1-2頁。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，324頁。

[7]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，193頁。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學(xué)》，高等教育出版社2005年版，173頁。

[10]轉(zhuǎn)引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，145頁。

[11]廖小軍：《中國失地農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，16頁。

[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設(shè)計》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，231頁。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補(bǔ)償》，《法律科學(xué)》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版

[6]於忠祥、李學(xué)明、朱林：《論農(nóng)地征用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與失地農(nóng)民的安置》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題》，2004年（12）。

篇（9）

另一類則完全不同。比如近幾年披露出的棱光（《財經(jīng)》雜志曾披露此事）、活力28、猴王等都是因為其大股東把公司當(dāng)成“提款機(jī)”，致使公司背上了沉重的負(fù)擔(dān)，結(jié)果出現(xiàn)資不抵債局面。特別是棱光，今年更淪為ST一族，基本上已被大股東“掏空”了。如果棱光未來重組失敗扭虧無望，淪為PT一族，進(jìn)而退出市場，這種風(fēng)險該不該由全體股東（包括中小投資人）共同承擔(dān)呢？誰會心平氣和地承擔(dān)這種風(fēng)險？

在股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、大股東行為得不到約束的時代形成的“歷史遺留問題”，不應(yīng)是一個“退”字就解決掉的，因為倒霉的還是中小投資人，造成了更大的不公平。如果退出機(jī)制實際達(dá)到的是這種效果，那還是緩行為妙。

----北京 王星

為何不廢止土地征用制度？

----讀了《財經(jīng)》2000年6月號“失去土地”一文，有些感想。

在我看來，“土地?fù)Q皮鞋”不一定就不對，在關(guān)注“為此支付的土地代價”時，我們應(yīng)該看土地的價值是否得到了最大的釋放。真正應(yīng)該關(guān)注的倒是一整套土地批租的評估、拍賣、審計、監(jiān)督機(jī)制，以及土地征用制度和嚴(yán)格的利益懲罰機(jī)制的建立。可以考慮建立類似于英美和香港實行的土地基金制度，明確土地全部歸國家所有，廢除土地征用制度，任何自然人、法人可以通過競拍向國家購買土地的使用權(quán)。在拍賣之前，由社會中介對競拍者的土地利用方案進(jìn)行評估。拍賣土地使用權(quán)的收入上繳國庫，對相關(guān)利益群體進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。這樣，既可以避免土地流失，又能夠最大限度地節(jié)省國家資源，杜絕盲目圈地占地等違法現(xiàn)象發(fā)生。

----襄樊 雷劍

反過來看“入世”

----這半年，有關(guān)WTO的利好消息紛至沓來。但我們?nèi)绱似炔患按匾M(jìn)入世貿(mào)，是否值得？

----首先，中國在作出“入世”的決定時所表現(xiàn)出的“沉不住氣”，就是一步錯棋。中國市場這塊“大蛋糕”有著巨大的市場潛力，可由于“入世”的心情過于急切，給了西方人要價的機(jī)會。結(jié)果證明吃虧的似乎是我們。“山姆大叔”在給予我們PNTR時所附加的條款就是最好的說明。美國人將PNTR視為給中國人的恩惠，得到的同時必須付出代價。對此，我們所能做的不過是外交辭令式的譴責(zé)。

篇（10）

中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

前言

對于農(nóng)民來說，土地就是他們的全部，失去土地就失去了一切。要根本解決被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)保障問題，必須從土地本身入手，從保障農(nóng)民的土地所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、以及經(jīng)營權(quán)等方面深入研究，深化改革。必須依據(jù)基本原理，解決土地價值增值收益分配問題。

一、我國現(xiàn)行征地制度的缺陷

觀點認(rèn)為，所有制問題是生產(chǎn)關(guān)系的根本問題，與所有制相關(guān)的主要是所有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)等問題。其中所有權(quán)是核心，其它權(quán)利行使都會受到所有權(quán)的制約。我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，實施了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。國家在保持重要生產(chǎn)資料所有權(quán)的同時，可依據(jù)法律對生產(chǎn)資料使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買賣。國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的規(guī)定就體現(xiàn)了這一原理。

但是，在農(nóng)村集體所有制土地征用過程中，這一原理卻遭到摒棄。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條卻規(guī)定， 任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。國家及地方政府可以憑借自己掌握的權(quán)力，變集體所有制土地為國有土地。因改變土地用途，形成的土地價值增值收益，大量裝入各級政府及開發(fā)商的腰包。地方財政很大部分變成了土地財政，一個個開發(fā)商因此獲得大量超額利潤。不少農(nóng)民因為失去土地，失去了經(jīng)濟(jì)依靠，變成了無所事事的城市居民。

事實上，現(xiàn)有土地管理的法規(guī)政策，本身就存在弊端。一是為各級政府采用強(qiáng)制力量，剝奪農(nóng)民集體所有制土地的權(quán)利提供了合法依據(jù)；二是否定了不同所有制主體之間的平等權(quán)利。從理論和實踐方面看，政府征收集體土地這個環(huán)節(jié)，也存在嚴(yán)重問題。

1、否定了不同所有制主體之間的平等權(quán)益 集體所有、國家所有和私人所有，都是平等的所有制主體，現(xiàn)行土地管理體制，保證了其它所有制主體的建設(shè)權(quán)和發(fā)展權(quán)，卻限制了農(nóng)民集體所有制主體的建設(shè)權(quán)和發(fā)展權(quán)。這一體制是國家和政府通過限制一個利益主體的合法權(quán)益，而滿足另外一個主體經(jīng)濟(jì)利益的法律歧視。

2、 “公共利益”本身就界定不清 一個村的利益可以是公共利益，一個鄉(xiāng)、一個縣、一個市的利益也可以看作是公共利益，農(nóng)村集體所有土地，可以為了任何一級的政府的“公共利益”而被剝奪。地方社會發(fā)展、文化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善是公共利益，招商引資，開發(fā)建設(shè)也可以看成是“公共利益”，任何意圖都可以看成是“公共利益”需要 [2]，對 “公共利益”的解釋變成了職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力[3]。

3、為有關(guān)管理人員權(quán)力尋租提供了便利和通道 從土地征收到出讓，再到轉(zhuǎn)讓，任何用地都必須辦理近百個手續(xù)，每道手續(xù)一道坎，道道都為權(quán)力尋租開辟了通道。

4、嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的合法權(quán)益 農(nóng)民沒有權(quán)利在屬于自己的土地上投資開發(fā)建設(shè)。而政府卻為開發(fā)商提供便利。大量的超額利潤，誘發(fā)開發(fā)商私欲膨脹，不惜鋌而走險，暴力剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)，侵害農(nóng)民的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，損害農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)利益。

5、農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益得不到持續(xù)保障 在我國，現(xiàn)行政策對農(nóng)民的征地補(bǔ)償一般是一次性貨幣補(bǔ)償，之后讓農(nóng)民自謀出路這種措施無法保證農(nóng)民的“可持續(xù)生計”問題。根據(jù)中華人民共和國國土資源部官網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前法定最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大約為24000元/畝，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)每人300元/月計算，當(dāng)前法定的征地補(bǔ)償費僅夠農(nóng)民維持不到7年的生活需要。而失地農(nóng)民由于文化水平低，缺少現(xiàn)代工業(yè)所需的勞動技能，加之生活習(xí)慣差異，很難真正融入城市社會，有些甚至走向違法犯罪，形成現(xiàn)代城市不安全隱患。

二、研究現(xiàn)狀

根據(jù)目前土地征用過程農(nóng)民權(quán)益保障研究的現(xiàn)狀來看，業(yè)內(nèi)人士主要提出了以下幾種觀點：一種觀點是改革征收制度，將符合土地利用規(guī)劃的集體非農(nóng)建設(shè)用地納入土地使用權(quán)交易市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場。用地單位與農(nóng)民集體通過談判，以市場價格達(dá)成土地使用權(quán)出讓協(xié)議，在國家土地管理部門登記備案即可。另一種觀點是改變土地增值分配格局，增加農(nóng)民的分配份額。在現(xiàn)有的土地征收制度下，即國家作為征收主體，可以因“公共利益”需要征收土地所有權(quán)，對于農(nóng)民的賠償價格要以市場價為準(zhǔn)。第三種觀點是對于征收集體土地，賠償時可以借用使用年限趨于無窮時的國有土地使用權(quán)的出讓價格代替集體土地所有權(quán)的出讓價格，從而維護(hù)農(nóng)民可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)保障對于以上觀點我認(rèn)為都有一定的局限性。

對于第一種觀點，我認(rèn)為存在一些問題。首先，對于農(nóng)民來說，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）第十條規(guī)定：加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，第十一條規(guī)定：要嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。但由于農(nóng)民缺乏法律知識，他們可能會將更多的基本農(nóng)田非法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，再進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓，進(jìn)而獲取更大的利潤。其次，就地方政府而言，土地征收是其主要財政收入，是其進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會公益建設(shè)的資金來源，地方政府不可能將這部分土地的主動權(quán)交給農(nóng)民。

國家征收土地是壟斷行為，具有強(qiáng)制性，非競爭性，既不符合市場交易原則，也不符合市場價格規(guī)律，那么第二種觀點提出的市場價到底應(yīng)該以什么為準(zhǔn)則來衡量，也難以確定，而且不具備可持續(xù)性。

第三種觀點雖然提出了土地可持續(xù)性補(bǔ)償，但無窮年限土地價格的確定，要考慮通貨膨脹以及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，難以計算。而且一次性貨幣補(bǔ)償不利于農(nóng)民的可持續(xù)生計，這中補(bǔ)償也會給國家?guī)砭揞~的資金壓力。

三、維護(hù)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的幾點建議

1、 國家征收集體土地使用權(quán)，保留農(nóng)民土地所有權(quán) 國家征收集體土地使用權(quán)，保留集體土地的所有權(quán)，保證了政府參與征收，獲取財政收入，防止農(nóng)民非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，同時農(nóng)民享有永久土地收益權(quán)。《憲法修正案》第10條第4款：“任何組織或者個人不得侵占，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”

集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可分為“首次流轉(zhuǎn)”和“再次流轉(zhuǎn)”[4]。上文所提及征地制度不完善是基于所有權(quán)的征收，如果征收過程只涉及使用權(quán)，不涉及所有權(quán)。國家按一定使用年限（70年）征收農(nóng)民土地使用權(quán)，再通過收取轉(zhuǎn)讓金，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。這樣既符合現(xiàn)有法律規(guī)定，也可以在不觸動農(nóng)民土地所有權(quán)的同時，保證農(nóng)民享有永久土地增值收益。這與小產(chǎn)權(quán)不同，開發(fā)商仍舊以買國有土地的模式進(jìn)行開發(fā)，國家仍就頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，只是國家對于買賣土地的資金應(yīng)和擁有所有權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行合理分配。

2、健全土地增值收益分配機(jī)制 集體土地流轉(zhuǎn)過程中的土地增值主要是指政府征收后的建設(shè)用地價格與征地前的農(nóng)業(yè)用地價格的差額，扣除必要的土地開發(fā)成本以及征地過程中交納的有關(guān)稅費后的余額[5]。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，一般需要經(jīng)過兩個階段，即國家先把農(nóng)用地的使用權(quán)征收，然后再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商對其進(jìn)行開發(fā)利用，獲取利潤。其流程如圖 1 所示：

3、合理確定土地增值收益分配比例 目前大部分土地增值收益是分配給國家的.李英強(qiáng)在座談會上也指出，學(xué)界公認(rèn)的分配格局是地方政府占到20-30%，開發(fā)商占40-50%，村集體占到25-30%，農(nóng)民大概只占5-10%。筆者認(rèn)為，要保證土地增值收益分配的合理性，就必須：

3.1 實現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的有償有期轉(zhuǎn)讓 保障農(nóng)民對土地的永久所有權(quán)，國家保留農(nóng)民的土地所有權(quán)，征收其土地使用權(quán)，并保證其在使用者之間有償有期轉(zhuǎn)讓（一般以建筑使用年限為標(biāo)準(zhǔn)確定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期限），并根據(jù)此期限進(jìn)行補(bǔ)償。這一觀點解決了上文提出的無窮年限的土地補(bǔ)償弊端。

3.2 土地首次轉(zhuǎn)讓增值收益應(yīng)該在農(nóng)民和政府之間合理分配 地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)形式，地租雖然可以以級差地租和壟斷地租形式存在，但其根源都在于土地所有權(quán)。政府規(guī)劃土地，改變土地用途，使其經(jīng)濟(jì)位置變化，有了更大的交換價值，其地租就應(yīng)該在農(nóng)民和政府之間進(jìn)行分配。

其實，政府作為土地利用規(guī)劃及其管理者，只不過是國家利益的“守門員”，農(nóng)民和開發(fā)商之間的利益“調(diào)解員”。政府行使其職能所產(chǎn)生的地價增值及其分配，只能通過制定合理的稅收政策予以保證。

3.3 土地轉(zhuǎn)讓的二次增值收益應(yīng)該在農(nóng)民和開發(fā)商之間進(jìn)行合理分配 農(nóng)民作為土地的最終所有者，應(yīng)該是土地收益的首要受益人，開發(fā)商作為投資人，只能獲得投資利息和資本利潤，獲得經(jīng)營管理回報。在轉(zhuǎn)讓年限到期后，由開發(fā)商投資所產(chǎn)生的土地價格增長，歸享有土地所有權(quán)的農(nóng)民所有。如此進(jìn)行循環(huán)，保證農(nóng)民土地永久性收益。

總結(jié)：

農(nóng)村集體所有制土地征用過程，侵害村民合法權(quán)益現(xiàn)象時有發(fā)生，由此引發(fā)失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障問題。現(xiàn)行土地征用政策存在諸多不合理，國家應(yīng)在保證所有權(quán)主體平等的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)民與其土地使用者之間的平等交易。國家可在保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，由農(nóng)民收取土地使用權(quán)出讓金。國家轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，收取使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費用。土地流轉(zhuǎn)中的地價增值收益，應(yīng)在農(nóng)民、政府和開發(fā)商之間合理分配，保證農(nóng)民所有權(quán)收益，體現(xiàn)政府規(guī)劃權(quán)收益，保護(hù)開發(fā)商投資收益，實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的可持續(xù)保障。

中國參考文獻(xiàn)：

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篇（11）

隨著家庭承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)的全面推行，農(nóng)村生產(chǎn)力迅速恢復(fù)，土地征用的需求隨之增加。同時，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉(zhuǎn)形式也隨之產(chǎn)生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經(jīng)濟(jì)時期的做法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展要求。因此，通過探索市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地轉(zhuǎn)移與征用的適應(yīng)性、保障機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)用土地合理使用，實現(xiàn)土地資源的高效利用是現(xiàn)實國情的必然選擇。

一、建立土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制

雖然近十年中，農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)也取得了一定成效和經(jīng)驗，各地區(qū)根據(jù)自身的特點摸索出一些經(jīng)驗，如轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉(zhuǎn)形式。但從整體而言，各地方受經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數(shù)地區(qū)土地合理流轉(zhuǎn)情況差異較大，流轉(zhuǎn)交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉(zhuǎn)長效機(jī)制。因此，建立農(nóng)用土地合理流轉(zhuǎn)規(guī)范 管理 機(jī)制，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展的需求。是對我國農(nóng)村土地制度的必要補(bǔ)充和完善。對待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，因循守舊只會錯失發(fā)展的良機(jī)。應(yīng)該是一切從實際出發(fā)，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變觀念，大膽探索，創(chuàng)造條件，在時機(jī)適宜的情況下積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

探索建立通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制。針對目前黑龍江省土地流轉(zhuǎn)的實際情況，迫切需要建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，要有利于推動土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場。一是建立開放的按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運作的土 流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵土地進(jìn)入市場，通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價格。同時引入競爭機(jī)制鼓勵土地向生產(chǎn)能手集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。二是培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織。三是借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗，允許有條件的地方開展農(nóng)村土地入股試點工作，及時 總結(jié) 經(jīng)驗，相關(guān)部門適時出臺有關(guān)農(nóng)地入股的文件，規(guī)范農(nóng)地入股行為，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

二、建立市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度

目前，我國對農(nóng)用土地的征用從 法律 上還不完善，而且在 社會主義 市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地使用原則、補(bǔ)償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的土地征用制度，既能滿足農(nóng)村土地進(jìn)入市場的內(nèi)在需求，還能適應(yīng)我國保護(hù) 農(nóng)業(yè) 用地的需要。

（一）以市場經(jīng)濟(jì)原則建立征地補(bǔ)償機(jī)制，征地補(bǔ)償應(yīng)遵循市場原則，土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機(jī)制是實現(xiàn)其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進(jìn)行補(bǔ)償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補(bǔ)償費的計算應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)對農(nóng)地先行評估，以評估的農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價格為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價格評估，主要根據(jù)我省農(nóng)地的生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)用途的未來純收益及農(nóng)地對農(nóng)民的保障作用來確定。

（二）為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的 社會 環(huán)境

建立適應(yīng) 市場 經(jīng)濟(jì) 體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，確實保障失地農(nóng)民的切身利益。一是做好農(nóng)民的繼續(xù) 教育 和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)其勞動技能，提高就業(yè)能力。二是搭建就業(yè)平臺，安置當(dāng)?shù)厥У?農(nóng)村 勞動力。三是鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為失地農(nóng)民提供減免 稅收 等優(yōu)惠政策。

（三）完善征地工作機(jī)制，改進(jìn)征地工作方法

建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的征地工作機(jī)制，是征地工作的基礎(chǔ)，嚴(yán)格土地征用 管理 制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）建立農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障制度

盡快建立有效的農(nóng)村社會保障制度，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作的同時要改善農(nóng)民的生活環(huán)境和醫(yī)療條件。重要的是建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老 保險 制度，從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關(guān)鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村 人口 的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對土地所有權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實行土地的國家所有，然后再由國家根據(jù)社會收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補(bǔ)助。

在生產(chǎn)關(guān)系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關(guān)系而產(chǎn)生的不合理分配關(guān)系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實意義。因為，在農(nóng)村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設(shè)計，總有一天會出現(xiàn)人口的增加導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法承載的情況。

土地的所有關(guān)系，確實是我國目前農(nóng)村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農(nóng)村土地的國有化應(yīng)當(dāng)是我們未來改革的方向。其實，在現(xiàn)代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農(nóng)村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護(hù)農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關(guān)系，從動態(tài)的角度進(jìn)行土地制度的科學(xué)設(shè)計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關(guān)系，打破許多地區(qū)單一的土地承包 法律 關(guān)系。第四，在土地的流轉(zhuǎn)過程中，國家應(yīng)當(dāng)考慮征收土地稅或者設(shè)立土地基金，服務(wù)于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關(guān)系之后，國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的 財政 轉(zhuǎn)移支付力度。